大学自治的本质与模式及相关思考*

2011-04-13韩永红

华南理工大学学报(社会科学版) 2011年3期

韩永红

(山西财经大学法学院，山西太原030006)

一、大学自治的本质

任何事物均有其本质，大学自治也不例外。关于大学自治本质的认识，西方国家的学者主要有以下六种观点： 1. 大学自治的本质指的是大学的管理，原则上应该是基于大学的研究人员和教学人员(大学教授)的自主的判断。2. 所谓大学自治，是说大学不受外部势力的干涉，自行决定完成学术研究及教育的任务。3. 大学自治是指大学的活动和管理，不受外部的支配与干涉，而在大学本身的责任下实行的制度。[1]227-2284. 大学自治是指大学作为一个法人团体, 可以自主地处理学校的内部事务、最大限度地选择与外部环境的互动方式,为社会提供高质量的教育服务, 以此获得生存与发展。[2]5. 大学自治的核心内容是学术自由和教授治校, 要排除社会的干预。[3]6.大学自治是指大学作为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其它官方或非官方法人团体和任何个人, 如统治者、政治家、政府官员、宣传人员或企业主干预的自由, 它是大学成员的自由, 这些成员以代表的资格而非作为个人来决定大学自身的管理。[4]第一种观点主要是从大学自治的主体面向来强调研究人员与教学人员的主体地位的，大学自治是一种“教授的自主判断”。第二种看法则是从大学的功能方面强调“自行决定任务的完成”；第三种看法却是大学自治的责任面来强调大学自己负担精神，大学自治是“自行的责任”。第四种观点与第一种观点的出发点类似，不过它是强调大学作为一个整体的地位，大学自治是一个“团体的自治”；第五种观点强调大学自治的目标是“为了学术自由的自治”。最后一种观点强调其组成成员的主体地位，是“成员自由的管理”。这六种观点都有片面性，比较而言，第五种观点，强调大学自治的本质乃是在于学术自由的保障，触及到了大学自治的核心价值，有可取之处。

什么是学术自由？学术自由是一种很高的学术境界，它是由学术自珍到学术自立，再到学术自强，逐步提升、逐步发展才达到学术自由的境界。孔子讲道德修养“随心所欲不逾矩”是经历了“而立”、 “不惑”、 “知天命”、 “耳顺”等四个发展阶段的。一开始就“随心所欲”，想干什么就干什么，不是做错事就是走错路，怎么能不越轨呢？因此，我认为大学讲学术自由或者说大学自治，是一件很慎重的大事，不是去行政化之后就自治了，去行政化之后你都立不起来，不能走路，怎么能前进呢！因此，首先要抓的是学术自珍，以科学研究为荣，以两手空空为耻。大学是有思想的，大学要有点自己的东西，没有一定的学术地位就无以自立。自己的东西多了，在某些方面还很突出，就能逐步形成自己的学术特色和学术风格，而成为一所学术强校。只有在学术自强的基础上，才可能呈现众多的科研方向和科研课题，才可能“随心所欲”加以选择，向“学术自由”的最高境界迈进，才有可能做到“学术治校”或称“教授治校”。这个时候，行政化的问题就自然消减了许多。只有在这种情况下，消极的社会干预就转变为积极的社会支持。

尽管学术自由是大学自治的核心，但是学术自由要想通过大学自治得到实现，还必须使得大学自治具有一定的性质，这是因为大学要面对不同对象，因而形成不同的法律关系，在不同的法律关系之中，大学自治要想维护学术自由，其性质自然不同。

第一，大学自治是一种团体性的学术权利。大学经常会遇到政府的干涉，为了抵抗政府的干涉，大学应该在司法上具有一种独立的应诉地位。这个时候的大学是一个团体性的权利存在，其自治权就是一种团体性的权利。在美国的宪法实践中，大学自治也是被认为是一种团体性的权利。在1978年的Regents of Uni versity of California v.Bakke案中, 学术自由被认为是作为一种团体性的权利——也就是所谓的大学自治，得到了宪法实践的认可。*Regents of University of California v.Bakke， 438 U.S.312(1978).

第二，大学自治是一种团体性的权力。大学成为一个团体，就必然要求管理，因此权力就此产生。大学的管理权包括大学自治章程立法权、行政事务管理权、校园秩序管理权，教学、研究以及学习的管理权等等。值得注意的是，教学、研究以及学习的管理权，与教师、研究人员以及学生的权利是一种直接的对应的权力，这种权力服务于教学、研究以及学习权利，可以在一定的情况之下形成限制或者管理，但是其目的乃是为了更好的服务。

第三，大学自治是一种制度性保障。这个赋予了国家一种义务，一种提供制度来对大学进行保障的义务。这是因为，大学自治的发展不仅仅要求政府不加干涉，更要求政府在财政等方面对大学积极作为。在德国理论中,大学自治乃是学术自由的一

种制度性保障，该理论在德国的大学自治的法理理论中处于通说的地位, 并在1973 年德国的联邦宪法法院的对Nieder-Sachsen邦临时大学法违宪判决中得到认可。“国家必须透过人事上、财政上与组织上之措施，来促进并资助对自由的学生之照顾以及其之传与后代。亦即对于自由之学术活动提供时期能发挥功能之制度。”*BVerfGE 35,79,114ff.该理论对日本和台湾大学自治方面的法律学说和判例产生了广泛的影响。在日本理论界“制度的保障说”已经成为主流的学术, 并且在判例上也曾作过接近“制度保障说”见解的判决。[5]203-206

第四，大学自治是一种个人的基本权利。实质上，就是个人学术自由权利。大学自治是所有成员的自治，不仅包括其作为团体的权利和权力，也包括其作为个人的权利——研究权利、教学权利、学习权利，这些都是大学自治的核心权利，这种权利具有一种核心作用，其用来抵抗学校当局的不当干涉，也用来抵抗政府的不当干涉和对学术自由的限制。比如在美国，从20世纪开始，美国联邦最高法院通过了若干判决，对于学术自由的保障，有力地维护了大学的自治，使得大学的法律地位获得联邦宪法的保护。其中，最为著名的是1952年的阿德勒案、 1957年的斯维则案、 1968年的皮克林案。在阿德勒案中，道格拉斯大法官首次使用了“学术自由”的概念，*Adler v. Board of Education [DB /OL ] , 342 U. S. 485, 508 ( 1952).而在斯维则案中，四位自由派的大法官阐述了学术自由的内涵，并认为学术自由不容侵犯，即使是政府也不容僭越。保守派大法官法兰克福特更是阐明了大学自治中最为核心的内容，认为大学拥有四项最为基本的权利，即决定“谁来教、教什么、怎么教、教给谁”*Sweezy v. New Hamp shire [DB /OL ] , 354 U. S. 234 (1957).。在皮克林案件中，联邦最高法院把教师的言论纳入了宪法第一修正案的保护之中，丰富了大学自治的内涵。*Pickering v. Board. of Education [DB /OL ] ,391 U. S. 563 ( 1968 ).

二、西方大学自治的发展模式

在西方大学自治发展的过程之中，比较具有典型意义的是德国大学自治的发展与美国的大学自治发展，由于各自采取的不同路径，最终形成了两种不同的发展模式。

1. 德国大学自治模式

德国大学自治模式采取的方式是自治加合作，而内部关系的自治性又较前者为强。在对外关系上，德国把大学自治分为两个方面，一个是行政事务，另一个是学术事务，行政事务服从政府管理，学术事务则有学校来负责。这样德国的大学就具有了双重的属性，作为自治团体和作为政府机关。这样的设计主要是基于，一方面可以获得政府的财政支持等行政资源，以及大学要为国家服务的义务，另一方面也可以保证大学的学术活力。这样的制度安排也在1975年颁布的《联邦大学大纲法》中确定下来。*美国取的是“财团法人——董事会”的治理结构，呈现的是一种“外行管内行”的样态，这种“董事会”的管理仅限于本校的最为重要的决策，对于学术自由方面并不干涉。因而更加具有开放性和互动性。德国大学的这种安排有着其深厚的哲学基础。德国是哲学之乡，德国人的思维具有高度的抽象性的特征，习惯于理念指导现实，德国的大学自治的发展也是在一定的哲学理念下进行的。19世纪初，开启德国大学自治序幕的柏林大学就是在施莱尔马赫、费希特、谢林、洪堡等思想为背景建立起来的。例如, 洪堡认为, 大学必须服务于学问的纯粹理念。因此, 独立与自由是大学中起主导作用的原理。在内部的自治上面，德国大学更是体现了充分的学术自治，其内部自治，实行的是一种几乎完全的自治——教授自治——学术自由最原子的主体的自我管理，教授组织是决定和管理大学事务的核心机构。在这种模式中, 大学的自治权主要由教授组织行使。例如, 大学下属的各学部成立教授会, 学部长由教授会选举产生。通常教授会的成员为教师, 也有将学生代表包括在内的情况。教授会是德国大学自治的核心机构之一, 它负责处理学部内的一切事项。德国大学的校长由大学内的评议会或总选举会选举产生。校长对外代表大学, 对内负责有关大学自治的一切事务。评议会与总选举会由教授或他们的代表组成。评议会还负责讨论有关大学办学的重要事项和制定学校章程及规则如学位授予规定、教授资格评定规定等。[6]德国的这种大学自治的模式，其实质把学术自由的实现分为两个层面，其最为核心层面由学术自由的主体自我实现，而在外部与政府的关系方面，大学与政府共同实现。这种二元机制，近年来受到了严厉的批评。学者们认为,高等学校作为国家机构，这事实上会严重影响到学校的学术研究计划和教学方针，因而间接侵害了高等学校的学术自由。“学术不仅扮演企业间竞争重要要素，并同时影响国家制度的发展。很明显看出，大学组织建构不应再偏执于极端一方或为学者共和国、或为学术企业体，而应兼具两方优点，形成一种第三种类型。”*Andreas Reich, Bayerisches Hochschulgesetz,4,Aufl,1999,S.Volker Haung 4.Aufl.,1999,Das Hochschul-recht in Baden-Wurttemberg, systematische Darstelung,2001,Rn.204.德国的1998年新修订的联邦大学基准法朝下列原则修改：自由化，多元化，竞争力提升，[7]327大大提升了大学的外部自治能力。

2.美国大学自治模式

以欧洲文化与大学传统为背景成长起来的美国大学, 却创造了一种不同于欧洲传统的大学自治模式。在对待外部的行政关系上，美国的大学自成立伊始，就采取“法人”的形式，以保障其独立地位。在独立战争结束后,州政府试图采取一定的措施关闭或改建早先设立的教会大学或私立学院，[8]54但是达特茅斯学院案的胜诉保证了私立高校的合法性。[9]103-108美国的公立大学主要是州立大学，其法律地位较为复杂, 存在着两种类型。第一种类型的州立大学是不具有法人资格, 在法律上没有独立性的大学，它们属于州政府的下属机构，此类的大学数量很少, 如堪萨斯大学、衣阿华大学、北达科他大学、俄亥俄州立大学等。第二种类型的州立大学拥有“公法人”的法律地位。此类大学一种是依据州法成立，另一种是依据州宪成立。“公法人”的法律地位使得这些大学具有较大的独立性, 同时拥有众多的权利, 如制定学校内部规则权、财产管理支配权、人事雇佣权等。可见在外部关系上，美国和德国显然不同，尽管不存在决然绝对的独立，但是相较而言，美国的“法人”要比德国的“机关”的独立程度要高得多。

在对于内部的自治确立上，美国大学自治可是经历很多波折，形成了多重的保障。在大学建立之初，美国大学并无学术自由。美国早期的学院多数为教会所办,校长的聘任、教师的遴选、教学内容的选定等皆受到教会的严格控制。[10]在历史上，不乏有教师因为得罪学校当局而被解雇、辞去教职或者不被续聘。*如1900年的罗斯案， 1900年，斯坦福大学的经济学教授爱德华·罗斯( Edward Ross) 关于发表华工和铁路垄断的观点被学校当局解雇。为了保障教师权益、保障学术自由，在历史的变迁之中，最终形成了以下的保障制度，在美国大学之中实现了大学自治。第一，通过司法判例确立学术自由的宪法保障。*参见本文的第一部分。第二，美国大学教授协会的成立为教师学术自由的提供了组织保障。1915年美国大学教授协会(American Association of University Professor , AAUP)诞生，并颁布宣言保护教师的学术自由。 AAUP，每年都要处理大量有关学术自由的案例，结束了此前几乎毫无保障状态。[11]1930年后， AAUP采取黑名单制度(censure list),将侵犯学术自由的学校“从合格名单”(eligible list)中剔除出去，这种强硬手段效果颇为显著,从1930年到2002年，总计有183个大学被列入黑名单。*AAUP censured Adminitration 1930-2002[EB/OL].http://www.aaup.org//com-a/allcen.htm.2005-12-12.第三，终身教职制度，*1941年,美国大学教授协会与美国大学协会在声明上正式签字。此后60年,有180多个学会和教师协会在声明上签字。终身教职成为美国大学的一个常规性制度。这是美国大学教师一项最重要的制度保障。1940年AAUP发表《关于学术自由与终生教授制的宣言》，这通常被认为是教授终生制在美国高等教育领域内确立的标志。60多年来,这项制度不断得到强化。最为重要的是1994年的一个判例中判定高校不得强迫教授退休。由此,退休的决定权也完全掌握在教师个人手中。终身教职制度对于学术自由的保障乃至于大学自治核心价值的实现具有重要意义。首先,终身教职制度是一项以经济安全、职业安全来保障学术自由的制度。它不仅在市场经济的大海里给大学教师提供了一个避风港,而且确保了教授在学校自由发表意见的权利,从而在相当大程度上实现了教授治校。[12]

美国大学自治的发展模式与德国的大学自治的发展模式相比，尽管它们的目标是一样的，都是为了实现大学自治的核心价值——学术自由，但是其发展路径还是有着很大的区别。美国的大学自治的发展之初并无德国那样先进的理念作为指导，直到19世纪才从德国引入学术自由的理念，其走的是一种实践探索的途径，其实现大学自治核心价值——学术自由是通过实践中探索的办法形成多项制度实现的，这个和德国直接的形成教授治校的组织架构有着很大的不同，不过，其最终还是殊途同归，形成具有自身特色的教授治校制度。在外部的自治上面，美国大学自治发展模式采取的是“法人——董事会”的治理结构，这种的法律定位为美国大学在对外方面保持独立的地位提供了良好的法律保障，这种特色却又是德国模式所不具备的优点。从其等发展的路径来看，德国模式的优点在于其在初始就在制度上实现内部自治，而美国却要在实践中探索；美国模式之优点在于其初始就基本确立了大学自治之外部自治，最终也实现了其内部自治，而德国模式时至今日尽管也在外部自治上进行了改革，但是还是缺乏美国的那种独立性。

三、我国大学改革发展的思考

改革开放三十多年来，我国的大学改革取得了一系列显著的成绩。在知识创新、人才培养和社会服务这三方面有力地促进了我国经济建设的持续发展和社会的不断进步。但是，仍然存在不少的问题。比如，我们还没有哈佛、麻省理工、牛津、剑桥那样的世界一流的大学，还没有培养出获得诺贝尔奖的杰出人才，大学的个性和特色还不够鲜明，低水平重复、多校一面的现象依然存在。行政化的问题，学术腐败的问题，创新能力不强的问题依然存在。我国的大学校长逐步教授化了，但真正称得上教育家的又有多少呢？因此，我们依然应该加大大学改革的力度，加快大学发展的步伐。

首要的问题是要有一个正确的思路，要落实科学发展观，按教育规律办事，按社会主义事业的人才成长规律办事，按本国国情和本地区的实际情况办事。盲目照搬外国的模式，可能要走弯路。例如，建国初期的前苏联模式，在学校的结构上由综合走向分化，在学科建设上由大化小，就存在许多弊端。无论是德国模式还是美国模式、英国模式，都不要去盲目地生搬硬套。其中有些管理方面的先进经验和先进理念，是应该吸取的。

党委领导下的校长负责制是我国高校现行体制的主流模式，实践证明，这个模式是行之有效的。但仍然有许多问题必须解决。

第一、人才流动的问题。现在的情况是，拔尖的人才流动快，曾经一度形成“孔雀东南飞”的现象。而不适宜在大学工作的一般人才就流动慢，或者说推不出去，只能凑合到退休为止。这是制约我国高校师资队建设的关键问题。理想的高校师资队伍建设应该是实行竞争型的优胜劣汰的全员聘任制。经过几年考核，未受聘请者自谋出路。不适合这所高校，也许适合那所高校；教不了大学，还可以教中学。当然还应该有稳妥的社会保障机制。

第二是职称浮动的问题。现在的职称是终生制。“教授到了手，再不往前走”，论文也不怎么写了，反正你不能把我怎么样。如果职称是浮动的，能升能降，忧患意识和危机感就强了。当然，真正做起来，还要有细则条例解决一些德高望重的老教授的问题。

第三、加大对私立大学的扶持。这是我国高校办学体制改革的一项重要内容。办学是应该多元化的，世界上不少著名的大学都是私立的。但我国的私立大学办得并不出色。与此相联的是教育投资体制的改革，力度还是不大。改革开放以后，一部分人的确先富起来了，出现不少的亿万富翁，但没有一个象李嘉诚、邵逸夫先生那样重视教育。这里面缺少一个引导机制和激励机制，例如税收方面可以根据他们教育投资量实行相应的优惠政策。

第四，教授治校的问题，这是我国大学改革的关键。不能简单地理解为校领导教授化了，就是教授治校了。教授治校就是学术治校，学术带头人治校，教育家治校。应该由知名教授组成教授委员会，来审议学校的重大决策、学术研究的发展方向和人才培养的重大举措，帮助和支持校长引领全校师生走学术自立、自强、自由发展之路。当然，教授治校决不意味着可以消弱放松党的领导。教授治校的功能主要体现在知识创新和人才培养的某些方面，思想政治教育、世界观、人生观、价值观教育，不一定是教授们的强项。培养社会主义事业的建设者和接班人离不开党的领导和党的教育。

总之，我国大学的改革和发展，要加快步伐，同时也要慎重、稳妥、逐步地展开，走出一条有中国特色的改革发展之路。

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