失范、原因及对策：当前乡镇公务员行政道德状况研究——基于实地调查的视角

方 军

（安徽财经大学 行政管理系，安徽 蚌埠 233030）

失范、原因及对策：当前乡镇公务员行政道德状况研究
——基于实地调查的视角

方 军

（安徽财经大学 行政管理系，安徽 蚌埠 233030）

乡镇公务员行政道德失范问题是当前中国公共行政研究的核心问题之一。当前中国乡镇公务员行政道德失范主要表现在三个方面，即公共行政效率低下、公共责任缺失，公平正义感弱化、价值观多元而紊乱，彼此信任度减弱、合作程度降低等。其道德失范的原因表现在四个方面，即各种思想文化的影响，社会体制和制度原因，行政道德失范的社会心理原因，几种矛盾冲突和选择困境的影响等。

乡镇公务员；行政道德；失范；问卷调查

乡镇公务员在我国现代化建设中占有重要地位，他们不仅是政府实施其价值目标的主要载体，是中央各种涉农政策的最终实践者，也是整个国家稳定的重要维护力量。乡镇公务员行政道德水平如何，能否忠于职守，能否全心全意履行为人民服务的宗旨，这些都将直接影响整个国家政治的走向和政局的稳定。就此而言，对乡镇公务员行政道德状况进行研究将具有重要的理论和现实意义。

一、乡镇公务员行政道德失范的表现

为了对乡镇公务员行政道德失范问题进行研究，本文采取了田野访谈和问卷调查的研究方法。调研从2009年12月22日开始，次年3月12日结束。我们在皖北H县六个乡镇共计发放了210份问卷，回收206份，有效问卷182份。访谈人数26人次，座谈6次，谈话交流对象涵盖了乡镇各级公务员，并通过Microsoft Excel 2007统计软件对样本数据进行分析和处理。从总体来看，在行政管理中当前我国乡镇公务员大多数都能坚持勤政、廉洁和高效的工作态度，其主流是积极的、进步的，但是由于受到各种因素的影响，乡镇公务员行政道德失范现象日益凸显出来，主要表现在以下三个方面。

（一）公共行政效率低下，公共责任缺失

公共行政效率的提高一直是各级政府公务员追求的目标之一。行政管理中的公共效率，是指以尽可能低的行政管理成本，实现尽可能高的社会公共效益。

在问卷中，当问及“一些乡镇公务员在工作时间处理自己私人问题，您对此的看法”时，有50%的人认为只要不影响正常工作，可以接受；认为“别人的事情不好干涉，反正自己不会这样做”的占16.8%；有共计26.3%的人持反对态度；也有6.7%的人听之任之、习以为常。当问及“工作中，您将大部分的精力最主要用于什么”时，有77.7%的公务员认为是用于完成属于自己的工作任务，15.2%的人认为是用于学习并提高自己的工作能力。这个数字的结果不但和有一半公务员认为在工作时间可以处理自己私人问题的理性判断有出入，而且和实际情况也有很大的不符。通过访谈，我们发现有相当多的公务员并没有把大部分精力放在完成工作上，之所以在做题时给出了相反的答案，可能是因为道德行为的意识和道德行为的执行陷入两难境地，这可能也是问卷调查难以解决的悖论性问题。结合访谈和座谈的内容，我们能够掌握的情况就是，在工作时间都不能充分保障，且公时私用能被近半的人接受的情况下，工作效率是无法得到根本提升的。

同时，公共责任要求所有的公共管理者应当严格地履行他们各自的职能，担负起与他们各自所承担的公共职责相应的管理职责［1］。在调查中发现，大多数乡镇公务员政治发展前途无望，最好的情况也就是停在了正科或副科的位置上，导致工作没有积极性，遇事不作为，被动负责的情况增多。

（二）公平正义感弱化，价值观多元而紊乱

行政道德中的公平正义是对作为行政管理主体的各级政府机构及其工作人员在社会的制度设计和安排、制度执行与操作、公共决策与公共政策实施等方面的普遍公正要求。我们在H县诸乡镇的调研中发现，经济的发展和物质水平的提升是最为当紧的事，在这种思想的主导下，公务员的公平正义感就会受到抑制。即使他们有这个思想意识，也难以付诸行动，致使思想认识和实际行为发生背离。在农村，传统乡土伦理道德也遭到市场经济各种价值观的冲击，转型期中各种道德观诸如传统道德观、社会主义道德观、市场经济中形成的道德观和受西方影响的道德观互相交织，无疑都会对基层公务员的行政行为产生影响。

在问及对“在我国的各级政府部门里，要想做到不贪污不腐败很难，因为整个大环境就那样子，谁也无法改变”这一判断的看法时，有近30%的人同意这一看法，有10.5%的人选择“说不清”，也有近60%的人选择不同意这一看法。这里反映了两种情况：一是腐败问题已在各级政府部门普遍存在，情况很不乐观。二是反映了基层公务员行政道德矛盾心理，一边是高达近60%的公务员认为贪腐情况还是能够改变的，一边却是当他们真正面临贪腐情况发生的场景时，只有32.4%的公务员表示出了明确检举揭发的态度。这种矛盾性的反差，同样表现在如下两个问题的不同回答中，在对“乡镇公务员行政道德在农村精神文明建设中，具有示范效应”进行调查时，有91.5%的公务员选择了同意这个判断，也就是认为自己应当在农村社会构建中做出道德的表率。但是，当他们在回答“对公车私用的看法”时，虽然有58%的人认为“政府机关配车是国家资产，不能用来办私事”，可还是有42%的人以各种理由为依据选择了沉默或近乎相反的答案，这个和高达91.5%的人选择公务员行政道德在农村精神文明建设中具有示范效应显然不符。

（三）彼此信任度减弱，合作程度降低

在行政工作中和民众的信任合作程度偏低，部门之间的合作信任有待加强，同事之间的深度信任合作不够。当问及“去乡镇政府办事，有人总结出‘门难进、脸难看、话难听、事难办’的现象判断，您对此的看法”时，不同意这个判断的占19.3%，认为只是极少个别人和部门如此的占28.7%，认为存在但不普遍的占38.1%，认为存在且很普遍的占13.8%。问及“由于各种惠农政策的颁布与执行，现在农村干群关系比以前好多了，你对此的看法”时，有76.8%的公务员选择了同意这个看法，说明取消农业税等各种农村公共政策执行后，干群关系出现了好的转机，但是这个判断只是和以前比较而言，同时也仅仅是公务员的单向度的评价。据我们和部分农民深度访谈的结果来看，农民的普遍反映则是，现在的干群关系比起以前是好些了，可是，当他们到政府各个部门去办事时，时常都会遇到与如上现象判断一样的场面，但从公务员一面的判断来看，情况似乎还不是很糟糕，甚至有19.3%的人明确表示了不同意这个判断。面都见不到，合作就更难以进行，信任度也会降低，虽然有了干群关系改善的机会，但是由于没有合作信任的意愿，甚至没有合作信任的机制，干群关系就很难取得实质性的突破。

在问卷中，我们还设置了这样的问题，“在日常工作中同事们互相合作完成工作，并彼此信任，您对此现象的看法是”什么，回答“经常出现”的占69.6%，回答“偶尔出现”的占17.6%，表明平时为了具体工作，互相合作信任的情景还是较为经常出现的。但是这种情况也仅限于平时的日常工作事项中，如果遇到重大事项，比如事关行政、道德两难的问题，情况就会大不同。为此，我们也设置了这样的问题，“当我在工作上面临行政道德两难时，商量的对象通常是谁”，回答是“同事”的仅占19.5%，还不如回答是“配偶或家人”的高，有31.6%的人选择了“自行解决”。而当问及“当我在工作上面临行政道德两难时，我做最后决定所依据的建议通常是来自谁”时，回答来自“同事”的只占了16.9%，而有46.8%的人选择了“自行解决”，这表明同事之间的深度信任合作还不够，在面临个人重大价值冲突和道德悖论问题时，首先想到的沟通对象并不是同事，且最终都是靠自己的道德理性判断，反映出在较为复杂的乡镇行政伦理关系中道德抉择的困难和自己承受压力之重。在上述数据中，我们还发现配偶和家人在行政道德重塑中的重要性，这也符合中国传统道德中注重家庭伦理道德的特点，致使家庭成为公务员接受道德培训的重要场域。

（四）和谐社会理念理解的偏颇与践行的不足

和谐社会理念有待进一步深入宣传并使之落实于实践，要在现实生活与工作的各个层面予以展示。和谐是一种关系的和谐，人本质上是一种关系的存在，作为人的社会性的一种表征，道德构成了社会秩序与个体整合所以可能的必要担保。以政府及其工作人员为主体所展开的与社会各方面的关系，要想达到和谐通畅，如果离开了公务员行政道德的担保便难以实现。在对H县六乡镇的调查中，我们发现有59.8%的公务员认为自己所在的乡镇公务员行政道德状况是“一般”的等级。结合本文其他部分分析，笔者认为，公务员行政道德秩序的形成是建构和谐政治社会的基础，在建设和谐社会的今天，公务员自身的道德状况不容乐观，和农民的关系也有待加强，要想达到高度和谐与团结的局面更是要加倍努力。

另外，我们知道电子政务建设的目的是提高效能，增强行政透明度，但实际的情况也非常让人忧虑。据Z乡的王部长介绍，现在国家对农村乡镇电子网络平台建设很重视，分别设立了气象网、农业信息网和针对基层党组织建设的先锋网，三网共用一个平台，在每个乡镇都设立专门机构且有专门人员负责，投入了巨大资金，甚至把终端设置到了村两委，但是使用率非常低，除非上面来检查，平时无人过问，群众更是很少知道还有这么一个网络系统。同时，在H县政府网站上，涉及各个乡镇的网络信息更是少得可怜，很多乡镇的信息还是几年以前的。这样的电子政务建设徒有其表，加大了行政成本。

二、乡镇公务员行政道德失范的原因

基于以上分析，笔者认为当前乡镇公务员行政道德失范原因可以归结为以下四个方面。

（一）各种思想文化的影响

首先是官本位思想的影响。官本位意识是封建集权制和官僚制在人们观念形态上的反映，是几千年传统文化的一部分，已深深植入中国文化的基因中。时代的车轮虽已进入新世纪，但官本位的负面影响依然存在，在现实生活中，官本位思想是一切跑官要官、买官卖官、贪污腐化以及各种形式主义、官僚主义现象的深层思想根源。

其次是乡土社会文化对乡镇公务员的影响。按照费孝通的分析，传统中国是一个典型的“乡土社会”，乡土文化影响着农村社会的方方面面，也必然会对乡镇政府及其工作人员产生影响。中国传统社会是建立在自给自足的小农经济基础上的，维系社会的力量是依靠宗法血缘和伦理道德，而乡土社会最基本的单位是“家族”，致使家族势力对乡镇公务员行政道德依然有着很大的影响。

再次是市场经济中所形成的一些具有负面影响的价值观对乡镇公务员也产生了很大影响。伴随着计划经济向市场经济的转变，我国进入社会转型期，这一时期利益关系的深刻调整和多元价值观念的形成，使得道德领域受到很大冲击，在与市场经济发展相适应的新的道德体系尚未完全建立起来的情况下，权力商品化、职业活动工具化、职位垄断化日益严重，个人物质利益观念也被强化，拜金主义、享乐主义和个人主义滋生迅速，这些情况无不对乡镇公务员行政道德建设构成威胁。

（二）社会体制和制度原因

社会转型不仅仅是经济制度的转变，也是整个社会结构的转型和社会运行机制的转换。在新旧体制的交替过程中，旧的体制已经不能适应当前社会经济发展的需要，而新的体制尚未完全建立起来，新的价值体系、社会规则也正在形成中，致使既有行政规范体系呈现混乱状态，公务员行政道德失范严重。在社会转型中，市场经济所带来的“逐利原则”和“交易原则”充斥公共行政领域，再加上旧有体制的弊端和制度性惰性，使得“潜规则”盛行。新体制与制度变革的滞后性，让人们的行为模式和价值判断一度失去可以依赖的相对稳定的标准，旧体制和制度的惰性越大、变革越慢，人们的主流价值观就越难以形成，道德评价尺度就会愈加重叠，诸如行政活动等社会实践就会陷入不同程度的道德伦理困境中。

当前我国行政监督体制多元无序，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和协调，对公共权力的行使缺乏全面而彻底的责任追究机制，也是导致行政道德失范的原因之一。新中国成立后，我国建立了包括党内监督、行政监督、人大监督和政协监督等多种主体构成的监督体系，实际效果却难尽如人意。对于重视体制内监督、轻视体制外监督的方式，人们意见很大。完善的监督体系应该是体制内监督和社会化监督的有机结合，更要注重发挥媒体和公众的监督作用，特别是网络的作用。

（三）行政道德失范的社会心理原因

产生行政道德失范的社会心理因素主要表现在不合理的认知和不良的社会意识上。不合理的认知是指行政人员基于主观心理因素对外在环境的片面或歪曲的理解；不良的社会意识会使行政人员对社会关系做出片面或错误的观察，并以此为理论依据实施行为。

这些行为往往会表现在“三种效应”的行为方式中。首先是“规范效应”。规范是人际和群体互动的规则，其发挥效能具有群体的特征。规范要起作用，必须在许多人都遵守和投入的时候才能发挥功能，在只有少数人遵守和投入，而大多数人不遵守规范时，规范则不会起作用［2］。行政道德作为规范的一种，其最终效应是形成一种良好的社会秩序和社会风尚，但是由于认知水平的差异，并不是每个公务员都能认识到行为规范效应的重要性，致使遵守此规范的人始终成不了气候。制度规范不断受到冲击，不遵守规范的负效应逐渐在全社会显现出来。

其次是“搭便车效应”。基于奥尔森的“搭便车”理论，遵守规范是以限制和约束人们的某些行为为代价的，如果每个人只愿意享受规范的利益而不愿意支付成本，结果必然是规范没有支持与汲取，只有透支而持续恶化，而“搭便车”的大量存在必然导致规范建设投入的减少与匮乏［2］。在行政道德规范建设中同样存在“搭便车”的现象，很多行政人员只想享受别人遵守规则而带来的整体利益，而自己并不愿去做，这样势必给行政道德的进一步失范提供畅行无阻的场域。

再次是“破窗效应”。破窗效应是美国心理学者詹巴顿提出的一个判词，在他主持的该效应的实验中假设有人打坏了一栋建筑上的一块窗户玻璃，而这扇窗户又没有被及时修复，别人就可能受到某些暗示性的纵容，去打烂更多的玻璃。久而久之，这些窗户就会给人一种无序的感觉。结果在公众麻木不仁的氛围中，犯罪就会滋生、蔓延。在行政道德领域，这种效应如果得不到及时制止，普遍道德失范行为便会接踵而至，人们的从众心理、盲从心理、模仿心理和强化心理也同时会在规范的缺席和其功能不能发挥的情况下得到扩张，进而使行政道德失范产生滥化的情景。

（四）几种矛盾冲突和选择困境的影响

在行政管理活动中，乡镇公务员的行为选择常常会面临难以处理的各种类型的矛盾冲突，使他们陷入行政道德困境。在如此两难境地中，失范行为的发生往往就会成为必然的事了。这种冲突常常表现为以下几种情况。首先是利益冲突，这种冲突是指公务员个人利益与其作为一个公共权力受托人为公共利益服务的义务之间产生的冲突，其具体表现为公共角色与私人利益、客观责任与个人利益之间的冲突［3］。利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件，公共选择学派曾认为，构成官僚个人利益的主要因素有权力、地位、金钱和特权等，在这些需求的促动下，人们利用一切关系来寻求自身利益的最大化，而往往全然不顾自己作为公共权力委托人的角色，公共利益最大化的理念已经让位于个人利益最大化的理念，致使乡镇公务员在行为选择中，将个人利益或所属的组织利益凌驾于公共利益之上。

其次是权力冲突。此种冲突是指两种或两种以上的客观责任之间的冲突，这些客观责任是由两个或两个以上的权力来源（比如法律、组织中的上级、民选官员和公众等）从外部强加的［3］。公务员在行政活动中不仅要对组织和上级负责，同时也要对法律和公民负责。而在实际的实践中，不同的外部权力要求同一个公务员采取相应的行为时，常常会产生强烈的冲突。乡镇公务员作为最底层的行政人员，经常会有若干个权力源对其施加影响，如果有两种权力对他们的要求是不相容的，他们就会心烦意乱从而无法做出正确的选择，进而出于对自身利益的考虑，在实施行政行为时就会出现很多有悖于行政道德的倾向。

再次是角色冲突。按照库珀的分析，现代社会对于公务员的影响在于让公共行政人员角色逐渐从公民角色中分离出来，政府组织人员就是负有特殊责任的公民，在公务员和公民之间，当公共利益和私人利益发生冲突的时候，角色冲突就会出现。尽管行政人员为特定的职责承担责任，但在某些时候，他们也认为自己不得不采取违背职责的行为。因为和每一个生活在现代社会中的普通人一样，行政人员必须同时在家庭、社区以及社会中承担着不同的角色，每一种角色背后都附带着一系列义务，夹杂着私人利益，结果就是各种角色之间发生冲突，并将其本人置于行政道德的困境和矛盾之中。在此种困境下，行政道德失范行为就极易发生，特别是在中国这样一个长期受传统影响的以伦理为本位的国度，一旦一个人生活于其中，各种伦理关系就会从四面八方包围他，要他负起无尽的义务［4］。乡镇公务员受到这种乡土文化气息的负面影响尤为严重，他们渐渐地由道德妥协开始，进而演化为道德中立、道德缄默，直到道德失范、最后进行实施触犯法律的行为。

最后是“代理转换”所导致的道德行为选择失范。“代理转换”是库珀在分析如何应对不道德的上级和不道德的组织时所借用的一个判词［3］，此判词源自美国社会心理学家斯坦利·米尔葛莱姆（Stanley Milgram）有关权威服从方面的研究。该研究认为，大部分美国人，即使明知道如果听从权威的命令去做某事就会对他人造成伤害，他们也还是倾向执行命令。这种奇怪的行为，根植于官僚制度的本性，米尔葛莱姆称其为“代理转换”。在他看来，个人行为要受到良知的内部禀性的制约，然而，当个人被聚集在一起形成等级关系时，他们的行为就必须协调，外部控制资源就会产生，这个时候内部禀性的制约就会消退，取而代之的是对权威命令和指示的负责，而这种负责的代价是不再为权威所规定的行为内容负责。

三、乡镇公务员行政道德建设对策

针对乡镇公务员行政道德失范的现状，我们认为有必要从以下四个方面提出对策，以期对行政道德进行重新建构，以使其适应新农村建设对他们各个方面能力提出的新要求。

（一）加强乡镇公务员行政道德教育培训

在稳定乡镇政府公务员队伍的同时，加强行政道德的教育和培训制度建设，努力培养具有效率节约、公平正义、责任信任和人本和谐理念的新型公务员，完善和提高农村行政人员的政治伦理品质。乡镇公务员代表国家直接面向农民工作，是国家政策在农村地区直接而具体的实施者。道德教育对于提高公务员的道德认知水平、道德思考能力以及道德判断准度有着巨大的作用，同时，也有助于他们形成良好的道德人格。作为行政人员，他们除了应该接受作为公民的基本教育外，还更应接受特殊的关于行政管理的职业道德的教育。鉴于此，我们就应该在教育的内容和方法上探索出一条适合乡镇公务员的行政道德教育模式。

（二）加强乡镇公务员行政道德法制化和制度化建设

加快行政道德立法，完善行政道德制度建设，为提高乡镇公务员的政策执行能力和水平提供更坚实的法制化、制度化保障。首先是行政道德法制化的建设。我们应该以《中华人民共和国公务员法》的实施为契机，加快公务员行政道德法制化建设步伐，以此全面提升各个层次各个类别公务员的能力和素质。其次是完善公务员行政道德监督体系。当前我国已初步形成了由党内监督、政府机构监督、群众监督和舆论监督等组成的较为完善的监督体系，但各监督方式之间的配合还不够紧密，还需要在各机构合作方面进行更为细致的工作。再次是建立健全科学的行政道德考核以及完善的激励机制。依据考核的结果进行一定的激励，这是充分调动公务员积极性的重要手段之一，也是进一步完善行政道德建设的重要保障。

（三）加强乡镇政府组织文化建设

政府组织文化对公务员的行政行为有着明显的影响，良好的组织文化对于公务员行政道德建设具有促进和引导作用。在优秀的组织文化氛围中，人心中的善与良知总有被唤起的可能。中国虽已经历了一百多年的现代化运动，而优秀传统文化的血脉却一刻也未曾断裂过，这种文化的影响力在广大的乡村社会表现得特别突出，乡镇政府组织文化建设要想取得较为完满的结果，就不得不重视这种文化的存在和影响［5］。就三农问题而言，关于中国农村社会的乡土性的认识已基本达成共识，对乡土文化的尊重，对乡土秩序的遵循，以及对乡土生活的认同，都是我们观察农村社会及其政治的重要思维取向。作为乡镇政府组织，深处于保存较为完整的传统伦理道德的乡土社会，组织文化建设就更应该珍惜并承继这个优秀的传统文化遗产。

（四）加强乡村文化的全面建设

新农村建设包括政治、经济、文化、社会在现代性意义上的全面发展，从更深层意义上来看，文化的现代转型以及由此带来的对乡镇干部自身文化品格提升的推动，则更具有本质的意义。新农村建设，不仅是物质的建设，也不单是政治性的社区建设，而最终是人的现代化，是农民及乡镇干部在文化意义上的全面自由发展。党的十七大报告把着力丰富农村、偏远地区的精神文化生活和加强农村与社区文化设施建设，作为推动社会主义文化大发展大繁荣的重要前提，农村文化大发展大繁荣必将对行政道德建设带来积极影响。作为软实力核心的文化力，是推动国家与社会进步的永恒动力，也必然是推动乡镇公务员行政道德建设的永恒动力。

[1]万俊人.现代公共管理伦理导论[M].北京：人民出版社，2005.

[2]朱力.变迁之痛——转型期的社会失范研究[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[3]特里.L.库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[4]梁漱溟.中国文化要义[M].上海：学林出版社，2000.

[5]周湘莲.行政道德失范的心理解析及其治理[J].学术界，2006，（2）：199—203.

D6

A

1007－905X（2011）02－0189－04

2010-11-20

安徽省哲学社会科学规划项目（AHSK07-08D19）

方军（1972— ），男，安徽怀远人，安徽财经大学行政管理系副教授。

责任编辑 吕学文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）