现代多功能农业价值的政策论争及其发展

周基 ，皮修平

（1.湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128；2.衡阳师范学院 经济系，湖南 衡阳 421008）

现代多功能农业价值的政策论争及其发展

（1.湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128；2.衡阳师范学院 经济系，湖南 衡阳 421008）

现代农业不仅具有经济功能，亦有生态、文化和旅游等功能。目前一些国家利用多功能农业巨大的潜在价值和正外部性加大对农业的补贴与保护，损害了农业出口大国的利益，引发了对多功能农业理念及价值的政策论争，焦点在于其到底是提供社会正外部性还是为农业贸易保护寻求理论依据。通过论争，现代多功能农业理念与政策在逐渐被接受，其价值在争论中不断提升。

现代多功能农业；价值；政策争论；提升

农业不仅具有经济功能，亦有其持续发展的生态、文化、能源、观光旅游等多种功能，与之相应地具有经济价值、生态价值、文化价值、能源价值与观光旅游价值等。现代多功能农业由于价值重大而被认为是未来农业的发展趋势。尽管其价值重大，但有关它的争论也一直存在，本文围绕其争论的背景与政府的政策、争论的动因等方面展开论述，并发现其价值在争论中不断提升。

一、现代多功能农业价值问题的提出

在工业化、城市化发展模式下，各国普遍重工轻农，视农业为提供充足食品、廉价劳力、原料及为工业品提供市场的产业，而对其本身的全面内涵却缺乏应有的认识，以致在农业生产力提高时其地位却不断下降。早在1958年学者赫希曼就对此进行了反思，其后库兹涅茨、舒尔茨等学者都意识到农业的重要贡献，如舒尔茨在《改造传统农业》一书中就坚决反对轻视农业的观点，他认为农业决不是消极无为的，它甚至可成为经济增长的原动力。但舒尔茨同时也强调，传统农业对于经济增长的作用有限，只有大力发展现代化农业，加强农业生产要素投入，特别是人力资本投资，才能使农业成为经济增长的主要源泉之一。舒尔茨观点无疑是划时代性的，但没有关注到现代农业多种功能价值。

我国为了实现工业化与城市化，政府通过工农业产品价格“剪刀差”等手段，将资本从农业转向工业。据温铁军研究［1］（P15），1953-1978 年我国处于计划经济体制时期的这 25年间，工农业产品价格剪刀差总额估计在6000-8000亿元，然而，到1978年改革开放之前，国家工业固定资产总计才不过9000多亿元，农业成为工业资本原始积累的主要来源。此为我国城乡差距持续拉大的最直接原因。中国农民以自身的谈判能力弱、贫困和无助支撑起了中国的工业化和城市化［2］。目前尽管农业产业创造的经济价值绝对量仍在上升，但其占社会总量的比重在不断下降；目前，欧美发达国家的比重已降至5%以下，美国甚至降至2%。因此不少人据此认为农业的作用和地位越来越低，甚至在人们心中只有没能力者才从事农业，视农业为“吃饭产业”，忽视农业的全面内涵与发展潜力，农业更加成了弱质产业，因此党中央才连发7个有关“三农”的一号文件。这些问题的存在促使大家去思考农业的价值，现代多功能农业正是其很好的载体。

二、现代多功能农业争论的政策背景

为更准确了解多功能农业及其价值争论的动因，有必要研究一些主要国家与组织农业政策的相关背景，以下分析重点集中于欧盟的共同农业政策、美国农业法案和世界贸易组织的农业协定。

1.欧盟共同农业政策（CAP）

CAP是“欧盟农业补贴和计划体系”的简称，主要指欧盟各国对其农业发展所实施的农产品价格支持及相关补贴制度，目的是刺激农产品的生产。它是在二战后食品短缺背景下，为供给欧洲和给消费者提供低价粮食于1957年《罗马条约》提出，1960年正式提出建立共同农业政策的方案，1962年则开始逐步予以实施。大规模的调整和改革主要有三次：第一次是在1992年，此次改革把过去以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制，降低价格支持水平，控制农产品生产和财政预算开支的过度增长，进行国土整治和保护环境，促进农村发展。第二次是在2000年，此次改革将CAP转变为“共同农业和农村发展政策”，强调农业的多功能性和可持续性。将支持重心由农业转向农村和环境，即所谓的“第二支柱”。第三次是在2004年。此次改革通过《关于由欧洲乡村发展基金来支持乡村发展的条例》，表明他们的重点不单是农业和农场，而是农村环境和农村经济。它从整个食物链、农村土地管理、农民需求以及农村人口等角度思考问题。强调农业与林业部门的重要性，强调农村环境与文化遗产的保护，重视改善农村地区人们的生活质量，重视促进农村经济活动的多样化。

2.美国农业法案

虽然美国的农业部可追溯到19世纪末，但直到1933年才推出第一部联邦农业法案，根据这一法案，联邦政府给农民补助以换取农民休耕，减少生产，进而提高农产品的市场价值。1936年的水土保持法出台，为鼓励农民采取措施保持水土提供技术援助和财政激励［3］。二战后，尽管生产率的提高使得产量增加，但支持农业的政策仍在进行，这种情况一直持续到1965年的粮食和农业法的出台。该法案旨在保持农产品供应的同时，废除价格支持，并用目标价格与差额补贴制度取代。这些目标设计目的是提高生产者对全球市场的依赖。直到1985年作为农业安全法一部分的农业环境规划的出现，又返回到农业法案的内容。该法案包括补贴生产者以使其采取措施把受过腐蚀的土地休耕，对特定商品补贴要提供符合要求的依据，这些要求集中在保护湿地和土壤上，但这却加大了农业的财政危机。接下来1996年的联邦农业改进和改革法（FAIR）被认为是革命性的，因为它以价格支持与供给管理取代了直接以产量做为依据的补贴（Dimitri et al 2005），它鼓励农产品生产者自由种植，从而被称为“自由农场”，这确保了美国农业政策对外贸易的扭曲最小，从而与世界贸易组织的绿箱补贴政策相一致。2008年美国出台了《食物、环境保育与能源法》。该法案主要变化有三：一是启动一项农民可自愿参加的“平均作物收益选择”项目，给农民提供一种更安全的补贴选择。第二，把过去临时性的灾害援助变为永久性的计划；第三，给单一生产者规定了“直接补贴”和“反周期补贴”的上限，分别为4万和4.5万美元。

3.世界贸易组织的农业协定

欧盟的共同农业政策和美国的农业法案改革，使农业成为世贸组织谈判的主要推动因素。这项谈判在1995年启动，并确定了以缩减农业补贴和降低农业关税作为谈判的支柱，谈判于1999年在西雅图再次启动，由于发展中国家在一系列问题上进行反对（尤其是农业贸易），这项具有争议性的谈判以失败告终。新一轮部长级会议谈判2001年在卡塔尔的多哈重新进行，发展中国家所关切的农业贸易成为谈判的绊脚石，因此农业贸易成了多哈回合谈判的焦点和中心内容，其中最为关键的三大中心支柱是出口补贴、国内支持和市场准入。根据农业协议达成的一致，发达国家同意减少36%的出口补贴支出，而发展中国家也同意减少24%的出口补贴。多哈回合后，彻底消除出口补贴的呼声一直存在。国内支持或补贴，乌拉圭回合农产品贸易最终将不同的国内支持措施分为两类，一类是不引起贸易扭曲的“绿色”政策，可免予减让承诺。另一类是产生贸易扭曲“黄色”政策，协议要求各方用综合支持量来计算其措施的货币价值，并以此为尺度，逐步予以削减。根据农业协议，涉及市场准入的非关税障碍将被量化为关税，并逐渐减少，以期最终消除。

三、现代多功能农业价值的政策论争及其动因

多功能农业提出以来得到了不少国家的支持，其价值也得到一定范围内的认可。但世界主要国家及国际组织提出发展多功能农业的政策各有目的，难免论争。论争围绕两方面动因展开：支持者认为其有利于农业价值的提升，主要包括日韩、欧盟；反对者认为不过是为农业贸易保护寻求依据而已，主要是美国和凯恩斯集团。

1.多功能农业有利于农业价值的提升

日本农业发展出现的一系列问题，促使其思考如何提升农业的价值，这是提出并实施农业多功能政策的重要原因。自1961年日本制定的《农业基本法》后［4］，其农业与农村发生了巨变，农业产量与生产力水平大幅提高，农民生活极大改善，农户家庭收入甚至超过了城市家庭收入。但一些矛盾和问题也逐步显现出来，主要有：一是粮食自给率不断下降。日本60%以上的粮食和食品依赖进口，其自给率在发达国家是最低的。二是农业劳动力日益减少，再加之农业劳动者老龄化趋势严重，农村缺乏活力。三是农业与国民经济的发展缺乏协调，农业基础薄弱，无法同先进的二、三产业对接，这不利于可持续发展。因此，发展多功能农业，除了满足国民的对食物需求的价值以外，还要发挥其多方面的价值。日本在1998年将多功能农业写进了农业白皮书。

欧共体（欧盟前身）的CAP在迅速解除粮食供应不足问题的同时，却带生了一系列新的问题。第一，欧盟CAP鼓励集约型农业的政策造成了严重的环境问题。CAP鼓励集约型农业的发展，增加农产品产量，促使农民大量使用化肥、杀虫剂、除草剂，牲畜过度集中放牧、饲养，特别是生态脆弱地区农村环境问题更严重，如水土流失、水体污染、生物多样性被破坏等。第二，鼓励农产品生产的CAP导致了严重的财政危机。欧共体对农业实施的价格支持和出口补贴，使得其开支剧增，导致了仅占其全部就业人口大约5%的农民却花掉了欧共体大约一半的开支，因而其政策遭到内部普遍非议。第三，共同农业政策是一种竞争性的农业政策，它的实施导致了一些规模小的家庭农场收入减少甚至破产。另外一些农场主在历史文化遗产上进行规模化的集约农业，导致其遭到破坏；同时，由于大跨国公司产品的冲击，使得传统食品工艺与生产正在日益萎缩甚至消失。这些问题的存在，加之欧盟新成员国农业经济中比重较大，为了减少财政开支、协调地区发展、维持农村传统及保护农村环境，改革势在必行。最终欧盟推出了“多功能农业”的发展模式来提升农业的价值，这一模式也得到了农业竞争力不强的发达国家的支持，诸如日本、韩国、瑞士等。

中国学者和政府对多功能农业及其巨大价值总体上持支持态度，但在国际上表态谨慎以免影响我国农产品贸易。陈锡文（中央农村工作领导小组办公室主任）提出，对多功能农业问题进行研究可以让人们重新审视农业。

2.为农业贸易保护寻求依据

美国等具有农业比较优势的国家和广大农业比重大的发展中国家，反对以现代多功能农业具有的巨大价值为由而进行的农业贸易保护。美国从以下两方面来表明态度：第一，反对借多功能农业及其巨大价值来进行农业的贸易保护。由于美国的农业技术先进且生产率高、农业资源丰富，在技术密集的高价值农产品及其加工产品、土地密集的大宗农作物产品等方面，竞争力很强，它一直是农产品最大的出口国；另一方面，美国消费观念超前且人均收入高，因而对农产品的质量、品种、花样及便利性等要求均较高，这使得其不得不大量进口来满足消费者的需求。因此，任何形式的农业贸易保护都不符合其利益，甚至为了其国家利益在农业贸易的国际谈判中，反对农业多功能理念，以免别国借多功能农业的巨大价值来维持或加强对农业贸易的保护［5］。第二，即使多功能农业具有巨大价值且有利于农业可持续发展，但这不能成为农业贸易保护主义的根据。多功能农业政策的争论可以被看作是对新自由主义盎格鲁撒克逊模式（新美国模式）的挑战，他们重点强调的是把社会功能和生态功能嵌入农业生产系统中，这种论点在某种程度上正符合农业协议文本中的非贸易关注问题，被认为是向多功能农业的政策实施迈进了一步［6］。美国的新自由主义者对农业多功能争论表示抵制（Buttel，2006），Buttel认为欧盟和其他追求农业多功能性的国家是激进的改革，旨在鼓励取代那些对大量生产的补贴，转而支持那些提供生态系统服务和社会正外部性的农业。更有甚者，2005年Peine和McMichael提出：相对于发展中国家而言，多功能农业成了一些国家保持贸易特权的手段。

凯恩斯集团倡导国际农产品自由贸易，反对多功能农业的理念。之所以反对是因为其成员国在农产品出口上具有非常明显的比较优势，农产品的自由贸易有利于他们扩大出口，获取更多的外汇和贸易利益。而且这些国家的农业支持和保护水平大都很低，所以在削减农业支持与保护、甚至取消农业补贴和扩大农产品贸易开放等方面，他们所提出的要求比美国更为激进，在撤消贸易壁垒并稳定削减影响农业贸易的补贴的谈判上更加坚定和团结一致。凯恩斯集团不但对日韩等国农业贸易保护主义的做法坚决反对，而且也对欧盟和美国等国的农产品出口的间接支持表示明确的反对。

部分发展中国家一方面把现代农业多功能理念及其巨大价值当作大力支持农业部门的理论依据，另一方面又担心发达国家以此为借口对其农产品实施贸易壁垒。如东南亚国家联盟（ASEAN）提出：农业不但能给农民带来收入，而且有助于适度地使用自然资源，传承农村文化、保持农业生态多样性、保证农村生活质量和确保社会稳定。印尼就曾提出：多功能农业不仅可保障当地居民的粮食来源，而且还可廷续居民生存方式的多元化，减少环境威胁，进而缓和由于稀缺资源的争夺而引起的社会冲突，提高了经济系统和生态系统的稳定性，对当地经济可持续发展作用重大。但印尼又是凯恩斯集团的重要一员，反对一些发达国家以此为由进行农业贸易保护［5］。

另外，还有一些学者认为WTO围绕多功能农业的辩论可能都白费了。因为寻求支持农业多功能的政策，通常是基于农业环境支付或基于绿箱政策的直接支付，可能会受到其他世贸组织成员的反对。这种政策鼓励维持原有土地的生产，那么政府干预影响土地使用，进而影响农业产量（Blandford 2006），而这可能违反WTO有关规定，WTO争端解决机制的裁决会危及利用多功能农业名义进行的许多改革。

四、现代多功能农业价值在争论中提升

尽管关于现代多功能农业及其价值仍有论争，但其价值在争论中不断提升毋庸质疑。当今生态农业、能源农业与观光旅游农业发展如日中天就是明证。这不仅体现在国内外学者对农业多功能价值的大量定性研究方面，而且还用定量的实证方法加以证实了。美国学者Randall，Alan.Kidder etc.［7］为了估算多功能农业的产出，采用支付意愿法（WTP）从湿地改善、陆地生态与地表水质量等三方面估算农业保护计划对现代多功能农业价值的影响。最终他们利用回归模型估算结果为：新增一个典型淡水沼泽（湿地自然保护项目），市民愿意每年额外支付一英亩大约425美元（90%的置信区间，上下限为255-707美元）；新增一英亩陆地储备以改善生态，公众愿意每年额外支付约196美元（90%的置信区间，上下限为93-419美元）；100英里水域上，地表水质量每提高2.5个单位，对于提供淡水的机构，这个水质的改善将使得每个家庭每年愿意为其额外支付约102美元的价值（90%的置信区间，上下限为91-114美元）。李俊岭［8］对我国东北现代多功能农业价值进行了评估，他运用现代农业多功能性相关理论和环境经济学价值评估方法，对东北现代农业多功能价值进行了实证分析。得出结论为：（1）东北地区现代农业多功能价值约为18863.48亿元。这其中经济功能价值（粮食安全）为4384.5亿元、生态功能价值（农田生态系统总值）为13705亿元、社会功能价值（就业养老）为732.28亿元、文化功能价值为41.7亿元，其所占总价值的比例分别是23.24%、72.65%、3.88%、0.22%。（2）东北现代农业多功能价值为同期东北地区2006年农业生产总值的4.3倍。由此可见，现代农业多功能价值已经凸现。另外，美国和欧盟关于未来的多功能农业政策模式辩论的中心内容是对农业环境和保护方案的相对优势的争论，这也被认为是典型的正外部性公共干预，客观上起到了提升多功能农业价值的目的。

［1］温铁军.中国农村基本经济制度研究［M］.北京：中国经济出版社，2000.

［2］孙新章.新中国60年来农业多功能性演变的研究［J］.中国人口资源与环境，2010，（1）：71-75.

［3］Dimitri，C.，A.Effland，and N.Conklin. （2005）.The 20th Century Transformation of U.S.Agriculture and Farm Policy.Economic Information Bulletin No.3.ERS/USDA.14 pp.

［4］张红宇，刘德萍.多功能性理念能拯救日本农业吗［J］.改革，2001，（5）：121-126.

［5］朱启荣，闫国宏.贸易自由化进程中的农业多功能性问题［J］.国际贸易问题，2003，（6）：20-24.

［6］ButtelFH 2006.“Sustaining theUnsustainable：A-gro-Food Systems and Environment in the Modern World.”In ClokeP，T Marsden，P Mooney （eds）Handbook of Rural Studies.London，Sage：213-229.

［7］Randall，Alan.Kidder.etc.MetaAnalysisforBenefits Transfer Toward Value Estimates for Some Outputs of Multifunctional Agriculture［A］.EAAE 2008［C］.2008：1-6.

［8］谢童伟.农村居民家庭纯收入构成及影响因素差异分析［J］.上海财经大学学报（哲学社会科学版），2010，（4）：74.

Policy Debate on the Value of Modern Multifunctional Agriculture and its Development

ZHOU Rong-ji1，2，PI Xiu-ping2
（1.College of Economics，Hunan Agriculture University，Changsha，Hunan 410128，China；2.Dept of Economics，Hengyang Normal University，Hengyang，Hunan 421008，China）

Modern agriculture has not only an economic function，but also ecological，cultural，energy，tourism function，corresponding to an economic value，ecological value，cultural value，energy value and tourism value.At present some countries increase agricultural subsidies and protection using the potential value of multi-functional agriculture and positive externalities，and damage the interests of agricultural exporting countries，then triggered controversy on the value of multifunctional agriculture.The key of argument is to provide a positive externality of society or to seek theoretical basis for agricultural trade protection.Through the debate，the concept and Policy of modern multifunctional agriculture is gradually being accepted，its value has been increasing.

modern multifunctional agriculture；value；policy debate；promotion

F303.4

A

1000-2529（2011）06-0115-04

2011-08-18

教育部人文社科青年项目“现代多功能农业的培育与价值评估”（10YJC790408）；湖南省社科联评审委课题“湖南多功能农业的价值评估与应用”

周基（1978-），男，湖南永州人，湖南农业大学经济学院博士研究生，衡阳师范学院经济系讲师；皮修平（1963-），男，湖南澧县人，衡阳师范学院教授。

（责任编校：文 心）