农村土地制度对新生代农民工市民化的影响与制度创新

黄 锟

（中国人民大学中国经济改革与发展研究院，北京，100872）

在城乡分割体制下，我国的土地制度具有典型的二元特征[1]。这种典型的城乡二元土地制度对新生代农民工市民化具有显著的影响，成为阻碍新生代农民工市民化的重要制度障碍。本文分析了作为城乡二元土地制度重要组成部分的农村土地制度的主要缺陷，以及现行的农村土地制度对新生代农民工市民化的阻碍作用，最后指出基于新生代农民工市民化目的的农村土地制度创新的思路和制度设计。

1 现行农村土地制度的主要缺陷

经过30年的改革，农村土地制度改革取得了一定的进展，但是农村土地制度的许多问题和缺陷始终没有得到解决，这些缺陷主要表现为：产权模糊、保障功能强、流动性差、价值低估等。

1.1 产权模糊

从农村土地的所有权看，我国的《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都明确规定，农地归农民集体所有。但是，无论是村民委员会，还是村民小组都不能作为集体土地所有权的代表，这使得集体土地的所有权主体处于“模糊”或“虚占”的状态。从农村土地的经营权看，农地的承包经营权属于农民。但土地承包经营权属于契约规定的债权性质而不是法律赋予的物权。土地承包权的债权属性进一步模糊了农村土地的产权。集体土地产权主体的模糊性，为各级行政组织对地权进行不同程度的干预提供了可能，从而造成地权的不完整，导致了产权运行上的混乱。

1.2 保障功能强

随着人口不断增加，人地关系矛盾不断加深，农村土地平均分配和频繁调整，也由于农村社会保障体系的不完善，使土地相对于农民具有福利化性质。在农村人口对土地压力不断增加的条件下，土地逐渐“福利化”，亦即土地对农村人口的社会保障功能己经并且越来越大于其作为生产资料的功能[2，3]。对于离开土地的新生代农民工来说，土地也是他们最后的生存保障。根据在浙江海宁市的调查分析，农村土地的社会保障功能效用和就业效用分别达到农村土地总效用的51.32%和17.74%，合计69.06%，远远高于直接收益效用即经济功能（28.70%）、财产继承效用（1.25%）、地产增值效用（0.77%）和让渡土地后重新取得的交易成本（0.22%）[4]。不过，随着土地收入占农民和新生代农民工家庭收入比重下降，农民和新生代农民工家庭的无地现象和土地集中的规模经营，在一定程度上弱化了土地的保障功能，造成农民和农民工最后一道防线的虚化[5]。但是，土地只要具有保障的价值，不论其保障实际能力的大小，只要农民和新生代农民工的社会保障体系还没有建立起来，人们都会保留并将其作为一种就业、生活和养老的保障。

1.3 价值低估

由于农村土地产权的残缺、模糊，国家垄断土地征用市场，并非是土地的供给者和土地的需求者直接进行市场交易，因而就不存在土地的供给与需求通过市场机制的作用形成土地的均衡价格，农村土地都是以极低的价格被征用，农村土地价值严重低估。因为现行有关法律规定，征收耕地的补偿费用按原土地用途产值的若干倍进行补偿，而非土地的市场价格。国家一边从农民手里低价征用土地，一边高价在城市土地市场出让，二者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。实证研究表明，经济发达地区土地征用、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1:10:50[6]。

1.4 流动性差

目前，农村土地所有权形式的流动比较充分，尽管还不够规范，但是它基本上由政府垄断，属于国家行为。本文所指的流动性差主要是农村土地使用权的流转不够充分。导致农村土地使用权流转不充分的基本因素有两个：一是农村土地产权模糊。当前农村土地所有权主体模糊和土地承包经营权的债权性质，弱化了农民的土地流转权，增加了交易成本，使农村土地使用权流转失去了产权基础和前提；二是农村土地的强保障功能和价值低估、农村土地流转效益损失，也在主观上弱化了农民和新生代农民工转让土地的愿望[7]。在这种情况下，农民和新生代农民工不仅把土地作为解决生活资料的基本保障和必要的就业、社会保障，而且还作为可继承的财产，宁可粗放经营，甚至抛荒，也不愿轻易放弃它。据有关部门调查统计，至1990年，全国仅有不到1%的农户流转土地，流转耕地面积仅占全部耕地的0.44%，农村土地的流动性非常差。

2 现行农村土地制度对新生代农民工市民化的影响

2.1 产权模糊对新生代农民工市民化的影响

产权模糊是农地制度最核心的缺陷，是造成农民和新生代农民工的土地权益得不到有效保障的根源。农民和新生代农民工的土地权益得不到有效保障降低了他们的市民化能力，影响了他们的市民化进程。首先，从农村土地的所有权看，农地归农民集体所有。但目前事实上的农地所有者，包括村民委员会、村民小组、自然村和联队都不能作为集体土地所有权的代表，这使得集体土地的所有权主体处于“模糊”或“虚置”的状态。所有者的“模糊”或“虚置”必然无法阻止外来力量对集体土地的侵害。从农村土地的承包经营权看，农地的承包经营权属于农民。但在2007年《物权法》实施之前，土地承包权一直被视为契约规定的债权性质而不是法律赋予的物权。土地承包权的债权性质使承包权受到弱化，承包者在多维权益主体博弈中也处于弱势地位，从而不利于承包者阻止集体组织和政府对其承包权的侵害，2003年颁布的土地承包法甚至规定农民进入大中城市务工定居，就要放弃原土地的承包权而不能得到任何补偿；再如，来自政府对其承包地的强行征用和低标准补偿。承包权的弱化和受侵害也直接降低了农民和新生代农民工的土地收益，从而降低了他们的市民化能力和市民化进程。

2.2 弱流动性对新生代农民工市民化的影响

我国农村土地制度把农民的身份权和土地权利捆绑在一起。2003年颁布的《土地承包法》规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。因此，对于进入大中城市务工定居的新生代农民工来说，市民化就意味着要失去土地权利，却又得不到相应补偿，这在一定程度上增加了市民化的机会成本，从而降低了新生代农民工市民化的意愿；对于进入小城镇务工定居的新生代农民工来说，市民化虽然不会失去土地权利，但是，在中国现行土地产权制度安排下，农地流转的内生机制还不健全、外部的市场环境也不成熟，农地流转相当困难，大部分新生代农民工只有将承包地交由家人耕种或抛荒。上述几种结果要么提高了市民化的成本（包括机会成本），降低了市民化意愿，要么降低了市民化的能力，从而阻碍了市民化进程。武汉大学“中国新生代农民工问题研究”课题组2007年调查表明，农民外出打工后，高达72.5%的将承包地交由家人耕种，另有6.6%的选择抛荒，而将承包地以转包等方式流转的占21.9%（表1）。与新生代农民工市民化的紧迫性要求相比，这一比例并不高。上述调查还显示，农地是否流转对新生代农民工市民化意愿有着直接的影响。将将承包地交由家人耕种或抛荒的新生代农民工的市民化意愿稍高，分别占69.6%和69.4%，相差不大，而将承包地流转的新生代农民工的市民化意愿却只有63.3%。其中原因可能是由于农地流转机制不健全，造成了农地流转的高成本、低收益，反而造成了新生代农民工市民化意愿的下降。

表1 新生代农民工承包地处置方式与市民化意愿（%）

2.3 强保障功能对新生代农民工市民化的影响

农地的强保障功能对新生代农民工市民化的影响有两种方式：一是通过影响农地流转而间接影响新生代农民工市民化；二是通过影响市民化意愿而直接影响新生代农民工市民化。在现行的农地制度下，农民一旦离开农村集体组织，承包地便要被无偿收回。因此新生代农民工担心一旦因为市民化，就要离开集体组织，就丧失了集体经济中的那部分份额，所以许多新生代农民工宁愿让土地荒芜，也不愿把土地转让出去。而且新生代农民工被排除在城市社会保障之外，目前针对新生代农民工的社会保障又很不健全，不仅保障水平低，而且覆盖面也很小，而农村又缺乏相应的社会保障。如果新生代农民工向城市转化失败，或遇到形势变化，还是会回到土地上来，维持一个最基本的生存，这使得土地的社会保障功能日益强化。因此，承包土地的权利是新生代农民工作为农民最后的，也是最重要的一项社会保障权利，在不能享受城市居民的一些基本社会保障的条件下，如果新生代农民工在农村的这项社会保障权利不能流转变现，他们是不会轻易放弃的。据武汉大学“中国农民工问题研究”课题组2007年调查，59.0%的新生代农民工即使获得了城市户口，成为市民，也不愿意放弃农村的承包地。而且，在不愿意市民化的诸多因素中，将“不愿放弃土地承包权”作为最主要的原因的新生代农民工占8.6%（表2）。由此可见，农地及其社会保障功能对新生代农民工市民化意愿的影响是非常明显的[8]。

表2 新生代农民工不希望成为市民的原因 （%）

2.4 价值和补偿低估对新生代农民工市民化的影响

价值和补偿低估是通过两种方式对新生代农民工市民化产生影响。一是农地价值低估会降低新生代农民工承包地流转的愿望和收益，从而降低新生代农民工市民化的意愿和能力；二是征地补偿低降低了新生代农民工从土地征用中获取的收益，进而降低了新生代农民工市民化的能力。

从第一种方式看，由于多年来，农产品价格偏低、农业生产成本偏高，而且农业税负过重，各种提留繁多，农地净收益很低，甚至为负值，再加上农地流转受到很大限制，所以农地的流转价格十分低廉，很多新生代农民工选择无偿转包甚至抛荒的方式，只有极少数的新生代农民工以很低的价格将农地转包或租赁给他人。因此，由于农地价值低廉，新生代农民工从农地流转中获取的收益相当有限，一方面降低新生代农民工对承包地流转的愿望，使新生代农民工无法彻底割断与承包地的联系，降低新生代农民工市民化的意愿；另一方面降低了新生代农民工从农地流转中获取的收益，不利于新生代农民工市民化能力的提高。

从第二种方式看，征地补偿低降低了新生代农民工从土地征用中获取的收益，极大的降低了新生代农民工市民化的能力。征地补偿低，主要缘于两方面的原因：一是征地补偿标准低。被征用土地的补偿费根本不能反映土地作为稀缺资源的价值，补偿标准的计算是基于农业用途的土地收益，完全没有考虑土地增值收益权与失地农民和新生代农民工市民化的问题。二是征地补偿分配不合理。据调查，在征地补偿分配格局中，农民仅得到青苗补偿费、劳动安置费等，占整个补偿费的5%，集体组织与政府部门分别得到25%和70%[9]。

从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按照目前的银行利率3%计算）[10]。如果26万亿的（土地）财产权收入，用来做进城务工农民的社会保障基金，极为可观。26万亿的（土地）财产权收入，已经超过了我国改革开放以来累计各项社会保险收入。但是，从有关数字看，自从我国实行土地征用补偿政策以来，我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元。由此可见，征地补偿低严重损害了失地农民和新生代农民工的利益，降低了他们的市民化能力。

3 农村土地制度的创新思路与制度设计

为了促进新生代农民工市民化，农村土地制度改革必须按照有利于明确和保护土地物权的思路，建立以承包权为核心的农地产权制度、基于承包权的农地流转制度和基于土地物权的农地征用制度。

3.1 以承包权为核心的农地产权制度的创新

无论是私有化还是国有化，其改革的成本都相当大，甚至是难以改革成功的，因此，农地产权制度的创新必须要绕过农地所有制性质，但又必须达到产权明晰，保护农民的各项权利的目的，以改变农民在农地流转、征用、取得收益中的不利地位，阻止地方政府和农村集体对农民权利的非法剥夺和侵害。既然农地所有制性质难以改变，现有的农地所有者又不能改变集体土地所有权主体的“模糊”或“虚占”状态，要达到保护农民的各项权利的目的，就只能绕过所有权，另辟新径，改变承包权的权利束，也就是要弱化所有权，将其中的一部分权利转移到承包权中。这样就形成了农地产权制度的创新思路，即弱化所有权，强化承包权，建立以承包权为核心的产权制度。这一创新思路的好处是：既大大强化了承包权，使承包权在经济意义上更接近农地的个人所有权，有利于保护农民对农地的合法权益和促进农地流转，促进农地的规模经营和劳动力转移，又避免了农地私有化产生的种种弊端，降低了农地制度创新的成本。

以承包权为核心的农地产权制度的创新包括三个基本环节：一是弱化所有权，即弱化集体所有权，就是要通过法律规定约束、限制集体的所有权，使之弱化为有限的几种权利，包括名义的、最终的所有权、发包权和部分收益权（收取地租），其他的占有权、使用权、处置权和收益权都虚化掉，而转化为农民的承包权。二是强化承包权是指在保证农地集体所有的前提下，强化作为经营者主体的农民的承包权，使之永久化、法定化。农民的永久的、法定承包权包括从弱化的集体所有权转化而来的实际占有权、使用权、部分收益权和处置权。在不改变原承包合同的基础上，通过集体组织登记备案，可以依法自由的流转和处置土地使用权，并享有由其带来的收益权。三是建立以承包权为核心的农地产权制度的基本框架。在弱化所有权、强化承包权的基础上，建立以承包权为核心的产权制度。如图1所示，农地所有权经过弱化后，占有权、使用权、处置权和收益权都被虚化掉，仅仅保留最终的所有权、发包权和部分收益权。而土地承包权经过强化后，成为具有相对独立的产权形式，土地承包者拥有完全的承包权，包括占有权、使用权、处置权和收益权。土地所有者和承包者的新型关系要通过新的《土地承包法》进行规范。

3.2 基于承包权的农地流转制度的创新

建立农地流转制度必须以上文强化了的承包权为基础，只有存在完整意义上的承包权，才谈得上形成土地使用权流转的市场机制[11]。2007年颁布的《物权法》第一次将土地承包经营权明确界定为物权，使承包经营权成为长期稳定的权利，并具有排他效力和流转权。基于承包权的农地流转制度的创新主要包含三个方面：

（1）着重发展农地流转市场。农地流转市场是土地承包者在不违反土地使用权出让或租赁契约的前提下，将土地使用权再转让或转租给其他土地使用者所形成的市场，体现着土地使用者之间的关系。这种土地使用权的有偿转让可能会继续若干次，但只要是土地使用权在土地使用者之间的有偿转移，都应属于二级土地使用权市场的范畴。农地流转市场应是完全竞争市场。政府部门和土地集体所有者，除了对土地使用权转让或转租行为进行注册登记，以便及时掌握土地流转动态和对土地使用方向予以监督控制外，其他事项如转让面积、转让价格、转让形式等均由转受让双方当事人自由协商，充分发挥市场机制的作用。

（2）建立健全农村土地承包经营权流转机制。①建立健全农地流转的价格形成机制。土地流转价格的形成要建立在对土地等级的合理评定基础上，充分考虑土地的地理位置、接包人的经济能力、转包后的经济和社会效益等因素，以市场导向为主，以基层政权的间接调控为辅，实现土地的合理定价。②建立规范的土地流转中介机制。规范的中介机制由六类机构组成：即土地投资经营公司、土地评估事务所、土地银行或土地融资公司、土地保险公司、委托代理机构、土地证券公司。国家可以在可行范围内对它进行组织设计和功能导向，使其成为促进农业发展和推动土地合理流转的有效工具。③建立合理的收益分配机制。就收益分配机制而言，应使土地收益在经济当事人之间进行合理分配，进一步理顺土地收益分配机制，保护各自的合法权益。对于农地不改变用途的流转产生的地租收益主要归农户所有，集体组织仍按承包合同享有所有者权益不变。

（3）建立健全农地流转监督调节机制。政府对土地流转的监督调控主要是利用经济手段、法律手段和行政手段，按照土地配置的宏观社会效益对土地流转方式、内容、条件进行监督和调控。①价格调节。根据农地流转的目标，制定相应的价格政策，运用地价水平的差异为农地流转提供宏观信息导向，并通过土地价格来促进土地经营规模的扩大，控制土地利用方向，调节土地利用结构。②税收调节。通过建立与农地流转、土地规模经营相联系的弹性土地税收制度，一方面通过土地规模累退制税率，鼓励土地经营规模的扩大，阻止小规模土地经营的扩散，加速农地流转与集中；另一方面建立土地不同用途的弹性土地税收体系，控制土地流转的方向与数量，调节农地流转的结构。③立法调节。即政府通过法律手段来及时有效地建立农地流转的规范，制止或取消流转过程不利于土地优化配置和社会宏观利益的土地流转行为；对违反土地流转有关法规、价格、规模等要求的行为主体给予相应的制裁，以保证土地流转的合理化、规范化和制度化。④行政调节。政府通过行政和计划等方面的力量，对农地流转实施有组织的调节与控制，以保障土地流转的双重目标—公平与效率以及土地的合理流转，尤其是当局部土地市场机制失灵后，直接的行政调节便是最为有效的配置方式。为此应适时建立如下制度体系：农地征用制度、流转申报制度、流转劝告制度、流转组织制度以及流转干预体系。

3.3 基于土地物权的征地制度的创新

结合农地征用中存在的问题和《物权法》对承包地的物权规定，以及农地产权制度的创新思路，基于土地物权的征地制度创新思路是：

（1）明确土地征用权的性质和“公共利益”的范围。土地征用权的性质是一种合公共目的性的强制性的行政行为。随着市场经济体制的日益完善，像土地这种重要的生产因素必须通过市场手段配置。因此，土地征用权的实施虽然仍是一种行政行为，但这种行政行为必须符合市场经济要求，如必须尊重农地承包者的承包权及其派生出来的占有权、使用权、收益权、处置权，根据公共利益的需要，在农民自愿的基础上，通过法定的程序征用土地，并给予失地农民以妥善安置和必要补偿。

为了保证农地征用的合法性和规范性，保证农地承包者的权益，必须首先对“合公共目的性”进行界定，即要明确“公共利益”的范围。根据我国的实际情况，符合公共利益的项目主要包括：军事用地及其他国防建设用地、国家政府机关及公益性事业研究单位用地、国家重点扶持的能源、交通、水利用地、公共设施用地、公益及福利事业用地、环境工程等有关生态保护用地和为实现国家经济政策需要所批准土地等。在合理界定公共利益用地的前提下，确保征用权行使的合法性。只有符合“公共利益”项目的用地，才能启用国家征地权；其他非公益性用地，不能由政府征用，应当依靠农地流转市场来解决。

（2）严格规范征地程序。规范征地程序，就是要根据土地资源的现状和社会经济发展对土地的需求，科学规划土地用途，实行严格的土地用途管制，加强征地项目审查过程的公开性与透明性，严格限制征地权的滥用。在完善土地征购程序方面，可以参考并借鉴日本、新加坡与我国台湾地区的做法。①申请征地。用地单位根据公共项目需要，向有关政府部门提出征地申请，提供详细征收计划书，包括兴办事业性质、征地面积、范围、土地使用者情况、所需补偿金额及分配等。②申请裁定。核准机关对于兴办事业是否符合“公共利益”范围进行认真调查，确定性质后裁定是否批准申请。③发布征地公告。在公告之后，建立和完善土地征收的听证制度，给予权利人以发表意见的权利，听取有关专家和人民的意见。④对征地执行与补偿情况予以监督。相关政府部门要加强监督力度，发挥社会舆论监督的作用，做到事前防范、事中监督和事后查处相结合。同时，赋予司法机关一定的权力，建立相应的征地纠纷仲裁机构，对征地过程中存在的问题与纠纷予以解决，做好土地征收的行政复议和诉讼工作，保证土地征收的合法性与公平性。

需要特别注意的是，规范征地程序，需要农村集体经济组织和农户的参与，尤其是要保障农户的知情权、参与权与上诉权。

（3）建立健全征地补偿制度。征地补偿标准应该从国家经济发展与保证失地农民和新生代农民工利益两个方面来考虑，以失地农民和新生代农民工市民化成本为基础来确定。具体来说，征地补偿标准应该包括：城市居民与失地农民和新生代农民工在城市的收入差距、社会保障差距、社会福利差距，以及给予失地农民和新生代农民工在城市的心理成本等。此外，还要根据土地征用的不同用途，采取不同的征地补偿标准，实施分类征地补偿办法。对纯公益性项目用地，如无经济收益的城市道路、绿地、水库等，仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；对准公益性项目用地，如有收益的高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等，除了提高征地补偿标准，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益，避免土地被“买断式”征用；对开发性项目用地，如房地产开发等，允许集体土地逐步进入市场，引入谈判机制，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。

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