航运减排国际法新动向

一、引 言

气候变化无疑是当今全球最受关注的环境问题之一。造成气候变化的原因主要是人类社会的温室气体排放。由于航运业运输量大、相对成本较低和安全性较高，目前全球贸易运输总量的90%通过海运完成。根据国际海事组织（IMO）2009年第二次温室气体研究报告，仅2007年，全球航运业（国际航运和国内航运）的二氧化碳（全世界温室气体排放的60%左右为二氧化碳）的排放量就达到1046万t，占全球总排放量的3.3%。这其中，国际航运的二氧化碳排放量多达870万t，占全球总排放量的2.7%。国际海事组织估计，如果不采取有效的减排措施，到2050年，全球航运业的温室气体排放量将可能达到2007年的1.5到2.5倍。目前，国际法上还没有专门的关于航运业减少温室气体排放（以下简称“航运减排”）的硬性规定。但是，在全球气候变化谈判的大背景之下，航运业作为温室气体排放的主要行业之一，加上其内在的国际性特点，无可回避地将面临国际法的约束。国际海事组织海洋环境保护委员会（MEPC）第62届会议于2011年7月11日—15日在国际海事组织总部伦敦召开，其重点仍是航运减排问题。本文评述了当前航运减排的国际法律框架、可行的技术措施、国际法发展的新动向以及中国的立场。

二、航运减排的国际法律框架

目前，气候变化领域的主要国际公约是1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）及1997年《京都议定书》（Kyoto Protocol）。经过广大发展中国家的努力争取，《联合国气候变化框架公约》确立了“共同但有区别原则”（CBDR），成为气候变化领域公认的国际法原则。根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，《京都议定书》附件一列出的37个发达国家在2008—2012年期间每年的温室气体排放，相对于1990年的排放量应当减少5%。而广大发展中国家同样具有减排义务，但没有具体的减排目标。尽管全球恶劣天气日益增多，气候变化的影响显而易见，但后《京都议定书》时代的气候变化谈判至今举步维艰。其中最核心的原因便是发达国家要求发展中国家承担明确具体的减排义务（放弃“共同但有区别原则”）和发展中国家坚持“共同但有区别原则”且要求发达国家履行资金支持和技术转移承诺之间的矛盾。

《京都议定书》第2条第2款规定：“附件一所列国家应当限制和减少船舶海运燃料造成的温室气体排放。国际海事组织则负责该事项的协调工作。”尽管从1997年开始，国际海事组织做了大量的工作，但迄今为止并未制定航运减排的具有约束力的法律文件。国际法上规制船舶造成污染的主要国际条约为《联合国海洋法公约》和《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL）。《联合国海洋法公约》被誉为人类的“海洋宪章”。对于海洋环境保护，《联合国海洋法公约》的第12章做出了专门的规定。当然，作为海事领域的“母公约”，《联合国海洋法公约》最大的作用是划分了船旗国、沿海国和港口国的管辖权范围，平衡了航行自由和沿岸国的管辖权。而国际海事组织制定的MARPOL公约则是防止船舶造成污染的技术性公约。公约适用非歧视原则，主要涉及船舶的设计、装备及船舶检验事项。MARPOL公约包含6个附则，以规制不同类型的船舶污染。其中，附则VI规制船舶造成空气污染，已经于2005年生效，但主要针对船舶排放的一氧化氮和二氧化硫，并没有涵盖二氧化碳等温室气体排放。

然而，国际航运业具有其行业特殊性。自二战以来，方便旗船成为国际航运业的一个普遍现象。所谓方便旗船，就是指由发达国家（不仅仅是发达国家，中国、印度等发展大国也有很大一批船舶悬挂方便旗）船东实际控制的船舶，为了降低船舶营运的税收、人工和维护成本而在巴拿马、利比里亚、巴哈马等方便船旗国注册，悬挂该类国家的国旗参与国际航运。所谓方便船旗国，只需要船东每年支付一小笔注册费就允许船东悬挂其国旗，对注册的船舶基本没有管理和控制的能力。方便旗船在国际航运业的盛行，其导致的首要问题就是大大削弱了船旗国管辖的效力，不利于海洋环境的保护。同时，如果对国际航运业适用“共同但有区别原则”，显而易见的后果便是会进一步加速发达国家的船舶流入发展中国家或方便船旗国家。这不仅会使发达国家的航运经济受到损害，也使得航运减排的目标的实施无从谈起。因此，国际海事组织一直致力于制定一个统一、平等适用于所有船舶的航运减排国际法律文件。

三、可行的航运减排措施

国际海事组织目前讨论的航运减排的可行措施主要包括以下几种：第一，制定和实施强制性新建船舶的能效设计指数（EEDI）；第二，制定和实施强制性船舶能效营运指数（EEOI）；第三，制定和实施强制性船舶能效管理计划（SEMP）；第四，建立海运碳排放交易体系（METS）；第五，征收航运燃油气候变化费，用以建立国际航运减排基金。在2009年丹麦哥本哈根气候变化大会上，建立全球海运碳排放交易体系和对航运征收燃油气候变化费的提案都得到了欧盟等许多发达国家的支持。但由于广大发展中国家的反对，该提案最终不了了之。在哥本哈根气候变化大会以及2010年的坎昆大会上，航运减排问题没有获得任何实质性进展。

四、航运减排国际法的新动向

正如前文所述，因为方便旗船盛行的缘故，航运业具有其特殊性，在适用“共同但有区别原则”上似应有所调整。但是，航运业的特殊性成为欧盟等发达国家在后《京都议定书》时代气候变化谈判中动摇了“共同但有区别原则”的突破口。欧盟一直试图扮演全球气候变化谈判领导者的角色。目前在国际海事组织内部，欧盟也在不遗余力地推动航运减排有约束力的国际法律文件出台。

欧盟在气候变化领域非常活跃。早在2003年，通过欧盟指令2003/87/EC （2005年最终生效），欧盟就在其成员国范围内建立了碳排放交易体系。该指令至今只针对工业部门，尚未包括航运业。但不得不指出的是，关于将航运业包括进欧盟碳排放交易体系的建议早已经不是新闻。2008年，欧盟通过2008/101/EC指令，将航空业纳入到了欧盟碳排放交易体系。从2012年开始，所有飞往或飞离任意欧盟机场的航班都必须购买碳排放配额。未能上缴足够配额的航空器运营人将被施以罚款、扣留航空器甚至禁运等处罚。舆论一致认为，与航空业有着类似性质的航运业，也可以通过类似的程序纳入到欧盟碳排放交易体系。2009年哥本哈根气候变化大会之前，欧盟就已经明确表示，如果到2010年底，国际法关于航运减排没有实质突破的话，欧盟将不惜采取单边行动。需要指出的是，如果欧盟单边上将航运业纳入其碳排放交易体系，从国际法的角度来看并不存在很大的问题。《联合国海洋法公约》规定了港口国预防船舶污染的管辖权。由于港口位于一国内水，属于该国的主权范围之内，船舶在国际法上并不享有当然进入他国港口的习惯性权利。船舶如果想进入他国港口，就必须遵循该港口国设定的进港条件（包括环保方面的要求）。因此，只要欧盟通过港口国管辖权无歧视的适用欧盟法，那么理论上其行动并不违法国际法。欧盟的单边行动显然是国际社会最不愿意看到的情形。一旦欧盟单边将航运业纳入其碳排放交易体系，不仅会大大损害国际海事组织的权威，也会大大加重国际航运业在欧盟水域的营运负担。迄今欧盟并没有对航运减排采取单边行动，其主要原因有二：其一是尽管在国际海事组织内部遇到发展中国家的强大阻力，欧盟仍然对制定符合其目标的有约束力的航运减排国际法律规范抱有希望；其二则是欧盟尚未完全说服马耳他、希腊、塞浦路斯等欧盟内的航运大国。欧盟尚在评估单边行动可能给欧盟成员国造成的损失。但是，欧盟在航运减排领域的行动从未停止。根据MARPOL公约第16条的规定，对MAPROL公约附则的修改需要得到附则2/3成员国的支持。在刚刚召开的国际海事组织海洋环保委员会第62届会议上，欧盟最终获得足够的支持修改MARPOL公约附则VI，将目前非强制性的新建船舶的能效设计指数和船舶能效管理计划纳入到附则VI当中，使其成为全球航运业必须实施和遵守的强制性标准。

五、中国的立场

应该说，中国对于航运减排国际谈判的立场是一贯而明确的，即遵守“共同但有区别原则”，在该原则的指导下合理承担相应的义务。对于航运业的特殊性，中国有着深刻的了解（事实上，中国也是悬挂方便旗船大国）。对于欧盟等发达国家将航运业作为全球气候变化谈判突破口的企图，相信中国政府也有着清醒的认识。不同于MARPOL公约附则VI的修改，制定全面的航运减排国际法律规则，比如制定新的MAPROL公约附则或者全新的国际公约，需要获得国际海事组织2/3以上成员国的支持 （目前国际海事组织的成员国有169个）。作为世界航运大国和国际海事组织A类理事国，中国的反对足以阻止欧盟的提案获得通过。本文支持中国政府遵循“共同但有区别原则”的前提下先完成全面的气候变化谈判，再根据航运业的特殊性进行具体谈判的立场。但必须指出的是，如果全球气候变化谈判无限期地拖延，则应在国际海事组织进行的航运减排谈判中提早研究，寻求对中国航运业影响最小的航运减排方案。毕竟，航运业承担着减排的责任，而以欧盟为代表的发达国家也有权采取单边措施。中国国际航运企业也该未雨绸缪，加紧研发、装备等工作，利用现有的缓冲期进行设备升级，以应对终将来临的全球/区域航运减排标准。