强化水行政执法能力措施的探讨

2011-04-14杨爱军

陕西水利 2011年2期

杨爱军

（合阳县水土保持工作站陕西合阳 715300）

陕西省某县水务局对陆忠等五户在河道禁采区非法采砂进行行政处罚，而陆忠等当事人继续违法采砂，不履行处罚决定所规定的义务。为立即制止违法行为，县水务局申请县法院强制执行，但县法院以不够60日期限为由不予立案，在行政能力不及的情况下，最终由市监察局、纪检委出面，使违法采砂得到及时制止，这是行政能力的延伸和补充。此案虽已结，却留下诸多思考。

1 案情简介

从2005年开始，市政府投资在某河道上建成了桥闸工程，变防护型河堤为景观型河堤，6km长的水面碧波荡漾，成为山水城市、诗画城市的一张名片，是市民休闲娱乐的好去处。但此区域内的违法采砂却在河道造成了高低不平的沙坑，不仅影响了一江两岸的整体景观，更埋下了安全隐患。为此市政府多次专题会议研究一江两岸管理事宜，成立了“一江两岸”管理办公室，2009年9月20日市政府批复了《市水务局关于“一江两岸”管理范围划为禁止采砂区域的报告》，市水务局印发了禁采通告。县水务局向区域内的采砂户进行了广泛宣传，但陆忠等六户于2009年10月18日强行下河非法采砂，降低了河床高程，导致西二环大桥无法按时开工，影响了重点工程建设。为此市监察局向县政府发出了行政监察意见书，要求限期禁采。规定期限已过，只有一家自行停采，以陆忠为首的五家采砂仍在进行。县水务局于2009年12月18日依法对这五户分别进行了行政处罚，要求立即停止违法采砂，限七日内将采砂设备撤离河道，并处罚款。规定的期限已过却未能制止采砂户的违法采砂行为，县水务局于12月27日申请县人民法院强制执行，但县法院以处罚决定不到行政复议60日期限为由不予受理。市监察局规定限期已过但采砂仍在进行，1月20日市纪检委召开了禁采工作会，要求采取强有力的措施，立即制止非法采砂，同时由市纪检委牵头，对县主要领导进行诫勉谈话，实行责任追究。1月21日开始，由县政法委、副县长牵头，抽调公安干警140人（次）、水务局全体干部职工260人（次）、乡镇干部36人（次）、监察、司法、信访等部门36人，动用10吨吊车10台、挖掘机8台、铲车11台、其他车辆20余台，用了三天时间依法拆除了采砂船9艘、筛料台5座、筛料机5台，清运河道内堆积的砂石料5000立方米，封闭了6处下河道路，严厉打击了非法采砂行为，维护了河道管理秩序，基本实现了禁采工作目标。2010年3月24日县法院以《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题解释》第63条第12项规定，做出行政裁定书，处罚决定书中的罚款2万元执行100元，免除当事人其余罚款，案件审查费50元由申请人县水务局承担，案件终结执行。市纪检委对主管领导给予记过处分。

2 案件评析

此案违法采砂虽然得到制止，但对水务系统采砂管理留下很多思考。

（1）水利投入不足，河堤建设对土地遗留问题没有彻底解决是违法采砂的借口。本案中所村、中咀村、南堂村、石拱村集体土地，在上世纪九十年代修建河堤时划入了河道管理范围，堤防占地没有得到合理补偿，开始村民在河道内依然耕种，后来为提高效益村委会将河滩地开辟成砂石场，由村委会向外承包，并收取一定承包费。土地遗留问题是长期以来村委会在河道建砂场违法采砂的主要原因和借口。当时土地占用征用统一由政府协调，修建河堤占用集体土地没有补偿或补偿标准低为现在水行政执法留下隐患。

（2）乡政府、村委会的违规参与助长了违法采砂者的气焰。大河坎镇中所村陆忠妻子因计划生育手术失败，由当时村委会、镇、区政府、县计生委签订协议，将中所砂场作为解决其生活出路的途径承包给陆忠经营，陆忠以此为由不愿意退出河道。砂石场是村委会的企业，砂石费收入是村委会稳定的经济来源，禁采后取缔砂石场必然影响村委会的盈利。在2009年7月6日市政府第106次专题会议决定在此区域禁采，但梁山镇中咀村于7月18日又同本村村民李万明签订了三年的采砂合同。村委会的参与导致了禁采难以实现，助长了违法采砂气焰嚣张。

（3）县政府对禁采态度暧昧纵容了违法采砂。县政府在收到市政府对市水务局禁采批复和市水务局的禁采通告后，也开会进行了专题研究，意见是：积极落实市政府的禁采决定，但考虑到采砂户的前期投入，要求县水务局向市水务局汇报，建议在禁采区再延长一年的采砂。县政府对禁采的暧昧态度纵容了违法采砂，使水务局管理难度加大。

（4）水利部门措施不力使违法采砂没有得到及时制止。一是村委会长期发包砂场的违法行为，水利部门没有及时制止。《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《陕西省河道管理条例》、《陕西省河道采砂管理办法》都规定在河道管理范围内采砂实行行政许可制度，须报有管理权限的河道主管机关批准后方可下河采砂。但村委会长期违法发包砂石场，县水务局没有及时制止，存在行政失职。其二，《陕西省河道管理条例》第17、18条规定了河道堤防护堤地、护岸地范围，且统一由水行政主管部门管理，任何单位和个人不得擅自侵占。但此河段的土地遗留问题至今没有得到解决导致了水利部门措施不力。三是砂石场道路要经过该村，其他人难以进入此段河道采砂，这种“卡脖子”影响了行政机关行政许可的公平、公正原则，违法行为不能及时纠正。第四，10月18日陆忠等六户下河采砂，直至12月18日县水务局才发出处罚决定，为期两个月的违法行为一直在继续，说明县水务局的行动缓慢。

（5）县法院不予受理县水务局的强制执行申请不符合法律规定。县水务局于2009年12月18日送达了行政处罚决定书，要求采砂者立即停止违法采砂，七日内拆除采砂设备、撤离河道，并处罚款。12月25日是处罚决定生效的最后一天，但采砂者仍然违法采砂，12月27日县水务局根据《行政处罚法》第44、45条申请县人民法院强制执行（因水务局没有强制执行权），2010年1月4日县水务局再次向县政府、人大、法院、检察院汇报了案件需要立即执行的情况。最后县法院还是以“处罚决定要等提起行政复议、行政诉讼期限60日后才能执行”为由不予立案执行。但根据《行政诉讼法》第44条“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”。《行政处罚法》第44条：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行”，第45条：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第 83条、87条、94条、95条规定，法院都应当立案执行。由于水务局无强制权，只能由法院强制执行，才能制止违法采砂，维护法律的严肃性，维护公共利益和社会秩序。并且，强制执行后并不影响当事人的行政、司法救济权，若当事人申请行政复议或提起行政诉讼，复议或审判结果认为行政处罚有问题给当事人造成损失，那是行政机关承担赔偿责任的问题。若法院不强制执行，政府的禁采令成为摆设，使水利法律法规、水务局的处罚决定成为一纸空文，违法者继续违法，可能会造成更大的损失。

（6）县法院裁定书无法律依据。县法院裁定书的主要内容：①处罚决定已经发生法律效力；②法院在审查中，被执行人申请协调，提出因政府的禁采给其造成巨大损失，要求水务局免除罚款，经本院协调，县水务局同意，行政处罚决定书中的罚款2万元执行100元，案件审查费50元由申请人承担；③处罚决定书终结执行。根据《行政诉讼法》第50条：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”但法院就以调解方式了结此案。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第52条终结诉讼的三种情形，本案都不存在。