中国农村公共产品供给制度变迁的财政逻辑及其启示

冯素坤，张亲培

（吉林大学 行政学院，长春 130012）

中国农村公共产品供给制度变迁的财政逻辑及其启示

冯素坤1，张亲培2

（吉林大学 行政学院，长春 130012）

农村公共产品供给的多元化趋势不能改变政府供给的主体地位，因此，农村财政是农村公共产品供给的物质基础。新中国成立以后，农村公共产品的供给制度在不同时期呈现不同的特征，其变化的主因主要是由农村财政制度的变迁引起的。农村财政经历了自筹式农村财政、集体提取式农村财政、制度外农村财政和依赖型农村财政四个阶段，然而农村公共产品的供给仍然存在严重的问题。只有在农村构建完备的公共财政体制，才能从根本上改善农村公共产品的供给状况。

农村公共产品；财政逻辑；农村公共财政体制

农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，为农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定非排他性和非竞争性的产品或服务。农村义务教育、农村公共卫生、农业科技推广、农田水利工程以及农村的道路、自来水供应、公共文化设施等都属于农村公共产品的范畴[1]。农村公共产品有利于满足农村居民的公共需求，提高他们的生活水平、改善农村生产条件、促进农村经济社会发展。然而，中国农村公共产品供给短缺已成为一个非常严重的社会问题，影响了中国社会的和谐均衡发展。毋庸置疑，农村公共品供给主体多元化是未来的发展趋势，但是农村公共产品的外部性、市场在外部性领域的失灵，决定了政府是多元化供给中的最重要供给主体。国家财政是政府提供公共产品的物质基础。因此农村公共产品的供给状况与农村财政的发展逻辑息息相关，完善农村公共产品供给体制首要的是完善农村公共财政体制。

一、农村公共产品供给制度变迁分析

新中国成立后，随着社会经济的发展、国家发展战略的调整，中国农村的公共产品供给制度在不同的阶段进行了一些调整，但是在城乡二元的公共产品供给体制下，农村公共产品严重短缺的状况始终没有改变。

（一）合作社时期（1952—1957年）

中国农村公共产品供给体制是伴随着合作化运动的发展而逐步形成的。这一阶段，国家对农村公共产品的供给主要是体现在农林、水利、气象等方面，直接用于农业的投入微乎其微。在“一五”期间，国家对农林、水利、气象的投资总额为41.9亿元，仅对水利的投资就达到25.5亿元[2]，约占到了总投资的60%，但是国家对水利的投资主要用于大型水利工程建设。国家把水利投资列入农业投资，实际上大型水利工程的最大得利者不是农村而是城市，一旦发生水灾，大型水利工程首先保护的是城市而不是农村。对于气象事业的投资促进了气象事业的发展，气象虽然可以为农民耕作提供有用的信息，但是在信息闭塞的农村和传统农业耕作环境下，气象对农业生产的推动作用是微乎其微的。这一时期国家的财政支农资金并没有提供给农民可直接受益的农村公共产品。

（二）人民公社时期（1958—1983年）

在人民公社时期，农村公共产品供给基本上坚持了以社队自力更生为主、国家支援为辅的原则，农村公共产品供给仍以制度外供给为主。农民是农村公共产品供给成本的主要分摊者。农民对农村公共产品制度外供给成本的分摊与人民公社的分配制度紧密相联，是通过提取公积金、公益金、管理费和通过工分补贴这两种方式实现的。

这一时期，国家通过政社合一的公社体制，掌握了对劳动力的支配权力，因而使大规模的劳动投入成为可能。农民在完成国家定额的税收任务外通过自我供给的方式在公共产品供给方面取得了很好的成绩。在人民公社时期，农田水利和农村合作医疗方面取得了巨大的成就。人民公社时期的农田水利基本建设，为我国的农业生产发展打下了良好的基础，许多水利工程直至今天还起着重要的作用。农村合作医疗事业和农村基础教育事业的发展最为突出，这一时期分别建立了虽然是低层次的、但是相当普及的合作医疗和基础教育体系。

（三）乡财政恢复到税费改革前（1983—2002年）

1983年人民公社被取消，恢复建立乡财政，但是乡级财政没有其固定的税种，无法保证财政收入。随着家庭联产承包责任制的推行，基层政府通过从集体经济收入中提取公积金、公益金和管理费获得财政收入的方式已经无法实现，基层政府开始以家庭为单位征收各项税费。随着基层政府的膨胀、事权的增多，基层政府的财政压力越来越大，财力和事权的严重不平衡催生了“制度外财政”。乡财政财力拮据，公共产品供给受限。

这一时期，国家财政对农业的支出比重呈下降趋势。在实行家庭联产承包责任制之后，农民的纳税义务并没有减轻，同时国家财政对农业的总投资呈总体下降趋势。

家庭承包制实施后，农村公共产品的供给水平下降，如农田水利基本建设基本停滞，现在使用的水利工程很多都是人民公社时期修建的。人民公社时期基本普及的农村合作医疗制度也由于人民公社制度的解体而瓦解，农村合作医疗的覆盖率也由人民公社时期一度达到的90%下降到1989年的4.8%[3]。而家庭承包制实施后，分散经营的特征和普遍存在的“搭便车”心理，使很多水利设施由于无人管理而无法使用；农村合作医疗也随人民公社的解体而瓦解。

（四）税费改革后

税费改革后，国家经济发展战略发生转移，从“以农补工”变为“以工补农，以城带乡”，自2004年起连续7年，中央一号文件都关注“三农”问题。中央的支农资金转移支付也自2004年以来大幅增长。2006年我国全面取消农业税，延续了几千年的税种从此成为历史，农民不但不需要纳税并且可以拿到各种农业补贴，如粮食补贴、农业机械购置补贴等。

农村税费改革前，乡镇政府可以通过税外收费或者摊派的方式筹集农村公共产品供给的资金。税费改革后，转移支付不能弥补因为改革减少的乡镇财政收入，制度外筹集的方式被“堵死”，乡镇财政困难进一步加剧。有些乡镇甚至通过变通的方式，把税外变成税内向农民强制征收，并未从根本上改变农村公共产品的制度外供给渠道。有些乡镇因为失去制度外的收入，只能进一步缩减公共产品的供给。

税费改革后，农村的教育事业失去了资金来源，中央通过专项转移支付来补充。国家从2001年开始每年对地方财政追加转移支付，2001—2004年每年分别为80亿元、245亿元、305亿元和510亿元，来弥补农业税改革后地方财政收入的减少，并直接承担起乡村教师工资支付的职责[4]。但是，涉及农田水利等基本公共产品的供给并没有得到改变，公共财政并没有增加投入。在税费改革中所提出的“一事一议”的公共产品供给体制，其实质仍然是城乡二元体制的延续，农民仍是农村公共产品提供的责任者。税费改革使公共财政进入了农村教育领域，但这并不意味着农村教育环境的改善。因转移支付资金有限、转移支付资金的克扣挪用等原因使原本巨大的城乡教育的差距非但没有缩小，反而有增大趋势。

2006年中央财政用于“三农”的支出达3172.97亿元，2007年为4318亿元，增加801亿元[5]；2008年全年中央财政用于“三农”的投入5955亿元，比2007年增加1637亿元[6]；2009年中央财政用于“三农”方面的支出安排合计7161.4亿元，增加1205.9亿元；2010年中央财政计划用于“三农”方面的支出安排合计8183.4亿元，增加930.3亿元。从对“三农”投资的数额上看，中央财政对“三农”的支持力度是逐年增加的，但是中央财政支农资金占财政总支出的比例并没有表现为大幅度的增长：2006年占7.85%，2007年占8.67%，2008年占9.54%，2009年占9.44%。与国外对农村公共产品的提供比例相比，我国对农村公共产品供给的投资力度并不大。韩国每年的财政投入农业公共产品的投资额占总投资额的比重一般都超过20%，最高年份达到了59.2%。印度在“三五”计划后农业公共产品的投资比重从未低于20%[7]。而日本从20世纪60年代以来，农村公共产品投入占中央财政预算的10%以上[8]，其中土地改良财政供给资金占所需经费95%，农田基本建设项目财政供给资金占所需经费90%。随着我国农村社会经济的发展，农民对公共产品的需求也随之提高，原有的供给水平已经不能满足农民的生产生活需求，中央财政对农村公共产品的支持力度仍需提高。

二、农村公共产品供给的财政逻辑

政府是农村公共产品供给的重要主体，农村财政是农村公共产品供给的物质基础。农村公共产品供给制度是随着农村财政体制的变迁而变化的。我国五级政府体系虽然没有严格遵从“一级政权，一级财权”的原则，但是每一级政府原则上设有一级财政，只是一些低层级政府没有完全的财权而已。农村公共财政体系主要包括县财政和乡财政。在中国的行政区划当中，县级政府和乡级政府是直接管辖农村的政府，相应的县财政和乡财政才是农村直接受益的财政，县级以上的财政只能通过转移支付的方式将财政资金转移给县财政和乡财政，然后才能使用这些财政资金为农村地区提供公共产品。县财政和乡财政是农村公共财政体系的主体，实践中，县财政更注重县域城市经济的发展和公共产品的提供，乡镇公共产品的供给一直被忽略，实质上是乡镇财政在发挥着主体性的作用。农村财政在新中国成立后经历了以下几个发展阶段。

（一）自筹式农村财政

新中国成立后，中央政府实行“统收统支”高度集中的财政管理体制，在农村建立了乡级人民政府，并试点筹建乡财政，但是乡级财政并不是一级完备财政。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。县对乡实行收支两条线，乡级收入全额上缴列入县级预算收入，其支出费用通过县级财政下划实现。但是县级只满足乡级政府的经常性开支费用，非经常性开支费用则需要乡政府自筹解决。在合作社时期，县财政几乎没有在农村公共产品的供给中发挥作用，乡财政是农村公共产品供给的主体。然而乡财政提供农村公共产品的收入主要是自筹解决的，因此，农村公共产品的供给可以说是游离在国家财政制度之外。

（二）集体提取式公社财政

在人民公社时期，乡财政被取消并被“三级所有，队为基础”的公社财政所取代。公社财政体制由“财政包干”改为“统收统支”，明确划清了国家财政收支与公社财政收支的界限。“统收统支”也就是公社要把除农业税附加分成外的全部收入上交上级财政，其所用经费也都从上级财政支出。公社财政扣除每年的各项生产费用之后，提出管理费、公积金和公益金，然后按照工分权重将收入分给社员。这一时期，农村经济发展缓慢，农民生活普遍贫困，所有的总产品中先完成了国家任务后再在集体内部进行分配，也就是说国家对农村的资源提取并不直接针对农民个人，而是通过集体这一迂回形式实现的，这既减少了资源提取的阻力，也大大减少了征收费用，隐藏和遮蔽了从农业积累国家原始资本所招致农民的不满和反抗[9]。县财政完全撇清了与农村公共产品的关系，公社财政在农村公共产品供给中承担完全责任，只是公社财政是通过集体提取的形式实现的。合作社时期的自筹供给与人民公社的集体提取的本质是农民自给自足，农村公共产品供给仍然没有纳入国家财政体制之内。

（三）制度外农村财政

1983年人民公社被取消，恢复建立乡财政。到1990年代初，基本形成了“核定基础、定收定支、收支挂钩、定额上交或定额补贴、超收分成、一定三年”的乡镇财政管理体制。这实质上是一种“财政包干”制度，其本意是为了调动乡级财政的积极性，促进农村经济的发展。这是国家将乡财政真正纳入国家财政体制的第一次努力，然而这次努力成效甚微。一级完备的财政必须拥有固定的税种和税率以及明确的支出责任划分。但是乡级财政没有其固定的税种，无法保证财政收入，随着家庭联产承包责任制的推行，基层政府通过从集体经济收入中提取公积金、公益金和管理费获得财政收入的方式已经无法实现，基层政府开始以家庭为单位征收各项税费。随着基层政府的膨胀、事权的增多，基层政府的财政压力越来越大，财力和事权严重不平衡催生了“制度外财政”。乡镇“制度外财政”收入的来源主要包括：（1）乡镇企业上缴利润、管理费；（2）乡统筹；（3）各种集资、捐款收入；（4）各种罚没、费收入[10]。乡财政收入除去供养乡政府机构的各项开支之外才能用于提供农村公共产品。分税制的实施本来对乡财政来说是一次机会，然而中国的分税制并不是完善的分税制，只在中央和省级政府之间划分税种，省级以下实际上更多地呈现包税色彩，因而乡财政的命运并无改观，甚至在“财力向上集中”的过程中有恶化倾向。乡财政徒有其名而无其实，乡财政的财源无法保证，乡财政的拮据严重限制了农村公共产品的供给。

（四）依赖型农村财政

税费改革是完善农村财政体制的又一次努力。税费改革试图实现“费改税”，完善乡镇政府的收入体系，实现收入体系的法制化，减轻农民负担。然而，“费改税”并没有为乡镇财政提供新的财政收入源泉——乡镇财政并没有特定的税种，只是将费以税的形式固定下来。农村地区工商业落后，无法保证税源，税收收入无法满足支出，新的收费项目很快设立，“税费改革”适得其反，反而增加了农民的负担。体制外收入仍然是乡镇财政重要的收入来源，也是农村公共产品提供的重要资金来源。取消农业税后，农村财政的主体乡镇财政完全丧失了税收收入职能，全部依靠转移支付维持运作。乡镇财政已经无法称为一级财政，只是在代行上级政府的职能而已。县财政在农村公共产品的供给中比之前发挥更大的作用，中央的转移支付，比如对教育的转移支付，由中央财政转移到县财政，然后由县财政直接向各个学校教师发放工资等。农村公共产品的财政供给制度发生了由以体制外供给为主到以体制内供给为主的根本性转变。

农村财政在新中国成立后发生了一系列的变化：在合作社时期是自筹的乡财政；人民公社时期是通过集体提取的公社财政；乡财政恢复重建后是没有主体税种主要依靠制度外收入的乡财政；税费改革后仍然是依靠制度外收入支撑的乡财政；取消农业税后乡财政丧失税收职能，县财政和乡镇财政主要依赖中央转移支付为收入保障提供农村公共产品；转移支付的财政资金供给无法满足不断增长和变化的农村公共产品需求，供给和需求之间存在裂缝。

三、农村公共财政体制的构建

农村财政是农村公共产品供给的物质基础，农村财政体制的变迁相应地引起农村公共产品供给状况的变化。农村财政的吸纳能力决定了农村公共产品的供给能力，农村经济的先天弱势决定了农村财政的相对弱势地位。只有将农村公共产品供给纳入国家公共财政体制之内，才有可能平等地向农村居民和城市居民提供公共产品，并逐渐补救农村公共产品和城市公共产品供给之间的差异。

（一）减少政府层级

中国的行政体制中有五级政府，政府层级过多导致税种无法在五个层级中进行明确划分，造成法律框架内的财税划分不清，只能在模糊的财税地带通过行政权力进行划分，中国的财税体制事实上成为行政权力操纵型财税体制。同样，公共产品也无法在五个层级内进行明确划分。到目前为止，仍没有一种公共产品理论能够把公共产品划分为五个层级，从而分别由五个层级的政府共同提供。因此，减少政府层级是明确各级政府财税权力和事权的根本。

实行“省管县”的行政体制改革是减少政府层级的有效方法。在现行行政体制下，中央对农业的转移支付资金要经过省，再经过市，然后经过县，最后到达乡镇财政，有一部分需要村组织具体落实的，要再经过乡镇财政拨付给村组织。漫长的“道路”不仅带来了巨大的财政损耗，而且滋生了各种腐败现象，有学者形容其为“雁过拔毛，路损严重”。实行“省管县”行政体制改革，并且把乡变为县级的派出机关，这样就会缩短对农村转移支付的路径，从“中央——省——市——县——乡镇”变为“中央——省——县”，从五级减少为三级，从而减少路损，提高公共财政使用效率。在确立“中央——省——县”三级政府体制的基础上，完善现行的分税制，在中央、省和县之间进行明确的税种及其分享比例划分。

（二）建立统一的城乡税收体制

建立统一的城乡税收体制，将农村纳入公共财政体制之内，使农民和城市居民成为平等的纳税人。综合考虑农村和农业的特点，在现有税制的基础上，个人所得税和增值税是比较适合在农村发展的税种。从目前的情况看，向农民征收个人所得税有一定的难度，但这是社会发展的必然方向。农村的家庭联产承包责任制以户为单位，农业收入也是以户为单位核算，因此农村的个人所得税应该以家庭为单位征收。农民个人所得税起征点应该与所在省的城市个人所得税起征点相同，这样才能保证农民的利益。长期以来的农民“非国民待遇”制度把农民排除在增值税制度之外，不用缴纳增值税并不是对农民的优惠待遇。增值税分为进项增值税和销项增值税，农民不用缴纳进项增值税，但农民也无法通过销项增值税来转嫁自己的税收负担。通常情况下，销项增值税大于进项增值税（农民出售的初级农产品的价值总额肯定大于他们购买化肥、种子等生产资料的价值总额），因为增值税可以转嫁，将农民纳入增值税制度之内，农民承担生产资料的进项增值税而将销项增值税转嫁给农产品购买者，反而减轻了农民的税负。

（三）明确农村公共产品供给责任者

“三级政府，三级财权”行政体制的确立不仅有利于分税制的完善、财税责任的明确，也有利于农村公共产品供给责任者的明确。公共产品很难在五级政府间进行明确的供给责任划分，然而在三级政府间明确农村公共产品的供给责任者却是比较容易实现的。公共产品分为全国性的公共产品和地方性的公共产品，全国性的公共产品应该由中央政府提供，地方性的公共产品应该由地方政府提供。对于农村公共产品也是如此。我们必须把农村公共产品分为全国性公共产品、省级地方公共产品和县级地方公共产品，然后分别由国家、省级和县级财政负责提供。

这样分配的后果仍然会出现供给责任与财力的不匹配，因为在城乡统一税制的情况下，县域经济主要是农业经济，财政收入较低，无力完成县域内和乡镇辖区内的公共产品的提供。此外，区域之间的经济发展水平差距较大，这样的分配方式无法保证公共产品供给均等化的实现。这就需要中央转移支付和省以下的转移支付来调剂财力补给下级政府财力和落后地区政府财力，实现其辖区内的公共产品供给。

（四）加大转移支付力度

税费改革取消了“三提五统”及项目繁多的罚没、费收入，2006年又彻底取消了农业税，对农民来说减轻了负担，具有积极的意义。然而对乡镇财政，尤其是对以农业为主的乡镇来说，无疑是“砍掉了经济大动脉”，是一种巨大的打击。乡镇的债务负担加重，乡镇债务由隐蔽状态慢慢浮出水面。乡镇财政收入急剧减少也使农村公共产品供给缺乏硬性保障。乡镇财政对上级转移支付的依赖度增大。

农业的弱势地位决定了在现代社会农业的经济产值无法与工业或者第三产业相比，农业对自然的依赖程度极高，风险极大。然而，民以食为天，农业又是国民经济之本。从各国的经验来看，尤其是从欧美日发达国家的经验看，国家财政都通过补贴的形式补助农业的发展。农业的弱势就决定了以农业为主的地区的税源薄弱。即使实行了完善的分税制，县级政府拥有合理的税种及分享比例，以农业为主的县公共财政收入较低也是一定的。公共财政收入直接影响地方公共产品的供给，转移支付是必要的调控工具。

转移支付的最终目标是实现公共服务水平的均等化，为各地的居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和服务。要加大一般性转移支付的力度，平衡地区间财力，尤其注重省级以下转移支付制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力的差距，充分利用转移支付制度来平衡地区间财力差距，进而实现地区间公共产品供给水平的均衡发展。同时应减少专项转移支付，限制专项转移支付资金的应用范围。要改善我国转移支付资金数额的计算方法，取消现行的基数法而实行因素法计算各地转移支付的数额。转移支付额度要测算出地方标准收入和标准支出，在确定收支差额的基础上，据以确定均衡拨款。

[1]曲延东.我国农村公共产品供给体制变迁研究[D].山东大学博士学位论文，2008.

[2]国家统计局.伟大的十年[M].北京：人民出版社，1959.

[3]张元红.农村公共卫生服务的供给与筹资[A].中国社会科学院农村发展研究所编.中国农村发展研究报告[C].北京：中国社会科学文献出版社，2006.332.

[4]马晓河，方松海.我国农村公共产品的供给现状、问题与对策[J].农业经济问题，2005，（4）：75—79.

[5]财政部.关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告（摘要）[EB/OL].http：//www.fic.gov.cn/.

[6]财政部.关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告[EB/OL].http：//www.fic.gov.cn/.

[7]蔡勇.取消农业税后农业公共品供给制度研究[D].河南大学硕士学位论文，2009.

[8]张涛.我国农村公共品供给的相关研究[D].苏州大学硕士学位论文，2009.

[9]郭相宏.失范与重构——转型期乡村关系法治化研究[D].西南政法大学学位论文，2008.

[10]孙潭镇，朱钢.我国乡镇制度外财政分析[J].经济研究，1993，（9）：20—22.

责任编辑姚佐军

（E－mail：yuid＠163.com）

Abstract:The trend that the rural public production are served in various ways cannot change the dominant position of the government supply,therefore,the rural finance is the foundation of the supply of the rural public products.After the foundation of the new China,the system of products supply in the rural area showed different characters in different periods,which mainly contributes to the changes of the rural finance system.The rural finance has experienced four periods:the style of self-raising,collective extraction,outer-system and the style of depending.Serious problems exist in the supply of rural public products.The problem of providing the rural public products can only be solved when the perfect public finance system is set up in the countryside.

Key words:rural public products；finance logics；the system of rural public finance system

The Financial Logic and Enlightenment of the Changes in the Supplication of Public Production in Chinese Rural Area

Feng Sukun，Zhang Qinpei（112）

F32

A

1007－905X（2011）02－0112－04

2010-12-10

吉林大学2010种子基金项目（2009zz018）；吉林大学改革发展成果共享与责任政府建设创新团队项目（2009TD001）

1.冯素坤（1983— ），女，河北邢台人，吉林大学行政学院博士研究生，主要从事公共政策与公共财政研究；2.张亲培（1964— ），男，内蒙古通辽人，吉林大学行政学院教授，博士生导师，主要从事公共政策与公共财政研究。