'95世妇会以来中国以公共政策促性别平等的新进展

韩 廉，韩自韵

（1.湖南涉外经济学院，湖南 长沙 410205；2.湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

'95世妇会以来中国以公共政策促性别平等的新进展

韩 廉1，韩自韵2

（1.湖南涉外经济学院，湖南 长沙 410205；2.湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

1995年前后中国成功筹备和举办第四次世界妇女大会以来，对性别平等加大了政策支持力度，取得了多方新进展：将性别意识纳入决策主流，使性别公正明确成为我国公共政策的基本价值目标；将妇女发展作为公共政策问题纳入政府的重要议程，增强了公共决策对性别平等的关注将男女平等确立为基本国策，从基本政策层面保障了性别平等；颁布实施了妇女发展纲要，并将其纳入国民经济和社会发展规划，从国家总体发展计划促进了性别平等；建立了一整套保护妇女权益的法律法规体系，以立法决策有力保障了性别平等。这些为促进性别平等营造了良好的政策环境。

'95世妇会；性别平等；政策支持；新进展

国家、政府是公共管理的主体，而公共政策是政府进行公共管理包括推动性别平等与妇女发展的主要手段。公共政策指公共权力机关为解决公共问题、达成公共目标和实现公共利益，经由政治过程所选择和制定的对社会资源和社会价值进行权威性分配的方案。其具体表现形式包括：法律法规、行政命令、政府首脑的声明和指示、行动计划与策略、办法、措施和条例等等［1］（P185，188）。它具有一定的权威性、强制性、持续性，一旦形成，会对一代乃至几代人的生活方式和命运产生深刻影响。

从20世纪90年代初以来，中国积极筹备并于1995年成功举办了联合国第四次世界妇女大会，这是我国促进性别平等、和谐的历史性里程碑，此后16年来，中国认真贯彻执行'95世妇会通过的《北京宣言》和《行动纲领》，重点加强了对性别平等的公共政策支持与推进，取得了多方面的重大进展，为促进性别平等与妇女发展创造了良好的政策环境。

一、将性别意识纳入决策主流，使性别公正明确成为我国公共政策的基本价值目标

理念是政策、制度和行为的先导。要构建促进性别平等的公共政策体系，首先必须使性别公平理念成为广泛的社会共识，即成为大多数社会成员认可的一种价值、信念和行为准则，尤其是成为公职人员的基本价值目标，使他们将性别公正理念作为政策、制度设计的基础，形成实现性别公正的直接推动力。

基于此点，1995年在中国北京举行的联合国第四次世界妇女大会通过了《行动纲领》，确定将“社会性别意识纳入决策主流”（简称“社会性别主流化”）作为促进性别平等的全球战略。

社会性别意识（或称性别平等意识）是20世纪60、70年代以来国际社会兴起的与人口意识、环境意识并列的现代意识之一，指在分析处理任何问题时，不仅要考虑对政治、经济、社会的影响，还必须从性别的视角考虑对两性利益的影响是否公平，必须平等表达两性的经验和需求，促进两性的协调发展和平等受益。社会性别主流化则是指将性别平等意识纳入政府和社会宏观决策的主流，即政府、社会组织或机构在制定、实施和评估任何政策、法律、规划、项目以及处理日常工作时，都要注意对两性利益影响的公平和平等表达两性的需求，并通过改变政策、制度、法律、文化和社会环境，消除性别歧视，使两性都能平等参与社会发展和受益。

现在，“社会性别主流化”已经纳入到联合国的性别发展指标体系和人类发展统计指标，纳入国际社会发展规划，它已成为国际社会的共识，成为以人为中心的全世界社会发展模式的重要组成部分，被公认为是推进性别平等的有效和成功的战略。

第四次世界妇女大会召开以前，虽然中国的政策制定与执行基本上没有主观故意的性别歧视。但是因为性别公正尚未明确成为我国公共政策制定的基本价值目标，我国公共政策制订者的性别意识比较淡薄，在公共政策的制定、执行和评估过程中，以及处理政府日常工作时，往往按照传统的政策理念，更多地考虑对政治、经济、社会的影响，较少从性别的视角考虑对两性利益的影响是否公平。这是造成公共政策不能坚持性别平等价值取向的直接原因。尤其在向社会主义市场经济转轨后，社会发展模式以经济建设为中心，有些决策部门更是过分关注经济效率，忽略了社会公正，往往将性别平等问题视为非紧迫性问题排除在决策议程之外，使有些涉及性别的公共政策违背了性别公正的价值取向，出现了性别歧视和性别盲点，限制了女性享有与男性平等的政策资源的权利和机会，对妇女发展产生了不公正的负面影响。而公正性是社会主义国家公共政策规划的首要价值和原则，对此人民群众的呼声很高，他们指出转型期的公共政策不能只追求效率，牺牲社会公正，必须以人为本，兼顾公平与效率。

我国党和政府对此非常重视，积极采取措施增强决策者的性别意识，促进决策的性别公正。尤其是第四次世界妇女大会召开后，我国积极执行联合国“社会性别意识主流化”的决议，时任国家主席的江泽民代表中国政府在第四次世界妇女大会上向全世界郑重承诺“确保在我们所有的政策和方案中体现性别观点”。中国从此开始全面推进“社会性别主流化”，使得政策的制定、执行和评估过程对性别平等的关注日益增强。在重大公共政策的制定、执行和评估时都要进行性别分析，防止和纠正其中的性别歧视和性别盲点，使其更有利于促进两性的平等发展。这就推动了各级决策者的性别公平意识不断增强，提高了公共决策的性别敏感和性别公正度。典型的案例有：主要针对妇女的“阶段就业”政策在设计阶段被阻止、制定并实施向妇女倾斜的扶贫政策，农村土地承包政策在逐渐完善的过程中注重并调整性别利益等。2005年8月29日“纪念联合国第四次世界妇女大会十周年会议”在北京召开，全国人大常委会副委员长、全国妇联主席顾秀莲发言强调：“中国将继续大力推进社会性别意识主流化的进程。”“中国将进一步推动把社会性别意识纳入到中国法律、教育、健康等部门政策以及文化和传媒决策中，推动有关部门在执法和依法行政过程中切实维护妇女合法权益，从法律政策的源头上促进男女平等。”［2］中国还在“纪念联合国第四次世界妇女大会十周年会议”通过的《北京＋10宣言》第23条郑重承诺：“实施性别观念主流化策略，为提高妇女地位国家机制提供充足的资源和强有力的政治支持。”

这些标志着中国政府开始将性别意识纳入公共决策主流，使性别公正明确成为我国公共政策的基本价值目标，促进了我国政策理念的更新及与国际的接轨，增强了各级决策者的性别意识，为促进新时期决策的性别公正奠定了新的思想基础。

二、将妇女发展作为公共政策问题纳入政府的重要议程，增强了公共决策对性别平等的关注

公共政策问题的形成与确认是公共政策制定过程的起点，要出台更多促进性别平等的公共政策，首先要使性别平等成为公共政策问题，纳入政府的政策议程。公共政策问题指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题［1］（P296）。

改革开放初期，由于我国经济体制、社会结构、思想观念和性别利益格局的深刻调整变化，加之政府缺乏社会主义市场经济条件下的管理经验，削弱了对妇女的行政保护，使得女性在就业、参政、收入、健康、婚姻家庭等重要方面境况下降，社会地位整体弱化，原有计划经济下不突出的性别矛盾上升，在某些领域甚至激化，严重地影响我国经济社会的和谐与可持续发展，成为新时期急需解决的重大公共问题之一。在人民群众尤其是第四次世界妇女大会的推动下，中国政府非常重视性别平等和妇女发展问题，开始将其作为重大的公共政策问题列入政府工作的重要议程。政府分别于1996年、1999年、2001年、2005年先后召开了四次高级别、高规格的全国妇女儿童工作会议，专题研究部署妇女儿童工作，基本上形成了三年左右召开一次高层专题会议的机制。时任和现任国务院总理朱基、温家宝，国务院副总理吴仪，国务委员彭云出席会议并作重要讲话。各省（区、市）及国务院各部委负责同志均参与会议，交流经验，探讨问题，共商妇女儿童工作大计。全国31个省（区、市）采取不同形式，层层召开妇女儿童工作会议。地方各级党和政府主要负责人亲自主持会议，定期听取妇女工作情况汇报，协调解决妇女工作中的困难、问题，并将管理妇女工作列入政府职能部门和政府主要负责人的目标管理和政绩考核体系。这些就使妇女发展成为公共政策问题纳入到政府管理社会事务的重要议程，使公共政策的制定过程对性别平等的关注大大增强，为性别平等政策的出台搭建了有利的程序平台，创造了初始条件。

三、将男女平等确立为基本国策，从基本政策层面保障了性别平等

1995年在北京召开的联合国第四次世界妇女大会开幕式上，时任国家主席的江泽民代表中国政府向全世界郑重宣告：“把男女平等作为促进中国社会发展的一项基本国策。”我国还将男女平等基本国策写入了宪法。2001年第二个《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》也将“男女平等基本国策”写进了总目标。

基本国策是国家的基本政策。公共政策按纵向可分为总政策（元政策）、基本政策和具体政策（部门政策）三个层次。基本政策处于其中的第二层次，是在社会生活的某个领域或方面起主导作用的政策［1］（P219）。它规定和指导各项具体政策，适用范围广，稳定性强，能够长时间地起指导作用。此前中国只将计划生育、环境保护等定为基本国策，此次将男女平等提升到基本国策高度，作为政府工作人员与全民的行动准则，充分体现了我国党和政府对性别平等和妇女发展的重视，从基本政策层面保障和推进了性别平等。

国家还加大了对男女平等基本国策的宣传力度，各省、市、自治区和国家有关部委的主要领导专门就坚持马克思主义妇女观、贯彻男女平等基本国策在国家和地方新闻媒体上发表文章，阐述性别平等对社会发展的意义，肯定妇女在政治、经济和社会各领域的作用和贡献。《人民日报》、《中国妇女报》等媒体上发表了31个省、市、自治区党委主要领导有关男女平等国策的署名文章或访谈。男女平等基本国策日益成为各级政府的自觉实践并纳入行动议程。

2005年8月29日，国家主席胡锦涛在纪念联合国第四次世界妇女大会10周年会议开幕式上发表讲话，再次重申：“我们将坚持贯彻男女平等的基本国策，不断促进性别平等和两性和谐发展。我们将继续运用经济、法律、行政及舆论等多种措施，使男女平等的基本国策真正落实到经济社会发展的各个领域和社会生活的各个方面。”［3］

四、颁布实施了两个妇女发展纲要，并将其纳入国民经济和社会发展规划，以国家总体发展计划有效促进了性别平等

行动计划是公共政策的重要表现形式之一，从新中国成立到改革开放以前，我国对妇女发展一直缺乏一个总体规划，也未明确将其纳入到国民经济和社会发展规划，妇女工作在国家整体发展规划中基本处于比较边缘的状态。在1995年联合国第四次世界妇女大会的推动下，我国于1995年7月和2001年5月先后颁布并实施了两个妇女发展纲要，即《中国妇女发展纲要（1995-2000年）》和《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》，分别确立了“九五”、“十五”期间妇女发展的主要目标和保障目标实现的策略与手段。尤其是2001年《纲要》的内容更全面、更深入、更注重在社会主义市场经济条件下，保障妇女的合法权益，促进妇女的全面发展。它针对2001-2010年中国妇女发展迫切需要解决的重点、难点问题，从妇女与经济、妇女参与决策和管理、妇女与教育、妇女与健康、妇女与法律、妇女与环境六大领域设置了34项主要目标和100项策略措施，广泛涉及到经济社会发展的各个方面和政府工作的各个领域。它更加注重挑战传统的性别不平等观念和刻板的性别分工，较好地体现了“性别平等和赋权妇女”等国际社会妇女发展的核心理念。此外，地方各级政府也相应地制定了本地区的《妇女发展纲要》（规划）；国家和地方各有关职能部门还相应地制定了本部门的纲要实施方案，形成了国家级妇女发展纲要、地方妇女发展规划与有关部门妇女纲要实施方案相配套、全国性目标与地方性目标相补充、整体行动计划与部门、跨部门行动计划相结合、终期目标与阶段性目标相结合的目标体系。

《中国妇女发展纲要》是第一批实施北京《行动纲领》、全面推进性别平等与妇女发展的国家行动计划，是国家首次为妇女发展制定的专项规划，使我国妇女发展从此有了一个总体规划。

为了确保《中国妇女发展纲要》的顺利实施，中国的政府和非政府组织还不断推动将其纳入国家发展计划。2000年制定的中国社会经济发展的第十个五年计划中首次提及了妇女发展纲要的贯彻实施。在国家第十一个五年计划颁布实施前夕，中国政府领导人在2005年8月召开的全国第四次妇女儿童工作会议上多次强调要把妇女儿童发展纳入国民经济和社会发展第十一个五年规划。温家宝总理提出：各地和有关部门要把妇女儿童发展纳入国民经济和社会发展“十一五”规划。加大投入，加强基础设施建设，保证如期实现《中国妇女发展纲要》和《中国儿童发展纲要》提出的各项目标，保障妇女儿童享有基本的公共服务［4］。吴仪副总理提出：“各级政府在制定国民经济和社会发展‘十一五’计划时，要有重点、分类别地将妇女儿童发展规划的主要目标纳入经济和社会发展、就业和社会保障、民主法制建设、科技、教育、文化、卫生等各个领域，统筹安排，促使妇女儿童事业发展与经济社会发展计划同步规划、同步实施。要加大专项经费投入，特别是保障实现重点难点指标的经费投入，确保妇女儿童发展规划的顺利实施。”［5］2005年新修改的《妇女权益保障法》总则第三条第一款还明确规定：“国务院制定中国妇女发展纲要，并将其纳入国民经济和社会发展规划。”最终，2006年第十届全国人大四次会议通过实施的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》纳入了妇女儿童发展规划的主要目标，并专辟一节规划妇女的发展和权益保护。

国民经济和社会发展规划是国家总体发展计划，是重大的公共政策，将妇女发展纳入其中并作为国家发展的目标，这就使得妇女发展目标与国家发展目标有机结合起来，以国家总体发展计划有效保障了性别平等。

五、建立了一整套保护妇女权益的法律法规体系，以立法决策有力保障了性别平等

立法是现代社会一项重要的公共政策活动，属于公共政策中的立法决策，性别平等立法就是以立法决策促性别平等的有效手段。由于历史条件的局限，从新中国建立至改革开放前，宪法和相关法律对妇女权益的保护主要是原则性地规定男女在政治、经济、文化、社会和家庭等方面享有平等的权利，缺乏具体规定及可操作性；而且这些原则性规定也是分别散落在各种基本法如宪法、婚姻法、选举法等中间，没有专门制定保障妇女权益的基本法和专门法，也未形成配套的法律法规体系，从内容到形式都不够系统和完善。

改革开放后，在社会主义市场经济新条件下，妇女发展出现了许多新情况、新问题，原有的法律法规已远远不能适应，急需建立和完善一套专门保障妇女权益的法律法规体系。在这种新的历史条件下，国家不断加大性别平等立法力度，尤其是20世纪90年代初中国筹备和承办1995年世妇会以来，国家相继制定和修订了100余件涉及妇女权益保障的法律法规，如《婚姻法》、《人口与计划生育法》、《农村土地承包法》、《计划生育技术服务管理条例》、《母婴保健法实施办法》、《婚前保健工作规范》，《妇女权益保障法》等，是新中国成立以来制定妇女/性别法律最多最完善的时期。其中1992年4月通过的《中华人民共和国妇女权益保障法》具有里程碑意义。这是中国第一部以妇女为主体，全面保护妇女合法权益的法律，在妇女法法律体系中居于基本法地位。该法将妇女权益细化为政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利和婚姻家庭权益等六大方面，进行了全方位的法律保护。2005年8月，《中华人民共和国妇女权益保障法》进行了修订，修正案特别突出了反对性别歧视的立法理念，除了在总则中明确指出消除对妇女一切形式的歧视外，还在各个专门章节中明令禁止教育、就业、财产权益享有上的性别歧视，并强化保障措施和法律责任，表明中国的性别平等立法正在从保护妇女权益发展到反对和惩处性别歧视，开始了性别平等立法理念的重大转变。修正案还新增了五大内容：将男女平等基本国策写入法律；明确妇女权益保障的执法主体是政府，突出了政府的主导地位；规范了妇联团体的职能作用；充实完善了妇女权益保障内容，针对当前反映突出的妇女参政、劳动和社会保障权益、农村妇女土地承包和集体经济组织收益分配权益、家庭暴力等问题均做出新的规定，在妇女六大权益领域都有重点突破；从立法、司法、行政、社会监督等多方面强化了保障措施和责任。

这一时期不仅性别平等立法的数量大大增长，而且顺应国际性别平等立法的先进趋势，在反家庭暴力、反拐卖、反性骚扰等方面的立法进行了重大突破。在反对家庭暴力方面，修订后的中国《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《婚姻法》和《妇女权益保障法》等都明文禁止任何人以任何方式实施针对妇女的暴力侵害。尤其是2001年修订后的《中国婚姻法》有针对性地增加了“禁止家庭暴力”和相应救济措施条款；2005年通过的《妇女权益保障法》修正案还专条对家庭暴力问题作出规范，重申国家在防治家庭暴力方面的责任。立法和司法都强调，对妇女实施家庭暴力者应根据暴力侵害的程度，追究其相应的民事和刑事责任，并积极给予受害人以司法救助。［6］截至2007年底，已有26个省市区专门出台了预防和制止家庭暴力的地方性法规和规范性文件，97个地（市）、142个县、乡出台了预防和制止家庭暴力的相关规定［7］（P11）。在反拐卖方面，1997年中国《刑法》修订时专门修改和增设了关于拐卖、收买妇女等罪名，提高了有关犯罪的量刑标准。最高人民法院制定了司法解释，使相关法律条款更具操作性［6］。在反性骚扰方面，2005年新修订的《妇女权益保障法》第一次以基本法律的形式明确规定禁止对妇女实施性骚扰，使之最终成为法律概念，并专门规定了受害妇女向单位和有关机关投诉的法律救济途径。这就使妇女的人身权利能得到法律的保障，标志着我国政府对妇女人权的尊重与保障进入了一个新的历史阶段。

现在，我国性别平等立法从内容到形式都实现了重大突破和创新，已形成以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国妇女权益保障法》为主体，包括国家各种单行法律法规、地方性法规和政府各部门行政规章在内的一整套保护妇女权益和促进性别平等的法律体系［6］。这就从立法决策为新时期的性别平等提供了最全面有力的法律保障。

综上可见，中国筹备和承办'95世妇会以来，通过在公共政策理念、内容和体系等方面的创新，为促进性别平等与妇女发展创造了良好的政策环境，促进我国妇女事业突飞猛进，成为中国妇女发展最快、进步最大的历史时期之一。2005年8月29日，国家主席胡锦涛在纪念联合国第四次世界妇女大会10周年会议开幕式上郑重承诺中国将加大以公共政策来促进性别平等的力度：“我们将充分关注妇女发展中的不平衡、不充分、不和谐现象，抓住脱贫、就业、教育、健康等重点领域和重点问题，加大政策支持力度，充分保障妇女的合法权益，不断提高妇女自身发展的能力。”“中国将在推进经济社会发展的同时，采取更加有效的政策，开展更加深入的工作，积极解决存在的问题，不断取得新的切实的成就。”［3］可以期望，中国对性别平等的公共政策扶持和推进将取得更令世界瞩目的新成就。

［1］宁 骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［2］樊 曦，颜 昊.全国妇联主席：男性为中心的传统观念是男女平等的主要障碍［EB/OL］.人民网，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/3651737.html，2005-08-30.

［3］胡锦涛.在纪念“北京+l0”会议开幕式上的讲话［EB/OL］. 新华网，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2005-08/29/content_3419134.htm.2005-08-29.

［4］全国妇女儿童会议召开，温家宝发表重要讲话［EB/OL］. 中 国 网 ，http：//www.china.com.cn/chinese/2005/Aug/942923.htm，2005-08-16.

［5］为什么要将妇女发展纲要（规划）纳入国民经济和社会发展规划?［EB/OL］. 东北科教网，http：//education.dbw.cn/system/2006/03/17/050302980.shtml，2006-03-17.

［6］国务院新闻办.中国性别平等与妇女发展状况［N］.人民日报，2005-08-25（7）.

［7］莫文秀.中国妇女权益保障的法制化建设［J］.中华女子学院学报，2008，（4）：11-16.

China’s New Developments in Public Promoting Gender Equality by Public Policies Since the Fourth World Conference on Women

HAN Lian1，HAN Zi-yun2
（1.Hunan International Economics University，Changsha，Hunan 410205，China；2.Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China）

China，since the Fourth World Conference on Women，has achieved many new developments in public policy to promote gender equality：It has incorporated a gender perspective into the public policy-making strategies；put women’s development as public policy issues into the government agenda；regarded gender equality as one of the basic state policies；incorporated women’s development into the state general plan for socioeconomic development；and established a system of laws and regulations for protecting rights and interests relating to women.These have created a favorable environment for further promoting gender equality and women’s development.

the Fourth World Conference on Women；gender equality；policy support；new developments

D442.9

A

1000-2529（2011）06-0046-04

2011-05-15

韩 廉（1953-），女，河北高阳人，湖南涉外经济学院、湖南师范大学公共管理学院副教授，历史学博士；韩自韵（1986-），女，湖南武冈人，湖南师范大学公共管理学院硕士研究生。

（责任编校：彭大成）