动物防疫地方立法中应当特别关注的问题

姚源锋，覃雪斌，崔艳莉

（1.广西动物卫生监督所，广西南宁 530001 2.广西兽药监察所，广西南宁 530001）

动物防疫地方立法中应当特别关注的问题

姚源锋1，覃雪斌2，崔艳莉2

（1.广西动物卫生监督所，广西南宁 530001 2.广西兽药监察所，广西南宁 530001）

新修订的《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）自2008年1月1日正式施行以来，经过3年多的实践，已经在全国各地得到较好地贯彻执行。但随着动物卫生监督执法实践的不断深入和动物防疫需调整事项的不断衍生、扩展，某些动物防疫领域出现了法律空白，《动物防疫法》中的一些概括性条款规定，在具体执法工作中的难以操作性已经初显。近期，有的省份包括我们广西，正在着手开展地方立法，修订地方《动物防疫条例》。为了进一步完善、弥补、解决《动物防疫法》存在的不足，笔者建议，各省（自治区、直辖市）在开展动物防疫地方立法时，应当要特别注意将以下问题纳入地方法规中。

一、明确“贮藏依法应当检疫而未经检疫动物产品”的法律责任

《动物防疫法》第七十六条规定：“违反本法第二十五条规定，屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的，由动物卫生监督机构责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以上五倍以下罚款；其中依法应当检疫而未检疫的，依照本法第七十八条的规定处罚”。第七十八条规定：“违反本法规定，屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明，经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的，由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款；对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款”。

从第七十八条规定中不难看出，并没有针对“贮藏”未附有检疫证明、检疫标志动物产品的处罚，以致在开展动物卫生监督执法工作中，发现违反第二十五条规定，存在“贮藏”依法应当检疫而未经检疫动物产品的违法行为时，根本不能“依照本法第七十八条的规定处罚”。因此，应当在地方立法中明确“贮藏”依法应当检疫而未经检疫动物产品的法律责任。

二、明确乡镇级机构实施动物检疫的法定主体地位

《动物防疫法》第七十六条规定：“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”。然而实际上，县级动物卫生监督机构在根本上没有那么多的人员来实施乡镇的动物检疫，我国绝大部分省（自治区、直辖市）针对千家万户的动物产地检疫包括乡镇屠宰检疫工作，都是依靠乡镇兽医站来实施。而乡镇兽医站来实施动物检疫工作，有悖《动物防疫法》的规定。因此，在地方立法中应当明确“乡镇级机构”实施动物检疫的法定主体地位。建议在地方法规中设置“县级人民政府设立的动物卫生监督机构根据动物检疫、动物防疫监督管理等工作需要，向乡（镇）或者特定区域派驻动物卫生监督分支机构”这样的条款。

三、明确动物卫生监督机构对检疫不合格动物及动物产品的认定权与处置权

提到对检疫不合格动物及动物产品的处置，可能有人会说：《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》以及相关的检疫规程不是已经规定得很明确了吗？但笔者认为，这些规定在实际工作中操作起来有诸多不便。

《动物防疫法》第四十八条规定：“经检疫不合格的动物、动物产品，货主应当在动物卫生监督机构监督下按照国务院兽医主管部门的规定处理，处理费用由货主承担”。《动物检疫管理办法》第十八条规定：“经检疫不合格的动物、动物产品，由官方出具兽医检疫处理通知单，并监督货主按照农业部规定的技术规范处理”。在农业部规定的技术规范中，以《生猪产地检疫规程》中的检疫结果处理为例，其是这样规定的：“经检疫不合格的，出具《检疫处理通知单》，并按照有关规定处理；临床检查发现患有本规程规定动物疫病的，扩大抽检数量并进行实验室检测；发现患有本规程规定检疫对象以外动物疫病，影响动物健康的，应按规定采取相应防疫措施；发现不明原因死亡或怀疑为重大动物疫情的，应按照《动物防疫法》、《重大动物疫情应急条例》和《动物疫情报告管理办法》的有关规定处理；病死动物应在动物卫生监督机构监督下，由畜主按照《病害动物和病害动物产品生物安全处理规程》（GB16548-2006）规定处理”。

从上述法律、规章、技术规范的规定可以看出，基层很难对检疫不合格的动物、动物产品进行及时、有效处置。广西曾经发生过3起类似的行政诉讼案例：动物卫生监督机构按照规定在屠宰检疫环节对患有烈性疫病、经检疫不合格的动物要求货主作出同群扑杀处理，事后，货主提起行政诉讼，认为动物卫生监督机构无权对动物疫病进行确认，更无权“扑杀”；按照《动物防疫法》第三十一条的规定，“扑杀”只能是县级以上人民政府实施，按照法规、规章的规定，对烈性动物疫病必须经过国家参考实验室的确诊。裁判结果是，提起类似的3起行政诉讼案件的货主的观点，均获得人民法院的支持。按照货主的辩护意见和人民法院的裁判结果，动物卫生监督机构的官方兽医根本没有“检疫不合格”的认定权，更没有对“检疫不合格”的处置权。

对此，笔者认为，在动物防疫地方立法中，很有必要将动物卫生监督机构对检疫不合格动物及动物产品是否有认定权与处置权进行更加明细化的确定。建议在地方法规中设置“动物卫生监督机构的官方兽医在实施检疫过程中，认为批量动物、动物产品为检疫不合格需要作无害化处理的，须经三名以上官方兽医复检，共同签字确认该批量动物、动物产品确实为不合格后，方可在动物卫生监督机构的监督下，由货主按照农业部规定的技术规范处理，费用由货主承担”这样的条款规定，以明确动物卫生监督机构对检疫不合格动物及动物产品的认定权与处置权。

四、明确对违法运载动物及动物产品车辆的扣押或封存等行政强制权

《动物防疫法》第二十五条规定了禁止运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格、染疫或者疑似染疫、病死或者死因不明的动物，并且在第七十六条、第七十八条中规定了相关违法行为应当承担的法律责任。但是，由于《动物防疫法》没有明确规定动物卫生监督机构对其运载工具有扣押、封存、留置的权力，以致动物卫生监督机构在执法实践中，因无法限制运载工具的移动，很难有效打击、查处运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格、染疫或者疑似染疫、病死或者死因不明动物等违法行为。因此，建议在动物防疫地方立法中，应当设置“动物卫生监督机构执行监督检查任务时，为了动物疫病溯源、消毒灭源、无害化处理等防止疫情扩散的需要，发现运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格、染疫或者疑似染疫、病死或者死因不明动物的，可以扣押当事运载工具或者限制其移动，但是应当妥善保管，处理完毕后及时解除扣押”这样的条款，以明确动物卫生监督机构对动物及动物产品运载工具的行政强制权。

五、明确提供场所给他人违法屠宰动物的处罚依据

广西在办理几起违法屠宰病害牛羊的案件中，在对实施违法屠宰行为的当事人进行行政处罚以后，欲对提供屠宰场所者进行处罚时，却遇到法律盲点，找不到充足的给予处罚的法律依据。因为《动物防疫法》第二十五条规定了禁止屠宰依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格、染疫或者疑似染疫、病死或者死因不明的动物，并且在第七十六条、第七十八条中规定了对相关违法行为人的处罚，但对提供屠宰场所的出租人的处罚却没有明确规定。而根据《生猪屠宰管理条例》第三十条“为未经定点违法从事生猪屠宰活动的单位或者个人提供生猪屠宰场所或者生猪产品储存设施，或者为对生猪、生猪产品注水或者注入其他物质的单位或者个人提供场所的，由商务主管部门责令改正，没收违法所得，对单位并处2万元以上5万元以下的罚款，对个人并处5 000元以上1万元以下的罚款”的规定，只能针对“生猪”而不能针对“牛羊”。因此，有必要在动物防疫地方立法中明确提供场所给他人违法屠宰动物的处罚依据，以更有利于打击动物防疫违法行为。

六、明确各相关职能部门在处置死亡畜禽工作中的责任分工

养殖过程中，引起畜禽死亡的原

因很多，因疫病致死的只是其中一小部分，大部分为非疫病的正常死亡，尤其是运输过程中的挤压、应激反应以及洪涝、冰冻低温天气都可引起大批畜禽死亡，于是经常在野外、江河水域、水库、公路两旁、城市水沟等公共场所发生随意丢弃死亡畜禽尸体事件，腐烂的畜禽尸体没有得到及时清理发出恶臭，严重影响群众的生活，引起民众公愤。但是目前我国法律对各环节死亡畜禽处置的责任主体没有很细化的规定，当地政府往往一听说涉及死亡畜禽就责令兽医部门去处理，而实际上兽医部门根本没有能力进入高速公路、江河水域等专属领域对丢弃的死亡畜禽进行清理、打涝。因此，对死亡畜禽的处置非常需要法律、法规来调整。建议在动物防疫地方立法中，明确从事动物饲养、运输、经营、诊疗等活动的单位和个人不得丢弃死亡动物的责任以及妥善无害化处置死亡动物的义务。同时，规定地方人民政府按照“属地管理”的原则组织各有关职能部门对出现在各自管辖范围内的公共场所的死亡畜禽进行无害化处置的职责，在法律上明确各个具有社会公共事务管理职能的部门在处置死亡畜禽方面的法定义务，综合防范，从而在源头上杜绝随意丢弃死亡畜禽事件的发生。