论检察机关的行政公诉权

邓思清

论检察机关的行政公诉权

邓思清

行政公诉①作为公益诉讼（actiones publicae populares）②的一种形式，是伴随着检察制度和行政诉讼制度的不断发展完善而建立的。检察机关作为公益的代表人，对侵害国家利益或者社会公共利益的行政违法行为，有权向法院提起行政诉讼，已成为世界许多国家的普遍做法。然而在我国，随着经济的发展和社会的转型，侵害国家利益或社会公共利益的行政违法行为不断增多，而根据我国目前《行政诉讼法》的规定，对这类行为或者无人享有诉权，或者虽有人享有诉权，但现实中由于种种原因而无人提起诉讼，这既不利于国家利益和社会公共利益的保护，也不利于遏制行政机关的违法行为。因此，为了有效加强对行政权的监督制约，切实保护国家利益和社会公共利益，赋予我国检察机关以行政公诉权并建立我国行政公诉制度，既具有重要的现实意义，也具有重大的理论意义。

一、检察机关行政公诉权的产生与发展

从历史发展看，检察机关行政公诉权的产生经历了一个长期的过程，总体上说，它是随着检察制度的产生和行政诉讼制度的发展而逐渐产生的。检察制度最早产生于法国和英国，法国的检察制度产生于1302年国王设立的“国王代理人”制度，英国的检察制度产生于1461年英王将“国王律师”更名为总检察长③。而行政诉讼制度产生的理论源于“人民主权”和“社会契约”理论。根据该理论，政府的权力来源于人民，人民享有最后的决定权（立法权），人民在将权力委托给政府后，保留了改变权、撤销权和监督权④。一旦受人民委托从事公共事务的政府反过来侵犯公民合法权利，人民就可以诉诸法院，要求司法对行政违法行为予以审判。民众可以在多大程度上把行政行为告上法庭，使自己的合法权益得到救济，同时又不影响政府高效有序地履行政府职能。这就涉及行政诉讼的原告资格问题，行政原告资格范围的大小关系到行政权与司法权的均衡问题。在封建社会时期，由于行政管理强大，公民个人的权利受到较大限制，没有提起行政诉讼的权利。到了资本主义社会时期，随着经济的发展，社会民主、法治得到了较大提高，各国法律都赋予了公民较多的权利，开始允许公民对行政机关的违法行为提起行政诉讼，但仅限于直接损害自己利益的公民。例如当时英国的立法者认为，如果不对原告资格进行限制，就会妨碍行政机关的工作，削弱行政效率。英国的判例也认为：法院可以驳回“在最早阶段就能看出司法复审申请人根本没有利害关系，或没有足够利害关系的案件”，以便“防止好管闲事者、狂热者和其他恶作剧者的滥用”。法院还认为如果不对救济进行限制，法院将会被诉讼所淹没，并且“没有个人权利争议的各方当事人也不能把案件的辩论进行得美好”⑤。这一阶段行政诉讼在原告资格上规定比较严格，“法律上利害关系”理论是这一时期的主流学说，如法国行政法通说认为：“可以肯定，起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容。”⑥

但是，到了20世纪，随着社会的发展，社会关系变得复杂起来，“随着社会关系的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不完备”⑦。同时，随着行政权力的不断扩张，人们逐渐认识到作为公法的行政法“倘若限制公民在权利受到侵害时才起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督制约，不符合现代行政法之发展趋势”⑧，“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”⑨。于是，许多国家开始放宽行政原告的资格，如1977年《英国最高法院规则》第3条第5款规定：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”⑩该规定表明行政原告资格由“法律上利害关系”放宽到“利益受到影响”。法国、美国、日本等国家也相继对行政原告资格进行了调整，如美国“行政法上的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。在最近几年，原告资格的栏杆大大降低了。在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是正在发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门”（11）。美国法院通过解释宪法和法律，将行政原告资格的标准调整为“受不利之影响”，即“当事人的利益，不需要是法律特别规定或特别保护的利益，只要有可能主张处于法律规定的或调整的利益范围之内，在这种利益受到侵害时，就可请求司法保护”（12）。这种调整使得过去和违法行政行为没有直接利害关系的公民、非政府组织、检察官开始有权提起诉讼，出现了行政公诉。

行政公诉权出现后，许多国家相继赋予其检察机关以行政公诉权，建立了自己的行政公诉制度。由于各国的情况不同，各国建立的行政公诉制度也不相同，有的国家规定检察官、公民、非政府组织均可启动行政公益诉讼，如美国等国家；有的国家则规定检察机关垄断行政公诉，如英国检察总长垄断了对公共利益的保护，民众只有通过向检察总长申请，经过检察总长的同意，才能以总检察长的名义对侵害公益的违法行政行为提起诉讼。从各国实践看，虽然公民个人为了保护社会公共利益可以提起行政诉讼，但多数情况下并没有能力提起诉讼。其中，对行政权的惧怕和不能承担为解决纷争所需费用是两大障碍。更为重要的是，某种行政行为侵犯了多数人的利益，对于每个公民个人来说，这种侵害并非很严重，许多人就会认为，自己去为其他人寻求法律救济没有什么意义，如果侵害涉及极为复杂的事实关系或者有关法律极为难理解，为了获得救济要花费比自己要求得到的高得不相称的费用，更会使许多潜在的原告失去提起诉讼的兴趣。这样就会出现无人提起公益诉讼，无法追究侵害公益的违法行政行为的现象。因此，为了有效对行政权进行监督，保护社会公共利益，实践中各国的行政公诉权主要由检察机关来行使。

随着社会的发展，各国检察机关的行政公诉权也不断丰富和完善。比如在美国，检察机关行使行政公诉权的范围不断扩大，检察机关从只对行政违法作为提起公诉扩大到可以对行政不作为提起公诉。如2007年4月2日美国联邦最高法院以五比四的结果对“马萨诸塞等州诉国家环保署案”作出裁决，裁决原告资格成立。此案原告是马萨诸塞州、加州等十余个州政府的检察官，连同“地球之友”、“绿色和平”等十来个环保组织，起诉国家环保署在汽车尾气排放的管制上不作为。联邦最高法院的多数意见认定，马萨诸塞州的清洁空气立法和管制，由于联邦环保署的不作为而受到伤害，因此马萨诸塞州政府的检察官是具备起诉资格的。于是，最高法院作出了对原告有利的裁定，此案的胜诉被称为美国近年重要的对环保问题影响最大的案件（13）。在英国，检察机关行政公诉权的发展完善，不仅表现在检察机关参加行政公诉的方式由提起行政公诉发展到提起行政公诉与参与行政诉讼两种方式（14）上，而且表现在总检察长、检察长都可以授权公民以检察长的名义提起行政诉讼上，授权公民提起行政诉讼的范围也从行政违法作为扩大到行政不作为，从行政机关越权行为扩大到政府违约行为等（15）。此外，法国、德国、日本、印度等国家检察机关行政公诉权也发生了相应的变化。

从各国检察机关行政公诉权的产生与发展过程，我们可以得到以下几点启示：第一，检察机关行政公诉权的产生是检察制度和行政诉讼制度发展的共同结果。检察制度在法国、英国产生后，检察机关出于保护皇家或国家利益，追究犯罪，首先介入刑事诉讼或参与民事诉讼。受当时行政诉讼原告资格的限制，检察机关无权参与行政诉讼。随着社会的发展和行政权的扩张，行政违法行为变得突出，为了有效制约行政权、保护公共利益，行政诉讼制度得以发展，即行政诉讼原告资格得以放宽，检察机关从而获得行政公诉权。第二，检察机关行政公诉权的发展是检察机关保护公益的职责决定的。保护国家利益是检察机关产生的初衷，检察机关从介入刑事、民事诉讼，发展到介入行政诉讼，是检察机关保护公益责任的反映（16）。随着社会的发展，当行政权扩张、滥用而侵犯国家利益和社会公共利益的现象日益突出时，其侵犯公益所涉及的范围也越来越广，检察机关作为公益代表人，其起诉和参与行政公诉的范围也随之扩大，这是检察机关保护公益责任的必然要求。第三，检察机关享有行政公诉权是世界许多国家的普遍做法。从目前世界范围看，检察机关作为公益的代表，负有维护国家利益和社会公共利益的职责，检察机关公益代表人的角色不仅贯穿于刑事、民事诉讼领域，而且对于涉及国家利益和社会公共利益的行政违法行为，许多国家法律都规定检察机关有权提起诉讼（17）。

二、我国建立检察机关行政公诉制度的必要性与可行性

在我国，检察机关作为法律监督机关，负有维护国家法律统一实施、保护国家利益和社会公共利益不受侵害、维护社会公平正义的使命，因而我国赋予检察机关以行政公诉权并建立行政公诉制度是十分必要的，也是切实可行的。

（一）建立行政公诉制度的必要性

1.维护国家法治和社会公共利益的客观需要

改革开放以来，我国在推进社会主义民主与法制建设方面取得了显著的成就，依法治国已写入我国宪法（18）。依法治国在我国的确立，标志着党和政府在管理国家各项事务中领导方式和执政方式的重要转变。在社会管理中，对于侵害国家利益或社会公共利益的行政行为，除了通过行政等手段予以解决外，通过司法的途径予以解决则是法治的必然要求。从目前我国司法实践看，由于行政违法行为造成国家利益或社会公共利益侵害而无人起诉的现象还较为普遍，如行政机关滥用行政审批权，或者行政不作为等，造成国有资产大量流失、土地破坏、自然环境污染等，为了有效保护国家利益和社会公共利益，推进我国依法治国的进程，有必要赋予检察机关对此类行为以公诉权，建立我国行政公诉制度。

2.保障依法行政的需要

依法治国必须依法行政、建设法治政府，这是实现法治社会、迈向现代化国家和达到社会文明的必然途径。因为依法行政是实现依法治国的基础和提前，是政府权力的行为准则，也是社会政治文明的重要体现。依法行政的基点就是要用法律规范政府的职权，保证行政机关的权力依法行使。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”（19）。而行政诉讼是对行政活动进行监督，保障依法行政便捷而可行的制度安排。但在我国，受传统观念的影响，行政诉讼尚不发达。在现实生活中，存在一些因行政机关的行政违法行为给社会公共利益造成损害后果而没有受到法律追究的现象，这是因为对一些行政违法行为缺乏适格的诉讼主体，即使有适格的诉讼主体，也由于存在不知起诉、不敢起诉或无力起诉等因素而无法追究有关人员的法律责任。这从某种角度上反映了公民、法人以及其他社会组织没有能力与违法的行政行为相抗衡。所以，要达到社会的法治化，保证行政机关依法行政，就应当进行国家干预，以权力制约权力，因而赋予检察机关以行政公诉权，建立我国行政公诉制度则是十分必要的。

3.检察机关履行法律监督职责的需要

在法治社会中，法律监督是权力制约的一种方式，是国家政治制度和法律制度的有机组成部分。在国家权力体系中，法律监督的实施可以有效地对国家行政权进行监督制约，保证国家行政权依法正确行使，从而实现依法行政。历史和现实都一再表明，不受监督和制约的权力必然走向滥用和腐败。诚然，对行政权行使的监督途径是多种多样的，包括人大监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督，还有行政机关内部监督等，这些广泛的监督形式都已为我国社会和政治实践所证实是行之有效的。所以，法律监督只是整个监督链条中的一个环节。但是应当看到的是，在诸多的社会监督机制中，法律监督是规范的、具有强制力的监督手段。因为在我国的国家权力体系中，检察机关与行政机关不存在隶属关系，前者直接对国家权力机关负责，并依法独立行使检察权。检察机关通过提起行政诉讼，可以充分发挥对国家行政权的监督作用。从我国现实情况看，检察机关对行政活动的监督范围较为狭窄，监督力度也十分有限，实践中行政违法行为突出的事实则证明了这一点。因此，赋予检察机关以行政公诉权，建立我国行政公诉制度，则是我国检察机关监督行政机关、保证国家法律统一正确实施的需要。

4.继承我国法律文化传统的需要

法律是一种实践经验的总结，也是经济文化的反映，一个国家的法律只有与本国的法律文化传统协调与融合，才能成为真正的法律。我国检察机关对行政机关的活动进行监督是我国的一种传统文化，早在新民主主义革命时期，1939年颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》第十四条规定，检察员之职权包括“为诉讼当事人，或公益代表人”。1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条规定，最高人民检察署“对于与全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。1951年的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条规定，最高人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”。从以上可以看出，检察机关对行政活动进行监督，有权参与有关公益的行政诉讼，在我国不仅具有很久的历史传统，而且也得到了有关法律的肯定。因此，为了更好地监督行政机关的行政活动，维护国家利益和社会公共利益，我们应当继承我国的传统法律文化，赋予检察机关以行政公诉权，建立我国的行政公诉制度。

5.完善我国行政诉讼制度的需要

在我国，虽然已经建立了行政诉讼制度，即被具体行政违法行为侵害的公民、法人为了维护自己的合法权益，有权依法向法院提诉讼，要求法院进行审理并作出裁判。但是，在司法实践中，行政诉讼制度还不能或者难以解决一切行政纠纷。某个公民或法人的权利受到侵犯，往往害怕行政机关打击报复，不敢提起行政诉讼；即使提起了行政诉讼，行政机关也可能采取一些违法手段予以处理或者干预法院的审判活动，影响案件的正确解决。由此可见，我国现行的行政诉讼制度尚存在一定的缺陷，无法解决所有行政纠纷。因此，要弥补行政诉讼制度的不足，完善我国行政诉讼制度，就应当赋予检察机关以行政公诉权，建立我国行政公诉制度，即在公共利益受到行政违法行为侵害时，如果有关公民或者法人不敢提起诉讼，或者难以进行诉讼，则由公共利益的代表人检察机关提起行政公诉。

（二）建立行政公诉制度的可行性

1.符合我国宪法和法律的基本原则

行政公诉区别于一般行政诉讼的最大特点就是其“公共性”，这种公共性完全符合我国宪法对国家利益和社会整体利益重点保护的原则。我国《宪法》第十二条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。”第十五条规定：“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”第四十一条还规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”据此，我国建立行政公诉制度完全具有合宪性。尽管目前我国法律尚未对行政公诉制度作出具体规定，但从我国多部基本法律的立法精神看，建立行政公诉与其基本价值取向是一致的，至少可以说与我国现行民法、行政诉讼法、经济法以及法院、检察院组织法的基本原则是不相违背的。例如我国《民法通则》第七十三条规定：“国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”第七十四条第四款第二项规定：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”同时，人民检察院组织法和行政诉讼法分别规定，人民检察院有权对行政审判活动实行法律监督。上述规定充分体现了我国法律对公共利益进行特殊对待和优先保护的立法原则，可以认为是法律对行政公诉的原则性授权与认可。

2.我国的政治体制有利于建立行政公诉制度

行政公诉由于被告是行政机关，涉及行政权力，具有很多的不确定因素和难题，比如行政被告在诉讼上具有更大的抗争能力，行政公诉在证据获取和证明责任方面更具有复杂性，行政公诉涉及面广、影响力大。如果没有国家权力为后盾，诉讼程序就难以启动或者即使启动也难以为继，诉讼目的和价值很难实现。在我国，国家权力具有高度的统一性，党始终是最广大人民利益的代表者，国家的一切权力通过人民代表大会制度最终属于人民，各族人民和各民主党派始终团结在中国共产党的周围。这些由历史形成的绝对的政治优势，再加上我国国家权力的有序分工，是任何一个西方三权分立国家都无法比拟的。我国的这种政治体制有利于克服各种社会消极因素的影响，对建立行政公诉制度、实行权力对权力的监督制约是非常有利的。因此，在我国建立行政公诉制度的政治基础远远优于任何西方国家。

3.日趋向好的民主法制环境为建立行政公诉制度提供了坚实的社会基础

经过30多年的民主法制建设，我国的民主政治制度不断完善，社会主义法律体系已经基本形成，民众的民主法治意识不断增强，公民对权利保护的认识程度不断提高，对加强权力监督制约的认识更加统一。在这种发展过程中，公民通过法律途径或诉讼途径维护自己的合法权益的要求日益增多，国家和社会解决矛盾和纠纷、维护合法权益也已经由过去主要依靠行政手段转化为主要依靠诉讼手段和法律手段，不断形成了依法治国的良好环境。这就为我国建立行政公诉制度提供了坚实的社会基础。

4.行政诉讼理论的发展为行政公诉制度的建立提供了理论依据

传统的行政诉讼理论基于权利和救济密不可分的基本原理，认为只有证明自己与诉讼系争存在直接利益关系的公民、组织或法人，才能作为适格的原告提起诉讼，以避免滥诉。然而，随着社会的发展和社会矛盾的复杂化，传统的直接利益关系人说无法完全解决现实中的问题。为了弥补传统当事人适格理论的不足，学术界出现了诉的利益说和诉讼信托理论。诉的利益说是将诉的利益作为当事人适格的基础，即只要有关公民、组织可以通过审判请求获得一定的利益（个人利益或公共利益、物质利益或精神利益），存在进行司法保护的必要性，该公民、组织就具有当事人资格，就有权提起诉讼。诉讼信托理论超越传统的诉讼理论，认为起诉权不再是实体权利人所独有，允许经营管理人按照实体法或诉讼法上的信托制度代替实体权利人行使诉权。可见，诉讼信托理论使当事人范围从传统的直接利害关系人扩展到非直接利害关系人，非直接利害关系人可以基于实体权利人的信托而享有程序意义上的诉权，可以以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼结果，但诉讼标的实体权利义务仍存在于直接利害关系人名义之下。因此，根据诉的利益说和诉讼信托理论，检察机关有权提起行政公诉，这就为行政公诉制度的建立提供了理论依据。

5.各国行政公诉的立法和实践经验可供我国借鉴

从世界范围看，法治发达的国家大多建立了行政公诉制度，有些国家的行政公诉制度已经相当成熟。例如《联邦德国行政法院法》规定，为了维护公共利益，检察官可以参与联邦行政法院中的任何诉讼。《日本检察厅法》规定，检察官可以作为公益代表提起公益诉讼。在行政公诉范围上，各国通常把诸如选举、环境保护、文物古迹保护、土地开发利用、国有资产保护、公共秩序、反垄断行业行为等列为保护对象，赋予检察官较为广泛的诉讼权利。例如美国将空气污染、海洋河流污染、噪声污染等纳入公益诉讼范围，法律规定检察官在行政公益诉讼中，享有调查取证权、法院优先审理权、与被告和解权等诉讼权利。这些国家有关行政公诉的立法和实践经验为我国建立行政公诉制度提供了有益的借鉴。

三、建立我国检察机关行政公诉制度的构想

行政公诉制度是检察机关对涉及国家利益和社会公共利益的行政案件依法提起诉讼的制度，体现了国家干预原则。由于我国检察机关是国家专门的法律监督机关，因而在建立我国行政公诉制度时，不仅应当吸收国外的有益经验，而且应当立足我国的国情。具体来说，应当解决以下三方面的问题。

（一）检察机关提起行政公诉的范围问题

从国外立法看，检察机关提起行政公诉的范围都被限定在涉及公共利益的行政案件内。关于什么是公共利益，各国的认识则不一致。例如英国学者认为，“公共利益”是指社会的普遍公共利益或者福利（20）。美国《布莱克法律大辞典》将“公共利益”解释为：公共利益是公众和社团普遍享有的，包括某种金钱利益，或者公众或社团的权利和义务因之受到影响的某种利益。我国有学者认为，公共利益是一个抽象的范畴，包括我国社会生活的基础、条件、环境、秩序、目标、道德准则及良好风俗习惯等，既包括物质文明建设方面的利益，也包括精神文明建设方面的利益，既包括国家、集体的利益，也包括公民个人的合法利益（21）。也有学者认为，所谓公共利益，是指社会一般人的生命、健康、财产、安乐、自由、利益、便利等（22）。由于各国对社会公共利益的认识不同，再加上各国检察机关在国家机构体系中的地位和性质不尽一致，因而各国对检察机关行政公诉范围的规定也不完全相同。

根据我国检察机关是法律监督机关的性质，综合考虑我国目前的社会经济发展状况、公诉权与行政权之间的平衡关系，以及公民法律意识现状等因素，对于检察机关提起行政公诉的范围应当有所限制，否则，就会因为检察机关过多地介入行政案件而影响行政行为的有效性和及时性。总体来说，我国赋予检察机关行政公诉权的范围应当严格限定在涉及公共利益的行政行为，即那些侵害国家利益和社会公共利益的违法行政行为之内。根据这一要求，结合实际情况，笔者认为，我国应当将以下几类侵害公共利益的行政案件纳入检察机关提起公诉的案件范围。

1.侵害国家利益的行政案件

人民检察院是国家利益的代表，维护国家利益是其神圣的职责。但我国自改革开放以来，一些行政机关或人员为了个人利益或部门利益，利用各种手段，侵害国家利益，如在国有企业转型过程中将国有资产低价出售甚至无偿转让，在土地开发中违反有关土地管理法规致使土地闲置和资源浪费，在公共工程的审批、招标、发包过程中滥用行政审批权而侵害国家利益或者造成自然资源的破坏等。为了保护国家利益，国家专门制定了一系列法律、法规，明确了有关机构和人员管理国有资产的职责。例如《中华人民共和国合同法》第一百二十七条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理。”但是，对于侵害国家利益的行政违法行为，法律并未赋予工商行政管理部门、国有资产管理部门、其他组织或个人以诉权，因而难以追究有关机关或个人的法律责任，无法有效遏制有关的行政违法行为。因此，在国家利益受到具体行政行为侵犯时，应当授权检察机关对此类行为提起行政公诉，通过法院的审理活动追究有关机关或个人的法律责任，以有效保护国家利益。

2.引起社会公害的行政案件

即直接造成不特定多数人的人身、财产损害的行政案件，较为典型的是环境污染案件。近年，环境的破坏与污染是伴随着社会的高度产业化而出现的现象，并且呈现不断上升趋势，环境污染已经成为威胁人类生存的重大问题。因行政机关违反环境保护法的作为或不作为行为造成的环境污染，严重影响到不特定多数人的人身、财产安全。环境污染形式多种多样，主要包括大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面下沉以及垃圾恶臭等。对于社会公害案件，一方面，作为受害者个人，追究行政机关或个人的责任绝非易事。因为受害人须证明公害行为的违法性以及行为人主观方面具有故意或过失、确定公害行为与损害之间的因果关系等，由于社会公害具有的潜伏性、损害后果的复杂性以及侵害主体的多样性，受害人很难举证予以证明，从而难以得到公平的处理结果。也就是说，对受害人而言，通过诉讼途径主张权利是很不经济的，加之社会公害案件的受害人一般较多，往往因诉讼主体不确定等而无人提起诉讼。另一方面，我国法律对社会公害案件起诉资格的规定并不完善。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，只有其合法权益直接受到公害侵害的人或组织，才能提起公害诉讼，而实际上，公害的受害人所遭到的侵害大多是间接的和无形的。《环境保护法》第六条、《水污染防治法》第五条以及《大气污染防治法》第五条都规定，一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。有人据此认为，这里的控告包括向环境行政机关和人民法院起诉（23），有控告权的单位和个人即具有起诉资格（24）。笔者认为，这种理解有失精准，上述法律所称的控告和检举指的是有关单位和个人向有关部门反映情况的行为，而不是诉讼法上的起诉行为。因此，在社会公害中受害人的合法权益不能通过诉讼途径获得司法救济的情况下，授权检察机关对社会公害案件提起公诉，是对社会公共利益的损害后果进行补救的有效途径。

3.行政垄断案件

垄断是指为了获得高额利润，而对某行业市场进行把持或独占的行为。垄断主要有以下形式：（1）行业垄断。行业垄断行为在我国比较突出，主要是指公用企业和其他具有独占地位的经营者，集管理者与经营者于一体，受利益驱动，管理时漠视社会公共利益和消费者利益，以维护部门（行业）利益作为制定政策的主旨，包揽某类产品的生产权和经营权，以行政手段排挤其他企业参与竞争，形成独此一家别无分店的局面。（2）市场垄断。即在市场经济中出现一家或几家对该某一市场有影响力的大企业，这些企业往往利用其绝对经济优势，实施限制或排除竞争行为，垄断市场，谋取高额垄断利润。垄断行为不仅侵害合法经营者的利益，损害消费者和国家的利益，而且破坏正常竞争秩序，容易滋生腐败现象，影响甚至威胁国家经济安全。因此，当行政机关在制定政策性价格或进行行业、市场准入审批过程中，滥用行政权，可能导致出现上述垄断形式的时候，由于没有直接利害关系人可以提起诉讼，赋予检察机关对此违法行为以行政公诉权，则是防止垄断的有效措施。

4.损害弱势群体利益的行政案件

弱势群体由于缺乏相应的物力、人力，社会地位较低，其应当享有的合法权益容易被人们所忽略。弱势群体人员在其合法权益遭受行政行为的侵犯时，仅仅依靠自己的力量难以有效保护自身合法权利，有的是无能力提起诉讼，有的是迫于权力的压力不敢提起诉讼，这就需要有一个相应的权力来给予支持。检察机关作为国家法律监督机关，有责任对这类案件行使公诉权。

5.其他行政公益案件

对于其他严重损害国家利益或社会公共利益的行政违法行为，如果没有人提起行政诉讼，检察机关也可以起诉行政公诉。

（二）行政公诉程序

行政公诉程序是指检察机关在决定和提起行政公诉过程中应当采取的具体诉讼程序。由于行政公诉是行政诉讼的一种，因而行政公诉程序原则上应当按照行政诉讼程序进行，即包括立案、审查、决定是否起诉、出庭支持公诉、抗诉等程序。基于行政公诉的特殊性，在行政公诉活动中应当注意以下程序。

1.行政公诉案件的管辖

即对于侵害公共利益的行政案件，应当由哪一级检察机关代表社会公益向法院提起公诉的权限分工。它所要解决的是检察系统内提起行政公诉的级别管辖问题。笔者认为，检察机关提起行政公诉的职权，以授予州、地、市级以上人民检察院为宜，而不宜授予基层人民检察院，以保证提起行政公诉的严肃性和公正性。受行政公益诉讼案件的特点所决定，其范围是十分有限的。为了确保这类案件起诉的公正性和严肃性，不宜像刑事公诉案件那样将其管辖权授予各级人民检察院，而应当有所选择，即确定由与中级人民法院相对应的州、地、市级人民检察院管辖为宜。

此外，为了防止有的检察机关怠于行使行政公诉权，有效保护国家利益和社会公共利益，在行政公诉案件管辖上，我国法律还应当同时规定，上级人民检察院在必要的时候，可以起诉由下级人民检察院管辖的案件；下级人民检察院认为案情重大、复杂或者社会影响大，需要由上级人民检察院提起诉讼的，可以请求移送上一级人民检察院提起诉讼。

2.行政公诉案件的立案

检察机关通过公民、法人或其他社会组织对行政违法行为的控告、检举和申诉，或者其他国家机关移送、舆论监督反映或自行发现案件线索后，应当受理并进行研究分析，认为符合行政公诉案件立案条件的，应当决定立案，否则决定不立案。作为行政公诉案件的立案，应当具备以下条件：（l）有明确的可以进行调查的被告。构成立案的行政公诉案件，首先应当有明确的被诉，即实施违法行政行为的主体是明确的。由于实际生活是十分复杂的，在检察机关掌握的行政违法线索中，有时也可能没有明确的诉讼对象，即可起诉的违法事实究竟是何行政机关所实施的，并不清楚，这就需要检察机关进行深入调查取证后确定。（2）行政违法行为属于检察机关提起行政公诉的管辖范围。由于实践中行政违法行为多种多样，检察机关依法只负责追究严重损害公共利益的行政违法行为，因而检察机关要对举报或发现的案件线索进行立案，所举报或发现的行政违法还必须属于检察机关提起行政公诉的管辖范围。（3）需要追究行政责任的。检察机关提起行政公诉的目的在于要求法院撤销行政机关的违法行政决定或者追究其行政责任，或者宣告其行政行为无效等，因而检察机关在对违法行政行为决定立案时，必须存在需要追究行政机关有关责任的必要性。

3.行政公诉案件的审查起诉

检察机关对违法行政行为进行立案后，需要进行调查活动，收集有关证据。通过一系列调查活动后，检察机关要对案件事实进行审查，以确定是否符合提起行政公诉的条件，检察机关认为行政机关的违法行为符合起诉条件的，应当决定起诉，否则决定不起诉。检察机关提起行政公诉的案件，应当具备以下条件：（l）存在严重行政违法行为，并且这些严重违法行政行为严重损害了国家利益或者社会公共利益。这是检察机关提起行政公诉的事实条件，也是行政公诉存在的前提。如果违法行政行为没有严重损害公共利益，检察机关就不应当提起行政公诉。（2）确认严重行政违法行为的证据应当确实、充分。这是检察机关提起行政公诉的证据条件或证据标准，检察机关收集的证据只有达到确实、充分的标准，才能提起行政公诉。（3）具有提起行政公诉的必要性。这是检察机关提起行政公诉的现实条件，由于解决行政违法行为的途径有多种，如行政机关自己纠正、上级行政机关予以撤销、公民或法人和其他社会组织提起行政诉讼等，行政公诉作为最后的司法救济手段，只有在其他途径没有解决时，即存在行政公诉必要时，检察机关才能提起行政公诉。

此外，检察机关提起行政公诉，法院必须受理并作出裁判，而不能不予受理或者驳回起诉；法院受理公诉案件后，作出生效裁判前，检察机关有权申请法院裁定行政机关中止执行被诉行政行为；行政公诉案件不能适用简易程序和特别程序审理，因为这类案件多是重大复杂、影响广泛、涉及国家和公共利益的案件，非经普通程序，难以得到公正合理的解决；出席法庭审理的检察官有权对庭审中的违法行为提出纠正意见，不服一审裁判的可以抗诉；对生效裁判发现确有错误的，可以按照审判监督程序提起抗诉。

（三）行政公诉的几个特殊问题

由于检察机关提起行政公诉不同于一般行政诉讼，因而在建立我国行政公诉制度时，尚有以下几个特殊问题需要解决。

1.设置诉前程序问题

即在检察机关提起行政公诉前，是否有必要设置一个程序以有效解决行政违法行为问题。笔者认为，由于检察机关不是所诉违法行政行为的行政相对人，因而不可能适用诉前的行政复议程序。基于行政效率原则和减轻两院讼累之考虑，同时为了及时解决行政违法行为，我国有必要设置诉前程序。即在检察机关提起行政公诉之前，检察机关应当向违法的行政机关进行告知程序，也就是说，检察机关应当先向违法的行政机关提出检察建议或者发纠正违法通知书，要求其及时纠正行政违法行为。只有经过该告知程序，违法的行政机关拒不纠正其违法行政行为的，检察机关才能向法院提起行政公诉。

2.检察机关的调查权问题

在行政诉讼中，作为被告人的行政机关应当承担举证责任，即有义务证明自己的行为的合法性，虽然行政公诉是行政诉讼的一种，也应当适用该举证责任，但是，为了有力地反驳行政机关的举证，笔者认为，应当赋予检察机关以调查权。这是因为：一方面，这是由行政公诉案件的复杂性所决定的。由于检察机关提起的行政公诉案件都是涉及国家利益和社会公共利益的案件，这类案件一般说来较为复杂，需要收集许多证据，为了有效地保护国家利益和社会公共利益，应当赋予检察机关对行政公诉案件以调查权。另一方面，这是由检察机关的性质所决定的。检察机关是我国的司法机关，为了维护司法机关的权威，防止行政公诉权的滥用，也应当赋予检察机关以调查权。

3.检察机关在行政公诉中的诉讼地位问题

笔者认为，检察机关在行政公诉中的诉讼地位是行政公诉人。一方面，检察机关作为行政公诉人提起诉讼，可以作为独立的原告，或与有关单位和个人作为共同原告，以行政机关作为被告，向法院提起诉讼，请求法院依法判决行政机关的行政行为违法，并承担相应的法律责任。另一方面，检察机关作为国家的法律监督机关，它在民事公诉案件审判过程中，对法院的审判活动是否合法有权进行监督。

4.有关公民参与行政公诉问题

即在检察机关提起行政公诉时，作为行政相对人的公民是否有权参与诉讼的问题。笔者认为，作为行政相对人的公民，检察机关提起的行政公诉与其有着直接的利害关系，出于保护其合法权利考虑，应当允许其参与行政公诉程序，这样他不仅可以协助检察机关了解和掌握公益受损害的事实，而且可以监督检察机关行政公诉权的行使。当检察机关未就行政公益损害事实予以立案或提起行政公诉时，行政相对人可以要求检察机关立案查处或者提起公诉，检察机关应当在合理期间内作出立案或不立案、起诉或不起诉决定。对于不立案或不起诉的，检察机关必须说明理由。

5.诉讼后果承担问题

即检察机关是否承担行政公诉的法律后果。笔者认为，对被诉的行政案件本身而言，检察机关不存在胜诉与败诉的问题，检察机关不承担实体权利义务的法律后果。法院经过审理，认为检察机关的公诉有事实和法律根据的，应当依法判决被告的行政行为违法，并可要求其承担相应的法律责任。如果法院认为检察机关的行政公诉不能成立，不能判决检察机关承担实体上的法律责任，也不能要求检察机关承担诉讼费用和被告因行政诉讼所带来的损失。

总之，在我国建立行政公诉制度是社会发展的必然要求，也是完善我国检察制度的客观需要，不仅具有充分的理论根据，而且也具有深厚的现实基础。

注释：

①行政公诉是指为了维护国家利益和社会公共利益，由国家特定的机关（主要是检察机关）针对行政主体的违法行政行为而提起的诉讼。在诉讼性质上，行政公诉属于行政诉讼的范畴，在起诉方式上，它表现为公诉的形式。为了实现司法权对行政权的监督与制约，现代一些西方法治国家都建立了行政公诉制度。

②公益诉讼（actiones publicae populares）起源于古罗马，是相对于私益诉讼（actiones privatae）而言的。周先生认为：“私益诉讼乃保护个人所有权益的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼。”（周著：《罗马法原理》，商务印书馆1996年版，第886—887页）现代西方国家不仅建立了私益诉讼制度，而且建立了公益诉讼制度。

③邓思清：《检察权研究》，北京大学出版社2007年版，第18、19页。

④[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1997年版，第123—124页。

⑤⑨[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第379、365，223—224页。

⑥⑧⑩王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第679、199页。

⑦[意]莫诺·卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，徐俊祥等译，法律出版社2000年版，第65页。

（11）[美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页。

（12）陈泉生、张梓太：《宪法与行政法的生态化》，法律出版社2001年版，第330页。

（13）1999年，美国几家环保组织联手，向美国联邦环保署提出申请，要求环保署制定标准，限制汽车排放温室效应气体。拖到2003年，环保署驳回原告申请，理由是环保署制定标准无法律授权；其次即便有法律授权，环保署也不会制定相关标准，因为其政策是鼓励各方自愿克制。2003年10月，环保组织在力量不足情况下，联合马萨诸塞州检察官等29个原告，向华盛顿特区联邦巡回上诉法院提出诉讼，要求法院命令环保署恪尽职守，按照《清洁空气法》管理新汽车所排放的二氧化碳。2005年7月，华盛顿特区联邦巡回上诉法院的三人合议庭判原告败诉。2006年3月，原告向美国最高法院提出调卷审理请求。同年6月，美国最高法院决定接受申请，调卷审理该案。2007年4月2日，美国最高法院就此案做出判决。这次诉讼旷日持久，前后长达八年之久，最后美国最高法院判原告胜诉。消息传出，全世界的环保积极分子无不欢欣鼓舞。汽车制造商等反对派也不得不承认，它们的事业受到了重大挫折。参见朱伟一：《美国的环保与反环保》，载《财经日报》2007年5月25日。

（14）根据英国法律规定，检察机关提起行政诉讼有两种：一种是由总检察长或者由其授权的检察长对行政机关因滥用行政权力而侵害社会公共利益的行为，代表公益直接提起行政诉讼，要求法院发布阻止令或作出确认判决；另一种是由公民告发的行政违法行为，经过总检察长或者由其授权的检察长审查核实后，可以授权公民以总检察长的名义向法院提起行政诉讼，在这种情况下，总检察长是形式上的原告，公民作为告发人，则是实质上的原告。检察机关参与行政诉讼主要是按照法律的规定，参与由公民、法人或社会团体提起的行政诉讼活动。参见里约翰.J.爱德华兹著：《皇家检察官》，周美德等译，中国检察出版社1991年版，第26页。

（15）李湘如：《英国行政法上的几种特别的救济方法》，《外国法学评论》1996年第1期。

（16）如英国行政法规定：“检察长的职责是保护国家和公共利益，为保护国家和公共利益，检察长有责任代表公共利益监督行政机关的行为并提起诉讼。”参见（英）威廉·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第367页。

（17）截至目前，世界上很多国家的法律规定检察机关有权提起或者参与行政诉讼，包括美国、英国、法国、德国、日本、意大利、俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、波兰、南斯拉夫、阿尔巴尼亚、蒙古、越南、朝鲜、秘鲁、比利时、希腊、瑞典、瑞士、澳大利亚、巴西、阿根廷、芬兰、委内瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、乌干达、突尼斯等国家。参见李忠芳、王开洞主编：《民事检察学》，中国检察出版社1996年版；郭成伟主编：《外国司法制度概要》，江苏人民出版社2001年版；杨立新：《民事行政检察教程》，法律出版社2002年版；陈业宏、唐鸣：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版；陈健民主编：《检察院组织法比较研究》，中国检察出版社1999年版；张智辉、杨诚主编：《检察官作用于准则比较研究》，中国检察出版社2002年版等。

（18）《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，载《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年版，第31—32页。

（19）[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。

（20）[英]戴维.M.沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所组织翻译，光明日报出版社1998年版，第734页。

（21）梁慧星：《民法》，四川人民出版社1988年版，第129页。

（22）陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第82页。

（23）金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社1990年版，第126页。

（24）蔡守秋：《环境行政执法和环境行政诉讼》，武汉大学出版社1992年版，第229页。

2010-12-18

邓思清（1966— ），男，河南罗山人，最高人民检察院检察理论研究所研究员，法学博士。