新疆城镇化的特殊性与政府调控路径

马 远，龚新蜀

(石河子大学经济与管理学院，新疆石河子832003)

边疆民族地区是指位于祖国边陲、以少数民族人口为主体的地区，边疆往往与安全联系在一起，民族则与融合密切相关，边疆民族地区的城镇化进程具有鲜明的自身特色。新疆是典型的边疆民族地区，地处祖国的西北边陲，与8个国家接壤，是我国向西开放的重要门户，西北边疆的安全屏障。新疆地广人稀，166万km2的土地上生活着2100多万新疆各族人民，资源极为丰富，石油、天然气和煤炭预测资源量，分别占全国陆上预测资源量的30%、34%和40%[1]。多民族聚居，多宗教并存，多文化交汇、多生态共生、资源富集、体制特殊成为新疆显著的人文地理特点。在这样一个地广人稀，民族众多，区域特征明显，资源优势突出的特殊区域，其城镇化发展既具有内地城镇化的共性，更带有自身的特殊性。新疆的城镇化既要成为转移农村剩余劳动力，实现经济集聚的重要渠道，更要成为保护脆弱的绿洲生态环境，促进民族融合与社会稳定的有效手段。因此，新疆的城镇化承载着促进经济发展和维护边疆安全的双重使命[1]。新疆的特殊人文地理环境，特殊的城镇化功能，特殊的外部环境使得新疆的城镇化路径不同于内地，要走具有新疆特色的城镇化道路。

1 新疆城镇化路径的演化特征

纵观新疆的城镇化发展历程，其城镇的建立与发展与政府的推动密切相关，与资源开发紧密相连，而市场动力机制的发育还很不完善，通过内生增长路径带动城镇化的机制尚未成熟，城镇化路径演化具有典型的新疆特色。

1.1 城镇化进程中“重北轻南”

截至2008年，南疆的总人口为970.86万人，国内生产总值1199.65亿元，分别占全疆的45.56%和26.98%，而城镇化率仅为27%，低于新疆的平均水平，比北疆地区低21个百分点。从固定资产投资的地区分配来看，1978年,北疆、南疆、东疆固定资产投资占全疆比重分别为57.7%、36.6%和5.7%[2]，而2008年，则分别为60.84%、31.31%和7.85%，很明显资金投向主要集中在北疆地区。投资拉动是新疆城镇化的重要驱动力，但是由于资本的趋利性使然以及南疆地区由于生态环境脆弱、经济基础薄弱等原因，使得这种分配格局在不断自我强化。从经济学的角度来说，南疆由于城镇化水平偏低，其城镇化水平增长的弹性要大于北疆，潜力也更大一些。南疆地区是少数民族聚居的地区，少数民族人口比重高达84%，南北疆城镇化的差异不仅会使得经济发展水平的差距逐渐拉大，还会导致社会结构分化日趋严重，进而影响社会的稳定。但是这种路径依赖的性质在短期内通过市场仍旧无法打破，政府在推动南疆地区城镇化进程中的作用越发明显。

1.2 城镇化进程中“重量轻质”

新疆现有自治州5个，地区7个，地级市2个，县级市19个，县68个。在新疆的城市中，人口在百万以上的仅乌鲁木齐市，其余城市人口大多在10-30万人。改革开放以来，新疆由于发展的需要先后设立了10余座城市，1984-1986年间，新疆先后有昌吉、阿克苏、和田、塔城、阿勒泰、吐鲁番、博乐、阿图什改为县级市；1992年阜康实行了县改市；1996年，乌苏、米泉实行了县改市，克拉玛依市则由县级市升格为地级市；进入21世纪后，为了加强新疆生产建设兵团的发展，新疆又增设了五家渠、图木舒克和阿拉尔3个县级市。这些城市的建立极大地充实了新疆的城镇体系，但是经过多年的发展，城镇质量提高的速度明显要低于城镇数量增加的速度。实行“县改市”有利于区域的经济发展，但是如果不是建立在质量提升的基础上，仅仅是一种空壳化的改制，难以达到城镇化本应带来的效果。不仅导致城镇人口在某些情况下被严重高估，而且已纳入城镇人口的人群也很难真正从中受惠，难以达到城镇化推动经济社会发展的初衷[3]。城镇的基础设施建设、支柱产业发展、生态环境保护等等因素都必须与城镇化进程保持同步，城镇化的“质变效应”才能真正体现。人口固然是设市应考虑的首要因素，但城市整体质量水平同样具有重要意义。做大做强一批区域性的中心城市，提升城市质量，形成若干增长极，重点发展而非全面发展，才是新疆城镇化的耽误之急。

1.3 城镇化进程中“重发展，轻安全”

新疆地处祖国的西北边陲，新疆的经济发展与社会稳定直接关系到祖国边疆的长治久安。与内地不同，新疆的城镇化进程中经济发展与社会稳定具有同样重要的战略意义。新疆的城镇化问题最关键的就是要解决好少数民族区域的城镇化问题，解决好经济发展与边疆安全的关系。但是，经过改革开放30多年的发展，新疆的城镇化开始越来越多地向经济发展的方向倾斜。毋庸置疑，新疆城镇化的发展在带动新疆经济增长方面发挥了巨大的作用，城市经济在国民经济中的比重不断增大。但是伴随着城镇化的进程，出现了越来越多影响社会稳定的因素亟待解决：如何处理流动人口的城镇管理问题，如何解决城镇弱势群体的社会保障问题，如何解决汉族与少数民族的融合问题等等都关系到新疆的社会稳定。对于民族人口众多、“三股势力”觊觎已久的新疆来说，发展固然重要，但是安全在新疆的地位更为突出。要改变原有的城镇化进程中“重发展，轻安全”的发展思路，坚持“发展与安全并重”，进一步强化政府的作用，保障新疆的经济发展与长治久安。

1.4 城镇化进程中市场机制发育不足，政府调控作用明显

在计划经济时代，政府在城镇化进程中发挥着举足轻重的作用。1958年国务院颁布《户口管理条例》，将居民户口按照农业户口和非农业户口进行划分,对农村人口进入城镇实行了严格的控制，城市与农村被制度性地二元分割，随后为缓解饥荒开始大规模地压缩城市人口。1966-1978年在国际环境变化和“文化大革命”的大背景下，“反城市化”的观点战胜“城市化”的观点，政治运动、备战工作压倒一切，行政力的作用方向也一度严重背离工业化和城市化的发展规律[4]。政府在改革开放前的30年自上而下的行政干预成为影响城镇化进程的关键因素。改革开放以来，随着苏南模式、温州模式、珠江三角洲模式地出现，形成了一股自下而上的城镇化浪潮。政府对城镇化的干预方式逐渐从计划经济时期的直接管制向市场引导和政府调控并重转变，市场机制作用逐渐显现。在经济相对发达的东部地区，市场机制已经成为影响城镇化进程的主要力量，政府主要通过经济、行政、法律等手段推动实施制度创新，参与市场运行，弥补市场机制发育不足的缺陷。但是在新疆，由于市场经济的发展相对落后，政府在城镇化进程中依旧扮演着重要的角色。在新疆现有的21座城市中，克拉玛依、库尔勒、哈密等城市的形成与发展主要是依托于政府对该地区资源的开发，从而带动其关联产业的发展和城镇化进程；五家渠、阿拉尔、图木舒克的城市发展，则主要是受到兵团城镇化发展的需要，通过行政手段建市；十五个地州市的首府城市的建立和发展也往往与其行政职能密切相关。由中小企业集群、外商投资、农村产业化发展为表现形式的市场机制的推动作用在新疆城镇化进程中的作用明显要弱于政府的作用，成为新疆城镇化进程的又一典型特征。

2 新疆城镇化的特殊性

新疆城镇化路径的演化特征是长期以来多种因素共同作用的结果。要打破传统城镇化的路径依赖，实现经济发展与边疆安全的双重目标，必须更加清楚地认识到新疆城镇化的特殊性，在此基础上探寻城镇化进程的合理路径。

2.1 新疆城镇化要处理好城镇适度规模和合理布局与经济增长和生态安全的关系

城镇化对经济增长的带动作用勿庸置疑，但是在新疆这样一个特殊地区选择怎样的城镇规模，构建怎样一个空间格局，既关系到经济增长的效率，更与生态安全息息相关。城镇规模过小，会影响城镇基础设施和公共服务的规模效应；城镇规模过大，则容易产生环境污染、交通拥堵、犯罪率上升等诸多问题。新疆的城镇化既要推动经济发展，还要实现城镇化布局覆盖166万km2的国土面积，更要保障生态脆弱地区的生态安全。新疆地广人稀，城市规模不可能太大，新疆城市最优规模地确定既要考虑成本和收益问题，也要考虑新疆人口分布和城镇化发展对新疆脆弱的生态环境的影响。

2.2 新疆的城镇化要考虑社会稳定与民族融合的重要意义

内地城镇化考虑较多的是经济社会发展问题，而新疆城镇化要更加关注社会稳定和民族融合。新疆是一个多民族、多宗教、多语言、多文化共存的特殊地区[1]，少数民族人口比例达到60.75%，维吾尔族、哈萨克族、回族、蒙古族、柯尔克孜族等少数民族的宗教信仰和生活习惯同汉族存在明显差异。新疆与八个国家接壤，宗教极端势力、民族分裂势力、国际恐怖势力对新疆觊觎已久，新疆的民族融合与社会稳定直接关系着祖国边疆的长治久安。在这样的大背景下，新疆的城镇化既要实现对区域经发展的促进作用，更要成为保障城镇社会稳定，实现民族融合，建立各族人民共同认同的核心价值观，构筑中华民族共有精神家园的重要方式。

2.3 新疆的城镇化必须走因地制宜的差异性城镇化之路

166万km2的土地、2130.81万人口，多民族聚居，多宗教并存，生态环境、经济基础等因素决定了新疆的城镇化不论是外资推动型的珠江三角洲城镇化模式，还是私人资本推动型的浙江温州城镇化模式，不论是依托大城市辐射型的京郊模式，还是小城镇主导型的苏南城镇化模式，不论是城市融合扩张型的长株潭一体化城镇化模式，还是农业推动型的河南南街村城镇化模式都不可能成为新疆城镇化发展路径的唯一选择。新疆地广人稀、东西南北差异巨大，在这样一片广袤的土地上，任何两个地州的城镇化路径很可能都不尽相同。因此，多元化、因地制宜的差异性城镇化发展路径成为新疆城镇化的必然选择。

2.4 新疆城镇化进程要协调好自治区与兵团的关系

新疆有两个省级单位即自治区和新疆生产建设兵团。自治区政府是中央政府按照《民族区域自治法》在新疆设立的自治机关，兵团是党政军企合一的特殊组织，担负着国家赋予的屯垦戍边的光荣使命，其行政体制世界仅有。新疆的城镇化，离不开兵团的城镇化，兵团的城市发展和新型团场建设是新疆城镇化的重要组成部分。在这种特殊的行政管理体制背景下，协调好自治区和兵团城镇化间的关系，实现兵团与地方融合发展，对新疆的城镇化发展，更是具有鲜明的特色和现实意义。

3 新疆城镇化进程中的政府调控路径

在实现效率最大化的过程中，市场机制的作用毋庸置疑，但是在面对垄断、外部性、公共产品供应等问题时，其效率特性会被破坏，造成市场失灵，需要政府“看得见的手”来弥补这一缺陷。因此政府必须超越传统意义上的“守夜人”角色，给予适当的宏观调控。尤其对于新疆这样典型的边疆民族地区，在发展与稳定，效率与公平的选择面前，发展与效率固然重要，但公平和稳定意义更加深远，这使得政府调控显得不仅重要，而且必须。基于新疆城镇化进程中诸多的特殊性，完全依靠市场机制来推动城镇化发展，难以兼顾新疆经济发展和边疆安全的双重目标。新疆城镇化在充分发挥市场机制作用的同时，应更加注重政府行政力量的推动，更多地依靠政府的调控和引导。

3.1 政府财政支出与新疆城镇化

新疆作为一个欠发达地区，资源富集但是民族众多，少数民族人口比重高达60.75%。由于在宗教信仰、生活习俗、传统观念上的显著差异，新疆城镇化进程变得既具有内地城镇化的共性，又显得复杂而特殊。在新疆的城镇化进程中，大量的公共品均是由政府投资，政府财政支出对新疆城镇化进程发挥着至关重要的作用。财政支出可以视为政府干预城镇化进程的重要手段，因此我们将政府干预(G)作如下定义：政府干预指数=（财政支出－科教支出）/GDP[5]，计算得出分税制改革以来，即1994年-2009年的城镇化水平与政府干预之间的变化趋势。

从表1不难看出，尽管新疆的城镇化水平与政府干预指数并不是保持完全一致的变化趋势，但总体来看，政府干预与人口城镇化仍然就有较高的相关性，体现出政府通过财政投资对城镇化调控的能力。政府财政投资能够承担分散的社会投资难以承担或不愿意承担的大型骨干项目和非盈利性的项目，从而起到平衡社会投资结构的作用[6]。在新疆城镇化进程中，城镇基础设施建设、城镇生态环境建设的投资主力都是政府，而这些基本条件恰恰是城镇能否聚集经济、吸引人口转移的关键。政府投资一般会根据当地的区位条件、经济基础、未来发展潜力等多方面考虑。由于政府的目标并不像市场那样完全追求经济效益最大化，因此在面对南北疆区域差异、少数民族与汉族发展差异的时候，其目标可以适当调整，即当前的目标是稳定与发展并重，更加强调的是社会公平与民族融合。新疆的城镇化进程中政府的财政投资，尤其是固定资产的投资需要向弱势地区倾斜，改善当地的基础设施状况，通过财政补贴提高当地人才的工资待遇水平，吸引更多的人才向南疆转移。同时加大科教文卫事业财政支持，尤其是加强对南疆少数民族双语教育和基础教育的投入，提高当地人口的人力资本水平。从这个角度来说，必须通过政府财政支持的“临界最小努力”，才有可能以这样一个最低限度的外部刺激摆脱“贫困恶性循环”。解决好贫困问题和语言问题，才能从根本上解决民族融合问题，这也是当前政府调控的重要方向。

表1 1994-2009年新疆城镇化水平与政府干预指数变化趋势

3.2 支柱产业培育与新疆的城镇化

从发展的角度来说政府财政支持是“授之以鱼”，而“授之以渔”则必须加强当地的产业发展，提高造血功能。由于自然禀赋的差异性,空间距离的永恒性,经济活动的极化性这三个条件的作用,在经济发展过程中会形成不同层次，各具特色的经济区域[7]。比较南北疆的产业基础不难发现，北疆之所以优于南疆，与三大因素密切相关：区位、环境、人力资本。当然北疆获得的资本积累要明显高于南疆，这实际上是以上三大因素作用的结果。没有产业便没有就业岗位，没有就业岗位农民就没法“进城”。南疆地区的产业培育需要政府的调控，首先对于南疆地区的特色产业应该加大扶持力度，将其做大做强。要有重点的选择，而非全面铺开。要鼓励私人资本投资南疆地区的特色产业，对其实行政策优惠，减税甚至是免税。对于一些以资源开发为主的国家级大项目，一方面要通过资源税等手段增加当地的财政收入；另一方面要通过项目带出一批扎根南疆的优秀人才。区位难以改变，但是交通条件是可以改善的；环境天生恶劣，但是通过维护是可以改观的。在南疆产业培育的过程中，可以通过产业的集聚带动人口转移，结合新疆主体功能区建设在适宜人口居住、开发的地区重点开展城镇化建设，逐步淘汰原有的不适合居住开发的村落和小城镇。在适宜的城镇有选择地发展当地特色产业，将有限的财政资金用在重点城市、城镇的基础设施和交通条件的改善以及产业培育上，形成若干经济实力较强、生态环境较好的区域性增长极，是现阶段新疆城镇化发展的重要取向。

3.3 城镇发展战略的调整与新疆的城镇化

西部大开放以来，新疆的城镇化进入快速发展时期，2000-2008年，城镇化水平年均增加2%。在以经济发展为首要目标的思路驱动下，新疆城镇化进程中很多的特殊性被忽视了，生态安全与社会稳定的意义没有得到足够的重视。“7.5”事件以来，新疆的社会稳定与民族融合问题成为社会关注的焦点，这使得我们不得不对新疆的城镇化发展战略有所反思。城镇化本身对改变城乡二元结构、缩小城乡收入差距、拉动内需、优化产业结构方面具有重要的促进作用，但在面对民族融合问题的时候，现有的城镇化战略尚有许多不足之处。新疆的城镇化发展要加大对南疆的支持力度，平衡南北疆的城市布局，要有选择地扶持形成若干区域性增长极。对于南疆城市的发展，要打破仅仅依靠本地农民转移“进城”的传统思路，可以通过政策补贴等手段从北疆甚至从内地吸引更多的人口形成民族混居的新兴城市。同时要改善城镇管理体制，尊重民族习惯，建立健全法治管理体系，设立更为专业的城镇管理专门机构，加强社会安全的监管和民族融合的宣传教育工作。对于城镇发展的绩效考核，要纳入生态环境指标和社会稳定指标，将其作为新疆城镇化进程的重要考核因素，改变原有的以经济论政绩的思路。从当前的城镇体系来看，城镇化要更加注重质量建设，要逐步完善现有的城市基础设施、产业体系、科教文卫配套服务等，提高城镇综合竞争力，有重点分阶段地做强现有的主要城市。

3.4 利益冲突协调与新疆的城镇化

市场机制能够保障资源配置效率的最大化，但是却无法解决公平与效率之间的矛盾。公平的缺失会将原本的矛盾放大，影响社会的稳定，尤其在边疆民族地区显得尤为敏感。在既得利益者与利益追求者的博弈过程中，需要引入平衡机制，这就是政府的协调。在新疆，当政策向南疆少数民族地区倾斜的时候，势必会影响北疆城市的发展，这种矛盾实际上是利益群体间的矛盾，需要政府的干预协调利益关系。面对诸多的利益群体，政府需要明确城镇化的战略定位，明确不同地区在不同阶段的使命，通过经济手段、行政手段、法律手段等进行干预和调控，对为大局牺牲自身利益的群体在适当的时候给予相应的补偿，逐步建立和完善经济补偿机制和生态补偿机制。对于区域内部的城市要将城市发展的“个体理性”模式逐步提升为区域发展的“集体理性”模式，通过超边界的合作组织将区域内部的城市群整合成风险共担、利益共享的共同体，推动实行联动发展。对于城镇化进程中不同民族和个体间的矛盾，政府要最大限度地保障弱势群体的合法利益，同时加强政策宣传和教育，通过政府的媒介作用加强不同民族和个体间的沟通与合作。要加快制定针对民族地区特殊问题的法律法规，做到在利益冲突协调难以实现的时候“有法可依，有法必依”。

[1]张安福,郭宁.新疆城镇化道路的新视角——国家安全与地区发展并重[J].临沂师范学院学报,2009(4):71-75.

[2] 居来提·色依提,苏来曼·斯拉木.缩小收入差距构建和谐新疆[J].中国民族,2010(4):55-56.

[3] 刘新卫,吴初国.促进城镇化健康发展的土地调控研究[J].国土资源情报,2009(1):29-33.

[4] 赵朋.中国城市化进程中的政府干预研究[D].扬州大学,2007:26.

[5] 邓可斌,丁菊红.政府干预、自然资源与经济增长:基于中国地区层面的研究[J].南开经济研究,2007(3):19-31.

[6] 韩志峰.中国政府投资调控研究[D].中国社会科学院,2001:42.

[7] 石晶,朱晓玲.新疆环塔里木盆地经济圈的资源优势与发展对策[J].农业现代化研究,2007,28(6):657-663.