中国公共图书馆思想及其实践存在问题分析

●潘燕桃（中山大学 资讯管理系，广州 510275）

公共图书馆是各类型图书馆中比较重要的一种类型。在世界各国，公共图书馆不但是服务范围最广、数量最多的图书馆，同时也是最受社会和公众关注的图书馆。国际图书馆协会联合会（The InternationalFederationofLibraryAssociationsand Institutions，以下简称IFLA）与联合国教科文组织（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，以下简称 UNESCO） 在2001年制定并出版的《公共图书馆服务：IFLA/UNESCO发展指南》（ThePublic LibraryService:IFLA/UNESCOGuidelines forDevelopment）中对公共图书馆进行了定义：“公共图书馆是通过地方政府、地区政府或国家政府，或者通过其他形式的社区组织建立、支持和资助的机构。公共图书馆通过广泛的资源和服务提供知识、信息和创作作品的利用，社区内的所有人员，不论种族、国籍、年龄、性别、宗教、语言、残疾、经济和就业状况，以及受教育程度，均可平等地利用公共图书馆。”［1］

经过了近60年来的形成与发展，尤其是进入新世纪以来，我国公共图书馆事业在理论上和实践上齐头并进。然而，公共图书馆思想及其实践仍然存在一些问题。本论文归纳并分析这些存在问题及其根源，以期为中国公共图书馆事业的持续发展提供现实参考。

1 缺乏必需的法律和政策保障

公共图书馆相关法规和政策的不健全，导致我国公共图书馆事业发展缺乏必要的约束和保障，从而使得自由、平等和免费的公共图书馆思想的发展和践行缺乏必需的法律和政策保障。从世界范围来看，法规和政策是公共图书馆事业发展不可缺少的强制性约束和发展保障。

全国性图书馆法规尚未出台。截至目前，我国还未正式颁布全国性的图书馆法规，仅颁布了4件地方性图书馆专门立法。［2］2001年正式启动的《中华人民共和国图书馆法》立法工作至今尚未重新实质性开始。［3］鉴于此，文化部决定先制定一部仅仅适用于公共图书馆的《公共图书馆法》。文化部在2009年10月草拟了《公共图书馆法》初稿，并在2009年11月中图学会年会期间召开座谈会对《公共图书馆法》的初稿文本进行讨论。因而，在《公共图书馆法》尚未出台的情况下，我国公共图书馆发展仍然缺乏必要的强制性约束，仍然处于缺少他律和规范的空间里随意地发展。

国家尚未颁布专门的图书馆政策。1949年新中国成立至20世纪80年代，我国政府曾经颁布了一些有关图书馆事业发展的若干政策和行政法规，如1957年公布的《全国图书协调方案》，［4］1980年颁布的《图书馆工作汇报提纲》，［5］1982年颁布的《省(自治区、市)图书馆工作条例》，［6］1987年发布的《关于改进和加强图书馆工作的报告》。［7］近几年来，政府也颁布了一些构建覆盖全社会公共文化体系的国家政策，包括《关于进一步加强农村文化建设的意见》《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等，这些政策都明确提出了普遍均等、惠及全民、以人为本的国家政策思想。虽然这些政策都与图书馆相关，并且已经在事实上对当前公共图书馆的发展起到了一定的促进作用，然而，这些政策毕竟不属于专门的关于公共图书馆的政策方针，它们对公共图书馆事业发展的促进作用是有限的，无法具体指导和直接规范公共图书馆工作，无法为公共图书馆事业的发展提供专门的政策保障。

随着社会政治、经济以及信息技术的飞速发展，公众信息需求的日益增长，对公共图书馆提出了更高的要求。然而，法规和政策的不健全导致公共图书馆事业发展缺乏必要的约束和保障，并且引发了一系列问题：很多地方政府未能承担起发展公共图书馆的责任，使得公共图书馆事业发展时起时落，兴衰全系于地方财政和领导的偏好；图书馆服务意识和效率低下；图书馆用户的图书馆权利未能得到维护和保障；图书馆专业人员因为待遇不高而流失；甚至有些图书馆从事经营活动，存在经济效益与社会效益严重失衡等现象。尤其在20世纪90年代以后，在市场经济的影响下，我国公共图书馆在发展中曾一度误入有偿服务的歧途，以至于公共图书馆的发展陷入了进退维谷、恶性循环的误区之中。

面对公共图书馆发展的困境，广东公共图书馆界、杭州图书馆和苏州图书馆等一些公共图书馆自觉主张和坚持公益、平等、自由的公共图书馆核心价值与服务理念，使公共图书馆朝着现代化、大众化、人性化方向发展，维护和保障民众的图书馆权利和阅读权利，充分发挥图书馆在构建和谐社会中的重大作用，进而繁荣公共图书馆事业。然而，由于目前我国公共图书馆法规和政策的不健全，公共图书馆发展缺乏必要的强制性约束，上述公共图书馆思想的成功实践均是这些为数不多的公共图书馆的自发和自觉行为，并非也不可能所有的公共图书馆都能够做到如此自觉。因此，只有健全我国公共图书馆的有关法规和政策，才能为图书馆事业的发展提供法律和政策的保障，从而形成一个有利于图书馆事业发展的保障机制，为图书馆营造一个良好的生存与发展环境；才能从根本上推动公共图书馆事业持续、健康、规范地发展，为践行公益、自由、平等的公共图书馆思想提供法律和政策的强有力的保障。

2 缺乏足够的政府支持与经费条件

政府建设和发展公共图书馆的责任不明确，导致公共图书馆事业发展既缺乏政府支持，也缺乏持续与足够的经费支持。

据统计，在我国每46万人才拥有1所公共图书馆，全国333个地级行政区划中，尚有41个地市未设图书馆；根据IFLA的规定，公共图书馆人均藏书量应为1.5到2.5册，而2008年我国人均拥有图书刚刚超过0.4册。产生这些问题的根本原因在于，我国公共图书馆建设和发展缺乏基本的法律，从而使得经费投入、队伍建设和管理服务等方面缺乏法律保障。［8］的确，经费问题一直是阻碍我国公共图书馆发展的瓶颈和关键之所在。之所以出现这样的问题，最根本的原因是我国公共图书馆法规和政策的不健全，导致各级政府未能承担起公共图书馆筹措经费的责任，甚至有些地方政府还没有意识到发展公共图书馆是政府的责任。由于政府的失责，面对着经费问题的困扰，各地各级公共图书馆都在积极地谋求解困之道，其中比较普遍的做法是自力更生，开展有偿服务和创收，结果既违背了公共图书馆的基本精神，又损害了民众平等、免费利用图书馆的权益，使公共图书馆的发展陷入了越是开展有偿服务试图自己解决问题、越是失去民众和政府的支持、越是无法解决经费困难的恶性循环的困境之中。

我国是一个疆域辽阔、地区差异巨大的发展中国家，改革开放30多年来，由于经济发展的失衡，导致了社会发展的不平衡。这种地区发展的不平衡主要存在于东部沿海地区与西部内陆地区之间、经济发达地区与经济欠发达地区、大中城市与基层乡镇之间。而在公共图书馆发展当中，除了存在上述经济和社会的不平衡以外，由于有些地方政府已经承担起发展公共图书馆的责任，有些地方政府还未承担起发展公共图书馆的责任，因此又在一定程度上加剧了公共图书馆在这些地区之间的不平衡，这在很大程度上影响了公共图书馆事业的发展，造成了我国公共图书馆事业发展的严重失衡。正当东部沿海地区、经济发达地区、大中城市的地方政府承担起发展公共图书馆的责任，公共图书馆主张并践行公益、自由和平等的公共图书馆理念，在政府主导与充足经费的支持下全面开展免费的、延伸服务和人性化服务的时候，而在西部内陆地区、经济欠发达地区、基层乡镇，由于许多地方政府尚未承担起发展公共图书馆发展的责任，造成许多公共图书馆还在为图书馆的生存而奋力挣扎，还在为筹措人员工资而四方求援，还在为保证提供图书馆最基本的借书还书服务而伤透脑筋。

《公共图书馆宣言》明确指出：“公共图书馆是国家和地方当局的责任，”“国家和地方政府必须为公共图书馆筹措经费”。［9］378-380因此，既然“公共图书馆是国家和地方当局的责任”，那么，公共图书馆就不应该去承担“国家和地方当局的责任”。公共图书馆应该做的是，通过各种有效的方式，想方设法地促使地方政府比较充分地认识并承担起建设和发展公共图书馆的责任。只有政府承担起建设和发展公共图书馆的责任，才能从根本上解决公共图书馆的经费问题，才能为公共图书馆的发展提供持久、切实的保障。

广东公共图书馆思想的成功实践正是广东公共图书馆界促使地方政府承担责任的成功范例。进入新世纪以来，广东公共图书馆界深刻地认识到政府承担公共图书馆建设和发展责任的重要性，通过各种有效的方式，运用卓有成效的公共关系影响力，促使地方政府比较充分地认识到并承担起其建设和发展公共图书馆的责任：一方面积极地推动各级政府制定、颁布和实施公共图书馆法规和政策，如《关于建立广东省流动图书馆的建议》《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》《深圳市建设“图书馆之城”（2006—2010）五年规划》《东莞建设图书馆之城实施方案》《关于佛山市禅城区“联合图书馆”建设方案》等。另一方面积极地谋求各级地方政府承担公共图书馆的经费责任，如广东流动图书馆由广东省政府全额拨款支持；深圳图书馆之城由深圳市政府负责基本建设经费支持，相关图书馆主管部门负责相应发展经费支持；东莞的图书馆之城的分馆业务管理系统和网络通讯费由东莞市统筹，镇区分馆所在地政府每年投入总分馆制建设的费用；佛山市禅城区联合图书馆的建设中采取“全权委托”管理模式，即馆舍及室内装修由街道投资建设，日常运作经费由区政府全额承担，以保证图书馆服务的公益性。［10］综上所述，只有促使我国政府、尤其是地方政府认识并且承担起建设和发展公共图书馆的责任，才能从根本上解决目前我国公共图书馆发展的存在问题，为践行自由、平等和免费的公共图书馆思想提供持续的政府支持和经费条件。

3 受到财政制度的严重制约

我国现行的财政制度制约了公共图书馆事业的发展，导致有些地方政府即便试图承担起公共图书馆事业发展的责任，也无法解决分税制财政体制以及各级财政分灶吃饭带来的重重困难，从而使得公益、自由、平等的公共图书馆思想的发展和践行受到严重制约。

我国从上到下分为中央、省（直辖市、自治区）级、市级、区（县级市）级、街（镇）级共5级政府层级，分税制财政体制各不同。［11］这种分税制财政体制就必然导致了各级财政分灶吃饭。发展公共图书馆的问题，从表面上看，省、市、县三级政府都应该承担各自的责任，但是，由于不少地方的三级政府之间互相推诿，实际上，三级政府均未承担应该承担的经费责任，均未能落实经费问题，甚至把经费挪作他用，更无从谈起专款专用了。现行体制的这些制约，给公共图书馆发展造成了很大的障碍，而且这种障碍决不是一朝一夕就能够解决的。在这种情形下，不少公共图书馆只好望制度空叹：空有公共图书馆理念而无践行的条件。但一些勇于和善于创新的公共图书馆并未因为这种制度的制约而止步兴叹，他们不仅主张公益、自由、平等的公共图书馆理念，而且将这种理念付诸实践，积极地谋求公共图书馆的突破性发展，敢于进行公共图书馆的制度创新。

广东流动图书馆在制度创新上采用的是“一杆子捅到底”的扁平化管理模式。广东省立中山图书馆在收到广东省财政厅每年拨给的流动图书馆专项购书经费之后，没有按照惯例层层往下拨放，而是直接由负责部门利用这些经费购置了图书及其设备，然后直接通过物流的方式把这些图书及其设备运送到分馆的所在地，直接由流动图书分馆为当地民众提供图书馆信息资源服务。广东流动图书馆这种扁平化管理模式突破了省、市、区（县）三级财政分灶吃饭的体制，完全打破了省立图书馆仅限于省会城市的格局，成功地将省立图书馆延伸到了省内省外。

“深圳图书馆之城”的建设和发展采用的是突破市、区（县）两级财政“分灶吃饭”的制度限制，通过深圳图书馆直接提供文献资源、计算机与网络设备等基本条件，由街道和社区负责提供场地、招募管理人员或志愿者、提供配套投入等相应条件，深圳图书馆与街道和社区共同建设市、区、街道和社区四级公共图书馆（室）网络，从而使得深圳成为一个没有边界的“图书馆之城”。

东莞集群图书馆在财政体制上的创新主要是突破市、镇二级管理体制和财政体制的束缚，推行总分馆制的集群化管理模式，实现了公共图书馆的集中管理体制；整合东莞全市图书馆资源，建设布局合理、协调有序、规范高效的图书馆群体，构建城市图书馆公共服务体系。

佛山市禅城区联合图书馆采取的是“一馆多地”、主分馆制、多方投资、统一管理的创新模式，禅城区政府主导并投资建设并维持图书馆运行，禅城区图书馆在完全意义上的集中统一和集中控制经费，有效地解决了条块分割、各自为政的管理体制问题，建立了既覆盖全部住宅区又真正地贴近市民的多类型图书馆群。［10］

上述这些公共图书馆突破现行管理体制的条块分割、财政分灶吃饭的限制，以成功的实践为公共图书馆制度的创新提供了可资借鉴的范例。事实证明，尽管我国财政分灶吃饭的体制弊端不可能在短时间内解决，但是，公共图书馆可以通过各种不同方式尝试进行制度创新，通过制度创新来突破财政体制的制约和障碍，从而践行自由、平等和免费的公共图书馆思想，以谋求公共图书馆事业的进一步发展。

4 公共图书馆思想研究与推广力度不够

关于公共图书馆思想和理念的研究与推广，在进入21世纪以后，随着“公共图书馆事件”的爆发，研究者们才开始关注这个问题，才逐渐成为我国图书馆学理论研究的一个热门的领域，但仍然存在以下一些问题：

（1） 系统著述不多。据笔者的调查，在21世纪以前，也就是说，在1949年以后近50年的时间里，在我国未发现有关于公共图书馆理念的系统著作出版，这是一个比较奇特的现象，这个现象充分反映了我国图书馆学理论界对公共图书馆理念研究问题的漠视。进入21世纪以来，随着图书馆立法实践的启动、“公共图书馆事件”的爆发，开始出现了关于图书馆立法思想、普遍均等思想、图书馆权利思想、图书馆精神、图书馆职业道德、图书馆核心价值观等研究热潮。然而，迄今为止，尚未发现有专门研究1949年至2009年公共图书馆思想的专著，关于图书馆理念研究的著作也不多。

（2）教材较少涉及。我国图书馆学教材的数量不算少，但是，在已经出版的图书馆学教材当中，较少提及、更不用说宣传图书馆理念的内容，这无疑会对图书馆理念的传播产生影响。因为，今天的图书馆学专业的部分学生，就是明天的图书馆员。如果这些未来的图书馆员在学生时代就能够接触一些图书馆理念的话，将来他们走上图书馆岗位之后，不但自己能够认识和理解图书馆理念，而且还能够成为图书馆理念的实践者和传播者。据笔者的调查，截至2009年12月，在全国图书馆学教材当中，仅有3种提及图书馆理念，分别是：2003年出版的《图书馆学导论》，在第六章“图书馆职业哲学”中论述了图书馆职业的使命、图书馆职业价值观及道德规范、图书馆职业的认识论基础；［12］2004年出版的《信息资源共享》（面向21世纪课程教材），在第二章“基本定理”中提出并阐述了四个基本定理：“一切信息资源都是有用的”、“一切信息资源都是为了用的”“人人享有自由平等利用信息资源的权利”“用户永远是正确的”；［9］28-322009年出版的《图书馆学通论》，在第四章“现代图书馆理念”中论述了平等服务理念、知识自由理念、信息公平理念、民主政治理念、社会包容理念和图书馆的核心价值。［13］

（3）研究力量薄弱。笔者利用“中国期刊全文数据库”，分别检索和统计了1984年至2009年25年中每隔5年的6个年份的“图书情报与数字图书馆”专辑中全部公共图书馆研究和高校图书馆研究的论文数量，以及它们在全部论文中所占的比例。从图1与表1可看出，研究公共图书馆的论文数量在全部论文中所占比例一直很小，25年间变化不大，徘徊在5.5%—7.9%之间，明显小于高校图书馆研究论文在全部论文中所占比例，而且这种差距呈拉大的趋势。这表明公共图书馆问题一直未能引起足够重视，论文数量很少，研究力量比较薄弱。早在2000年，就有学者鉴于公共图书馆研究的“缺乏深度”“缺少公认的研究公共图书馆问题的专家”、论文数量远远少于研究高校图书馆的文章等状况，指出这一状况既“与公共图书馆问题在图书馆学研究中的极端重要性显得极不协调”，也“与我国公共图书馆面临的发展与改革问题显得极不协调”，呼吁加强公共图书馆问题研究。［14］可是，到了9年之后的今天，这一状况仍然未有显著改善（参见下图和表）。

图 1984—2009公共馆与高校馆研究论文数量比较图

表 1984—2009公共馆与高校馆研究论文所占比例

图表均根据“中国期刊全文数据库”检索结果整理而成。

（4）研究缺乏持续性。在我国图书馆学界，比较流行“追风”研究，即是今年甲主题盛行，研究者们就一窝蜂地研究甲主题；过几年，乙主题盛行，研究者们也就一窝蜂地转向研究乙主题，又过几年，丙主题盛行，研究者们也就一窝蜂地继续转向研究丙主题。由于“追风”研究者们打一枪换一个地方，对这些主题缺乏深入了解、持续关注和沉淀积累，不但使得这些主题的研究缺乏持续性，而且导致这些主题的研究停留在低水平上不断重复，大大影响了研究的水平和研究的深度。正是由于这种研究特点，才会出现上述公共图书馆研究论文在全部图书馆学论文中一直占很小比例的状况，因为大多数关于公共图书馆的主题都算不上是研究热点，未能引起“追风”研究者的参与也就不足为奇了。

随着公共图书馆立法和地方性图书馆立法的进展，《公共图书馆建设用地指标》《公共图书馆建设标准》《公共图书馆服务标准》等公共图书馆的行业政策和标准的颁布与即将颁布，公共图书馆研究院的成立，以及《公共图书馆年度蓝皮书（研究报告）》的即将出版，我国公共图书馆思想将走向更加理性的发展趋势。

［1］ The International Federation of Library Associationsand Institutions.ThePublicLibraryService:IFLA/UNESCO Guidelines for Development［EB/OL］．（2010互04互02）［2010互04互07］．http://archive.ifla.org/VII/s8/proj/publ97.pdf.

［2］李国新．中国图书馆法治建设的成就与问题（上）［J］．图书馆建设，2004（1）：3.

［3］李炳穆，李国新．缘起 构想 导读（二）［J］．图书情报工作，2008（7）：5．

［4］国务院.全国图书协调方案［G］//文化部图书馆事业管理局.图书馆工作文件选编.北京:文化部图书馆事业管理局,1983:11互18.

［5］文化部图书馆事业管理局.图书馆工作汇报提纲［G］//文化部图书馆事业管理局.图书馆工作文件选编.北京:文化部图书馆事业管理局,1983:2互11.

［6］文化部.省（自治区、市）图书馆工作条例［EB/OL］（1982互12互01）［2009互10互23］.http://law.lawtime.cn/d540557545651.html/pos=0.

［7］中共中央宣传部、文化部、国家教委、中国科学院联合发出《关于改进和加强图书馆工作的报告》的通知［J］.图书馆杂志，1987（5）：1.

［8］殷泓.周和平委员：让公共图书馆依法走近百姓生活 ［EB/OL］.（2010互03互12）［2010互03互27］.http://news.163.com/10/0312/10/61IMSOND000146BD.html.

［9］程焕文，潘燕桃.信息资源共享［M］.北京:高等教育出版社，2004：378互380.

［10］程焕文.岭南模式:崛起的广东公共图书馆事业［J］.中国图书馆学报,2007（3）：15互25.

［11］马海涛.财政转移支付制度［M］.北京:中国财政经济出版社,2004:38.

［12］于良芝.图书馆学导论［M］.北京:科学出版社,2003：165互204.

［13］蒋永福.图书馆学通论［M］.哈尔滨：黑龙江大学出版社有限责任公司，2009.

［14］范并思.论加强公共图书馆问题研究［J］.图书馆,2000（6）：3.