拓宽投资渠道 加快水利建设——山西省水利建设基金筹集管理使用情况回顾

王更生

今年元月十日，财政部、国家发改委、水利部三部委以财综[2011]2号文件出台了新的《水利建设基金筹集和使用管理办法》，这是一项加大水利投入的重大政策，也是贯彻落实中央一号文件的最新举措，必将对我国水利事业的发展建设起到十分重要的作用。为了更好地学习理解贯彻中央一号文件精神，尽快地做好我省新的水利建设基金筹集和使用管理办法出台工作，现将我省1997年出台的《山西省水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》（以下简称《办法》）贯彻执行情况做一回顾，以便总结经验，乘胜前进，进一步做好新一轮水利建设基金筹集和使用管理工作，使其在新的历史时期发挥更大的作用。

1 水利建设基金筹集和使用管理办法的出台

山西省地处华北黄土高原，十年九旱，水资源极为短缺，供需矛盾十分突出。水利作为国家经济基础产业，发展滞后，远不适应全省经济与社会发展的需要。所以建立稳定的投资渠道，加大水利资金投入，促进水利基础设施建设成为全省上下的共同呼声。1996年李鹏总理在国务院召开的全国水利工作会议上关于《各级政府要采取切实措施，优先安排水利投入，保证水利建设对资金的需要》的讲话发表后，省委、省政府领导高度重视，多次强调要坚决贯彻李鹏总理指示精神，尽快建立水利建设基金。1996年底，我厅按照省委、省政府的要求，围绕山西省为何要建立水利建设基金和怎样建立的问题，组织专门力量进行调查研究，了解学习兄弟省市水利基金办法出台情况，参考省内其他基金办法，广泛听取征求省直有关部门的意见，同时在全社会广为宣传，取得全社会的理解与支持。在此基础上，1997年元月我厅完成了《山西省水利建设基金征集管理办法》（草拟稿），该草拟稿中提出了“以煤养水、以土养水、以电养水、社会办水”的思路，并列出了水利建设基金征集的12个具体渠道。

1997年元月9日，在多次征集有关部门意见的基础上，省政府办公厅召集我厅、省计委、省财政、省经委、省法制办等部门对该草拟稿进行了集中讨论，统一认识并做了进一步的修改，提交政府常务会议。1997年2月初，经省政府常务会议研究讨论，原则上通过了我厅起草的《山西省水利建设基金征集管理办法》，要求进一步完善落实。1997年2月底，我厅派人向水利部办公厅、财务司等部门汇报我省水利建设基金征集管理办法起草出台过程，了解兄弟省水利建设基金办法出台情况，得到了水利部的指导和支持。1997年3月4日，《中国水利报》以《山西建立水利建设基金举措有力》为题，在头版头条报道了我省省政府常务会议原则通过水利基金征集管理办法的情况。

1997年2月25日，国务院以国发[1997]7号文印发了财政部商同国家计委、水利部等有关部门制定的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》。4月份我厅接到省领导对贯彻国发[1997]7号文件的批示，厅党组要求厅财务处按照省领导批示抓紧我省《办法》制定出台工作。根据厅领导的要求，厅财务处根据国发[1997]7号文件精神结合我省实际情况对原来的《山西省水利建设基金征集管理办法》进行了较大修改。本讨论稿在收费项目上基本采用中央水利基金征收范围，即从地方收取的养路费等十项政府性基金（收费、附加）中提取3%；同时提出：（一）太原等56个重点防洪城市从征收的城市维护建设税中划出20%，用于城市防洪建设；（二）经省人民政府批准征收的河道工程维护管理费、河道采砂管理费和水土流失补偿治理费、国有土地出让净收入、省、地、县三级收取的基本农田建设基金用于水利建设部分；（三）目前用于引黄工程的煤炭、电力水资源补偿费，在万家寨引黄工程竣工后，列入省级水利建设基金，用于全省水利工程维护和建设。4月25日经厅领导审核后，送省财政厅、省计委征求意见。5月初，省财政厅提出取消用于引黄工程收取煤炭、电力水资源补偿费和上缴预算的国有土地出让金净收入的30%两项水利建设基金来源；省计委提出的电力建设基金中提取3%用于水利建设基金会加大我省电力建设资金缺口，建议免除。另外省财政厅提出制定我省水利建设基金办法应当按照国发7号文件程序，由财政部门制定，水利部门配合。于是从1997年5月底起，我省水利建设基金办法改为由省财政厅负责起草，会商省计委和省水利厅。1997年6月我厅和省计委又对省财政厅起草的水利建设基金办法提出了补充修改意见。我厅除了坚持原来意见外，对财政厅在水利基金办法中把水利工程单位向水行政主管部门上缴的水费净利润列入基金来源提出不同意见。省计委除了坚持免除从省级分成电力建设基金提取3%水利建设基金外，还对水利建设基金的使用原则和计划管理渠道提出建议和意见。同时，我厅还配合财政部门对1996年有关省级行政事业性收费情况进行了调查，初步测算按1996年的水平省级水利建设基金可达1.15亿元，地（市）可达0.88亿元，为省政府决策提供了参考。1997年7月初，有关部门经过多次协调意见基本趋于一致，最后由省财政厅起文报省政府，省政府于1997年7月22日正式出台《山西省水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》。

2 水利建设基金的征收与管理

2.1 落实政策，督促各级水利建设基金办法出台

由于我省1997年后半年才出台《办法》，如何落实《办法》中规定的政策，力争资金年底前到位成为一项重要工作。1997年后半年，在省政府的支持下，我厅主动联系配合财政、计划部门，完成了与《办法》配套的水利建设基金预算管理和财务管理办法的出台，保证了当年水利基金筹集征收不受影响。当年安排省级水利建设基金计划7000万元，年底之前拨付3677万元。因为省里《办法》出台较晚，抓得又不及时，所以到1997年底只有2个地（市）、14个县出台了水利建设基金办法，地（市）县当年只征集水利基金162万元。1998年，针对上述情况，我厅一是与各级财政、审计部门配合，利用省审计厅对全省1996、1997两年水利资金审计的机会，重点审查各地（市）县水利建设基金政策落实情况；二是对未出台政策或只出台政策但征集资金不积极的地（市）县，采取当年不安排省级水利建设基金项目的办法督促；三是继续采取多种形式，利用各种机会加大建立水利建设基金必要性的宣传，提高各级领导和水利部门的认识。经过努力，到1998年底全省11个地（市）的《办法》全部出台。109个县中有77个县出台了文件。尤其是晋城市政府在出台《办法》时，除了落实省《办法》中有关规定外，还专门把“市级上缴的国有土地出让金净收入的30%，市级收取的基本农田建设基金的20%”划入本市水利建设基金征收范围，对以后的水利建设起到了重大作用。

2.2 加强管理，促进资金到位

由于我省各级水利基金的筹集征收由财政部门负责，所以我厅首先把工作重点放在了各级财政部门，主动反映情况，积极宣传征收水利建设基金的意义，取得财政部门的理解与支持。还经常给省政府汇报反映水利建设基金征收情况，引起省领导的重视，取得省领导的支持。同时还和省财政、省审计部门配合，对全省水利建设基金征收情况进行审计通报。1997年省级水利建设基金应征收8730万元，实际划拨7450万元，少划拨1280万元，主要是公路建设基金与车辆通行费未及时划转，两项占到未划转的88%；地（市）一级未划转5270万元；县一级未划转3568万元，省、地、县共计应征未征未划的水利建设基金10118万元，占到当年应征收总数17730万元的57%，这次审计引起省地（市）县三级有关领导和部门的重视，纷纷采取措施扭转水利建设基金到位差的被动局面。1998年之后情况有所好转。但由于我省属于经济欠发达地区，不少市县吃饭的问题都未解决，所以水利建设基金征收难、到位差、划转不足等问题一直存在。2003年之前省级水利基金徘徊在7000万元左右，地（市）县在3000万元左右。2003年之后，随着我省财政收入形势好转，各级政府和水利部门的重视，水利建设基金迅速增加，省级建设基金2003年突破 8000万元，2004年突破1亿元，2007年突破2亿元，2008年突破3.7亿元，2009年近4亿元。地（市）县水利建设基金也相应增加，据不完全统计，2005年达到1.2亿元，2009年近2亿元。

2.3 规范程序，强化资金监督

我省水利建设基金从建立开始就按《办法》规定纳入各级财政预算管理，尤其是2001年我省实行部门预算以后，管理进一步规范。每年编制下年度预算时，也是执行“两上”“两下”，由水利部门在同级财政部门下达的预算控制指标内编制水利建设基金支出预算，其中用于重点水利工程的基本建设计划和基金支出预算还需报同级计划部门审核。为了充分发挥水利建设基金的作用，提高资金的使用效益，我省严格执行先收后支、分级管理、集中使用、财权权统一、专款专用，保证重点和按程序使用的原则，从制度和源头上保证资金安全。

我省非常重视水利建设基金使用情况的监管，省水利厅每年四季度要组织厅直与各地市审计、财务、工程、监察人员对全省水利资金的使用管理情况进行一次大检查，其中重点是水利建设基金。2003年之前侧重于资金到位情况的督察，2003年之后重点是水利建设基金的使用划拨和日常管理情况，发现问题及时处理，限期整改。2006年之后，我厅根据水利资金大幅度增加，水利新项目增多的情况，强化了对非基建工程的验收管理，其中也包括水利建设基金安排的非基建工程项目。除此之外，还由省审计厅、省财政厅和省水利厅组织汾河治理、黄河防汛应急等多次专项重点项目检查。通过强化监督，我省水利建设基金资金到位、使用管理逐步规范，违规情况逐年减少，收到了较好效果。

2005年之后，我省把考核检查水利建设基金使用效果提到议事日程上来，按照省财政厅《省级项目支出绩效评价办法》的规定，2005年底，我厅与省财政厅共同组织了省级地方水利建设基金项目绩效评价，对1997年以来省级水利建设基金项目中的六大类17个项目进行了绩效评价，涉及到我省9个地市及部分省属项目，水利建设基金1.9亿元，占到1997年—2005年全部省级水利建设基金7.59亿元的25%。此次绩效评价对项目立项目标的合理性、完成进度、工程质量、项目组织管理、项目经济效益、社会效益、资金到位、财务支出以及项目单位内部监督状况进行较全面的审查和评估。经量化打分排队，17个项目中获90分以上的有10项，80～90分的6项，80分以下的1项，评价组认为我省省级水利建设基金自1997年设立以来，在各项水利建设中起到举足轻重的作用，同时也发现了这些项目在科学论证、审批程序执行、资金分配使用、财务资金管理方面存在这一些问题，影响到工程进度和投资效益的发挥。

3 水利建设基金的作用和效益

从1997年设立水利建设基金开始，到2010年底，我省省级水利建设基金投入共计21.54亿元。占到同期省级财政生产性专项资金投入50.7亿元的42.5%，占到同期省级水利基本建设投资49.5亿元的44%，在我省水利建设投入中占有十分重要的位置，对全省水利建设任务的顺利完成起到极其重要的作用。

3.1 缓解了投入不足的矛盾，拓宽了投融资渠道

由于水利建设基金的征收投入，初步缓解了我省水利投入不足的矛盾，较好解决了我省长期水利投入不足，工程建设滞后的问题，有力地促进和加快了全省水利重点水利工程的建设。据统计，“九五”期间（未含1996年），省级水利建设基金投入2.60亿元，占到同期省级财政生产性专项资金投入的39.7%，同期水利省级基本建设投入的44.1%；“十五”期间，省级水利建设基金投入4.99亿元，占到同期省级财政专项资金投入的57%，同期省级水利基本建设投入的83.1%；“十一五”期间，省级水利建设基金投入13.95亿元，占到同期省级财政生产性专项资金投入的39.5%，同期省级水利基本建设投入的31.1%，成为我省水利投融资体系中一个极其重要的来源。

3.2 促进了重点水利工程建设，加快了水利事业发展

1997年我省水利建设基金开征以来，省级水利建设基金安排21.54亿元，其中用于重点水利工程建设11.67亿元，占54.2%；用于大中型灌区节水改造工程1.11亿元，占5.2%；用于病险库除险加固工程3.8亿元，占17.6%；用于防洪应急河道治理2.08亿元，占9.7%；用于水利工程运行维护1.09亿元，占5%；用于其他水利水保工程建设1.79亿元，占8.3%，水利建设的基金的投入有力地促进了全省水利事业的发展，对“九五”、“十五”期间我省汾河二库的兴建、汾河治理等重点工程的完工提供了有力的资金支撑。“十一五”期间我省实施了兴水战略，到2010年底，我省“十一五”期间开工建设的35项应急新水源工程完成了27项，列入中央病险水库除险加固专项规划的101座病险水库除险加固工程全部完成；实施了汾河、夹马口等9处大型灌区节水改造和大禹渡等6处大型泵站技术改造工程，农田灌溉条件得到明显改善，全省实浇面积达到114万hm2，创历史新高；另外还实施汾河清水复流和生态修复工程，对汾河流域进行了生态修复和保护，使汾河全河段基本上实现了长流常清，我省水利保障经济社会发展的能力明显增强。

3.3 利用水利建设基金偿还工程建设债务，实现水利工程建设良性循环

我省1998年以后，汾河二库、黄河小北干流防洪应急等重点水利工程建设陆续利用部分国债转贷地方资金和国内商业银行贷款，这部分资金对于加快工程建设，提高防洪减灾能力起到重要作用，但由于这些工程多为社会公益性工程，在产生和扩大社会效益的同时，自身却背上了沉重的债务负担。尤其是黄河小北干流治理，贷款的主体是市水利行政主管部门，还贷的压力影响到水行政主管部门的正常运行。2005年以来，我省利用省级水利建设基金近6000万元偿还工程建设期间的债务，实现了政府对水利工程防洪和社会效益的补偿，缓解了水利工程建设单位的资金压力，帮助其步入良性循环的轨道。

3.4 支持了省属水管单位体制改革和改造

2005年以后，我省根据国务院关于水利工程管理体制改革的意见，决定把每年水利建设基金用于省属水管单位的维修养护的费用提高到1000万元，使省属汾河、漳泽等4个水管单位自行改造维修养护能力大幅度增强。1997年以来，共计投入省级水利建设基金近9000万元，确保了水利工程运行安全，同时为省属水管单位深化管理体制改革提供了资金保障，打下了良好的基础。

4 水利建设基金征收使用管理中存在的问题

第一，新《办法》出台问题。1997年出台的中央和省级水利建设基金筹集和使用管理办法期限已过。中央财政部等三部委已经出台了新的《水利建设基金筹集和使用管理办法》，我省应尽快出台新的《办法》。2010年由于执行国务院《关于实施成品油价和税费改革的通知》，实行成品油税费改革，取消了公路养路费等6项收费，使当年我省省级水利建设基金下降到19632万元，比2009年减少了近2亿元。新出台的中央水利基金办法中规定地方人民政府应按规定从中央对地方成品油价格和税费改革转移支付资金中足额安排资金，划入水利建设基金，我省新《办法》出台，要根据中央的要求，核实和明确原公路养路费等收入的补充数额，并进行足额划转，否则会影响到下一步我省水利建设基金的征收。

第二，根据1997年以来我省和各地市县水利建设基金的征收划转情况，发现各级都存在着征收不力、划转不足、实际与应划转相差过大问题。据2005年检查统计，我省省级水利基金应征收3个多亿，实际划拨14431万元，各地市县应征收2亿元，实际划拨1.2亿元，有4个市不到100万元，最少的吕梁市仅15万元。这几年我省市县财政收入情况好转，水利建设基金数额有了明显增加，但还未达到应征全划全拨的要求，仍然存在着少划转或者划而未拨，水利建设基金被滞留沉淀、挤占挪用的问题。

第三，原《办法》明确规定，任何部门和单位不得任意提高水利建设基金的征收标准，不得扩大使用范围，不得截留、挤占或挪用。预算管理办法也对资金的收入缴库、资金拨付、预算追加、年终决算做了明确的规定，但实际执行中不够公开透明，只能按财政部门通知的数额编报执行预算，只有审计监察部门进行集中审计时才能了解到基金的征用情况。新的水利建设基金预算和财务管理办法中应进一步精细化，把水利建设基金征收划拨使用管理各个环节公开化，增加透明度，便于管理监督，防止违规违纪问题发生。

第四，利用水利建设基金兴建的水利建设工程项目管理还存在一定的差距，一些项目工程经济效益差，存在不顾财力可能盲目上马争投资的问题，因后续配套资金跟不上，致使工程成为“半拉子工程”、“胡子工程”，水利建设资金的投资效益受到影响。还有少数非基建项目单位管理粗放，计划编制水平低，工程安排存在随意性、盲目性。新《办法》出台后要进一步加强和完善水利建设基金项目管理，特别是非基建工程项目管理。

第五，1997年以来，我省通过对水利建设基金项目多次的督察审计，发现和纠正了一些违规违纪问题，主要表现为资金到位不及时，部分市县水利基金项目资金滞留较多；地方配套资金到位差，工程留有尾巴，无法按时交付使用；少数项目建设单位财务人员素质较低，财务管理混乱，资金借用、挤占、挪用现象存在。说明我省水利建设基金的监管还存在着漏洞，对基层项目管理监管不力，特别是一些项目单位内部控制制度欠缺，法制意识不强，应引起高度重视。

5 几点建议

第一，结合今年中央一号文件的宣传贯彻学习，加大对《办法》的宣传力度。在总结过去水利建设基金筹集、使用管理经验教训的基础上，做好新一轮的摸底测算工作，尽快与财政、发改委等单位协调出台我省新《办法》以及相应配套的有关制度规定，完善我省水利建设基金的法规框架、制度建设，同时各市县要尽快出台各自的水利建设基金办法。

第二，加大水利建设基金征收入库划转拨付工作力度，保证各级水利建设基金及时足额到位。建议省政府、省审计厅针对水利建设基金征收划转过程中存在的问题，进一步完善水利建设基金预算和财务管理制度，采取多种形式，适时地对各级水利建设基金的征集、上缴、划拨进行专项检查，向省政府和有关部门按时通报检查结果，采取措施，保证各级水利建设基金及时到位。

第三，进一步细化水利建设基金项目投资和建设管理体制改革，坚持资金集中使用的原则，加强水利建设基金工程项目管理。对于基本建设项目要严格执行中央和我省有关基本建设项目管理的有关规定；对于非基建项目工程要严格执行省水利厅晋水财[2006]548号文件和有关非基建工程建设项目验收的规定，严格项目的立项申报审批和评审、检查验收制度，堵塞可能产生的漏洞，实现工程和资金安全，保证水利建设基金集中使用效果。

第四，要进一步强化水利建设基金的监管，有效防范资金风险。除了继续实行每年一次的水利资金专项检查之外，还应当针对水利建设基金项目投资较多、工程项目较大的特点，不定期地进行一些重点项目检查，使检查审计更切合实际，更能发现和纠正问题。此外建议注重水利建设基金项目的绩效评价工作，把资金监管的重点由对日常资金收支使用管理的审计检查，转移到跟踪审查和绩效审查上来。对投入较大或者关系国计民生的重要水利建设基金项目建设实施重点跟踪审计检查，对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审查。按照省财政厅《省级项目支出绩效评价办法》规定，投资100万元以上的水利建设基金工程项目应进行绩效评价，不仅要注意项目单位财务收支及有关经济活动的真实性、合法性，还要注意其效益性，即工程项目的经济效益、社会效益和环境效益。我省已经进行过这样的评价，但与其他水利投资项目评价一样，水利建设基金项目绩效评价体系需进一步完善，评价指标需进一步量化细化，以期更加切合实际和便于具体操作实施。

第五，加强全省水利规费资金整合，加大现有水利工程维护管理和水利行业能力建设的投入。目前我省除了水利建设基金之外，执行的还有河道维管费、河道采砂费、水土流失治理补偿费以及水资源费、水资源补偿费等。这些资金收费加起来也不是一个小数目。2009年省级水资源补偿费达7000万元，2010年省级水资源费近3.9亿元。按照中央一号文件要求和省委、省政府提出的“十二五”期间要造一个新山西的规划，水利规费基金收入将会进一步增加，所以建议做好这些资金的全面整合工作，围绕“十二五”时期山西水利发展的目标，突出重点，保证重点，集中资金办大事。针对我省目前水利建设管理工作相对滞后的问题，建议在水利建设资金使用范围上要特别增加水利工程维护保养和水利行业能力建设方面的内容，使我省的水利工程实现建一处、用一处、发挥效益一处、可永续利用一处，确保全省转型跨越发展的用水需求。