农村合作金融的经济效率及立法选择分析

2011-04-13席建松

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2011年6期

席建松

（河南师范大学法学院，河南新乡453002）

一、农村合作金融经济效率之论辩

众所周知，市场是迄今为止最有效率的资源配置机制，而对于农村合作金融作为在正规金融市场受到差别待遇的中小经济个体以互助换取融资的经济组织，其制度安排是否符合效益最大化原则，从20世纪80年代后期开始，我国学术界就开始了激烈的争论。有学者对全面发展我国农村合作金融制度提出质疑，认为我国农村合作金融是一种资源低效配置的制度安排，主要表现为：合作产权变异扭曲了合作金融运营与配置职能，持续制度变迁惰性导致农业金融资源配置激励机制僵化，合作金融治理缺损导致农业金融资源配置机制低效［1］。另有学者认为，我国农村合作制制度设计不尽科学，存在诸多内在矛盾和缺陷。如社员合作精神不足与理想效率条件相矛盾，民主管理、为社员服务原则与专业化管理要求相矛盾，非负债原则与满足社员农业贷款需求相矛盾［2］。还有学者从合作制产生的文化背景出发，指出在我国农民传统观念中，国家是自己利益的天然代表，中国普遍缺乏有效的合作组织资源，农民的合作意识严重不足［3］。因此，在当今中国金融机构系统的两大制度体系中，农村合作金融制度与商业银行制度相比，无论在规模效率、决策效率、激励机制效率等方面，都不如商业银行制度的运作效率高。

与之相对，持农村合作金融制度具有先天制度优势观点者亦不乏其人。他们认为，首先，合作金融互助互利、灵活多样的融资形式、产权结构和分配方式更适合农村经济的发展。其次，发展合作金融有助于解决农村贷款的供需矛盾，避免“存贷款剪刀差”。再次，发展合作金融有助于加快农村的城市化进程，促进农业人口向非农产业的转移，为解决“三农”问题提供有效途径［4］。还有学者认为，信息成本是合作金融组织和商业银行经营成本中最重要的项目，合作金融组织在信息成本方面与商业银行相比具有绝对的优势［5］。抱此观点的学者都认为，在农村，土生土长的合作金融从信息成本、监督成本、资金获取、满足农户和中小企业的资金融通需要等方面，具有交易成本低、融资成本低，市场效率高等先天的制度优势，他们提出要坚定合作制的信心，并按合作制原则规范和改革我国现有的农村合作金融组织的主要表现形式——农村信用合作社。

上述两种观点，无疑极富启发意义。农村合作金融制度的高效率是充分发挥其功效的基础和前提，也是农村金融稳定的价值基础。由于我国农村金融市场主体的复杂性和它们各自生存与发展的特殊性，使得人们对农村合作金融效率的评价也具有复杂性、多面性及综合性的特点。一方面，农村合作金融与商业银行相比，存在着成本收益问题、规模经济问题、贷款风险等问题，其效率可能远远低于以城市工商业为服务对象的商业银行。另一方面，在以农户为主要借贷对象的背景下，在开展期限短、借贷频度高、借贷额度小的个人信贷业务方面，土生土长的农村合作金融又具有与生俱来的先天效率［6］。要解决这种效率价值上的悖论，只能从农村合作制制度内在的逻辑结构中寻求答案。合作制度的特定制度结构设计暗含两种相反的成本效应：成本节约效应与成本增加效应［2］。成本节约效应是指合作制利用社员固有的当地信息源和信任资本，以及民主管理、自我雇佣、无须付酬的优势，将单个社员金融机构的交易行为的外部成本内部化，在一定程度上降低了信息成本及监督和执行合约的交易成本，而给社员带来更多的利益。成本增加效应主要表现为合作制的民主管理原则使合作组织无法从组织外雇用专业人员进行经营管理，形成民主管理与专业化管理的矛盾，合作金融组织的自愿、开放原则与合作金融组织资本稳定之间的矛盾，合作组织为监督和防范社员的逆向选择和道德风险，必须花费高昂成本而致在金融市场运行缺乏效率。综观近年来我国学术界在农村合作金融经济效率方面所涉及的理论与实践的纷争，在一片繁盛和丰硕的背后，都有一个共同的诉求，就是要从效率价值悖论的境况中解脱出来，并在合作金融制度的创新设计上，基本内容近乎都是突围效率价值悖论的规划方案。

二、农村合作金融经济效率之表征

（一）合作金融：有利于提高农村金融的合作经济效益

农业发展中普遍存在着小农经济组织方式与国际国内大市场的矛盾，如何在激烈的市场竞争中改变农村弱小的中小企业或农户的不利地位，实现农村经营与市场经济接轨，是建设现代农业的重大问题。而通过农民合作，建立农村合作经济组织，是解决上述问题的最佳选择，也是农业生产专业化与市场化的必然要求。马克思在《论土地国有化》、恩格斯在《法德农民问题》等著作中，都曾比较集中地阐述了通过合作社的形式改造小农的问题。他们指出，由于小农生产者的局限性，小农生产在资本主义条件下不可避免地被压碎，唯一的出路是通过社会主义革命走联合生产的道路，因为“大规模耕种土地比在小块的分散的土地上经营农业优越得多”。他们设想把农民的房屋和土地“变成合作社的占有和合作社的生产”。恩格斯不仅主张生产资料和劳动的联合，而且赞成资金的联合。他肯定了当时丹麦社会党提出的计划：把农民的土地结合为一个大田庄，并“按入股土地，预付资金和所出劳动力的比例分配收入”。列宁也在关于合作经济与合作社的论著中指出，合作经济组织是农民走上社会主义道路、走上现代化的最好形式。马克思还对信用制度的发展进行了展望，他指出：“一个崭新的力量——信用事业，随同资本主义的生产而形成起来。起初，它作为积累的小小助手不声不响地挤了进来。通过一根根无形的线把那些分散在社会表面上的大大小小的货币资金引到单个的或联合的资本家手中；但是很快它就成了竞争中的一个新的可怕的武器；最后，它变成了一个实现资本集中的庞大的社会机构。”［7］因此，从生产方式来看，一家一户的生产模式与大市场经济不相适应，必须走农业企业化、产业化、规模化和现代化的农民组织化之路。实践亦表明，作为生产要素合作与组织合作相结合的农村合作金融具有高于一般合作社的合作经济效益。合作金融组织巨大的生命力，从1860年德国第一家雷发巽式信用社的成立开始，在过去的150余年的时间里，无论在发达的资本主义国家，还是在发展中国家，都有了长足的发展，这也说明了合作金融制度在市场经济中的独特优势。

（二）合作金融：有利于降低农村金融的交易成本

农村合作金融组织的产生源于客观实践的需要，即交易联合的需求。合作组织的介入可以使农村金融交易主体产生聚合与转变，不仅表现为由单个农户向合作组织的转变，也体现为一对多的金融交易到一对一的金融交易的转向，增强了合作金融组织在金融市场上的竞争力。从西方国家信用合作社的发展史看，信用合作社产生的初衷是来自正规资金市场上受到差别待遇的中小经济个体以互助换取融资的现实可能性，其根源是交易意识和降低成本的动机。中小经济个体在正规金融市场中由于往往无法提供商业银行信贷必要的抵押品和担保，难以获得信用贷款，即便金融机构可提供资金，中小经济也常常需要提供更多的信息或花费更长的审核时间，交易成本很高。而合作组织介入金融交易后，在组织聚合效应的作用下，市场竞争力必然增强，表现在价格上可以以优惠的利率融入资金，交易费用低廉，贷款审批程序比较简单，管理成本低。在我国广大农村，这种资金互助组织经过银监会批准，给予金融业务许可的有11家，由地方政府推动、农户自发成立的资金互助组织有将近上千家。中央政府推动的扶贫意境下的资金互助组织截至2008年底，已经超过4000家［8］。资金互助形式在农村金融服务中得以稳步发展。从交易成本看，单个农民与商业银行之间的交易行为的外部成本显然要高于农民与合作组织之间的交易成本，也就是合作金融组织融资所付出的显性成本较低。

（三）合作金融：有利于农村金融资源的有效利用和合理配置

“有组织的银行业在向欠发达国家的经济内地渗透上，在为一般的农村地区，特别是小额借款人服务方面，是很不成功的”［9］。这主要是指以城市工商业为服务对象的国家商业银行，其组织结构和规模决定了它们在农村市场运行成本过高，导致其收益不足以抵补成本，促使其撤离了农村市场。在我国，随着四大国有银行的商业运作，它们纷纷收缩在农村及乡镇的营业网点，退出了农村市场，这就为合作金融在城市以外地区的广大农村小镇和经济欠发达地区的发展提供了土壤。合作金融组织充分利用其点多面广、接近群众，自主经营、自我服务，不以赢利为目的的特点，吸引了农村广大农户纷纷融资参与。通过股金、储蓄等手段，有效地将农民手中大量的闲置资金转化为生产资金，既调节了农村的资金流向，加快了农村资金的周转，又避免了困扰我国金融领域多年的“存贷款剪刀差”，解决了农户生产及扩大再生产面临的资金困难，合理地配置农村金融资源，解决了城乡金融公平发展问题。

（四）合作金融：有助于农村金融组织内部的协同与信用困境的缓解

合作金融组织不仅是资本的联合，更是人的联合。因此，合作金融组织特别强调个人信用，也就是说，个人信用是合作金融组织存续的决定性条件。信用的形成离不开交易双方在互动过程中的博弈。按照博弈论中的长期合作博弈理论，只要博弈的次数足够多，参与者（入社社员）有足够的耐心，就会得到均衡的结果，这主要取决于参与者在长期利益和短期利益之间的取舍。我国农民在长期的农业生产中，对生产、投资和消费都有着一种特殊的谨慎的计算方法，成本收益的计算在农民手中成为娴熟的工具，他们根据自己的资源禀赋特征，根据自己的预期收益和成本，以此衡量各种投资的合理性［10］。合作金融组织是由各个社员投资组建的，带有互助合作的性质，其资金的用途主要用于满足社员内部的资金需求，其内部的管理机制采取民主管理制度，合作金融的经营者由选举产生，其经营目标主要不是利润的最大化，而是社员资金的满足。合作金融组织实行入社自愿、退出自由原则，具有自动筛选的功能。加之广大农民受地缘、血缘、亲缘关系的影响，农民信用信息相对透明，为了谋求长期利益，他们更愿意遵守合约。因此，产生于农村的合作金融组织是农民长期合作博弈的结果，其稳定性和效率也必然较高。

三、农村合作金融经济效率发挥的障碍因素

合作制产生并完善于西方发达的资本主义市场经济国家，作为一种现代企业制度，在社会生活中一直表现出合作制经济的发展优势。但我们也应注意到，合作制思想和理论传播到中国后，其合作制的特色被异化了，不仅优势得不到强化，其弱势反而有所上升，还不可避免地显露出小生产的天生胎记［11］。因此，我们除了应看到农村合作金融制度在我国农村金融市场可以起到促进农村财富增长与金融资源合理配置的积极作用外，还应注意到，由于体制上的先天不足，我国农村合作金融制度，虽然经过30多年的改革发展，经营上初具规模，管理上逐步完善，一定程度上提高了经营效率，但合作金融（主要表现为农村信用合作社）的定位混乱、经营机制欠灵活等问题尚未解决。在经济效率方面，存在如下几个明显的不足。

（一）农村合作金融产权模糊造成了效率损失

在正常的制度环境下，出资入股的社员毫无疑问是农村信用社的终极意义上的产权所有者。但在实际运行中，农村信用社事实上的产权主体却变异成国家或集体，这就造成了信用社的产权虚置，真正的产权主体被架空，社员对信用社所应拥有的权利被严重削弱，大多数农户股东的表决权、选举权等未能得到充分行使，股东对合作社的控制权与其剩余索取权相分离。实践中合作金融的产权关系模糊，使得社员权利普遍受到忽视，民主管理制度形同虚设，各级政府介入过多，组织内部缺乏激励机制，导致经济效益受损。

（二）农村合作金融内部管理水平低下

我国目前的合作制度改革多处于明晰产权解决收益权的阶段，对转换经营机制、实现制度创新还重视不够。大多数合作金融机构建立了股东代表大会、董事会、监事会，并在章程中规定了“三会”的职责和权限，但在实践中“三会”的职责并没有真正得到落实。作为最高机构的社员代表大会难以充分行使职权，非职工社员任职的理事会、监事会成员大多数不能履行自己的职责，有的甚至利用自己的职权影响干预信用社的正常经营，谋求个人或团体利益。这些现象导致社员离合作金融越来越远，合作金融的优势和特色难以保存。

（三）农村合作金融资产质量低，金融风险大

我国金融合作组织普遍存在的问题是资产质量低，农村信用社规模小、抗风险能力弱，大部分只有几百万甚至几十万元，以这样的资产规模面对较大的不良资产率，必然导致信用社经济效益滑坡，亏损额增加，金融风险加大。

我国农村信用合作社上述问题的存在也成为合作金融经济效率否认论者对此诟病的重要原因。我国当代农业的转型必然对农业生产的金融资源提出更高的要求，客观上需要农业金融的制度创新与金融资源的优化配置，这必然涉及诸多现有利益关系的重新调整。法律作为社会利益的调节器，是降低改革成本，减少摩擦，提高经济效益，维持农业可持续发展的有效途径。

四、经济效率视角下我国农村合作金融制度的立法构建

法律与效率之间存在着密切的关系，这是法与经济之间具有必然的内在联系的具体体现。在当代，法律对经济生活的干预无所不在，法律在经济领域的作用，主要体现在“法本身的规范、程序和制度极大地注重于促进经济效益”［12］或法律必须“以有利于提高效率的方式分配资源，并以权利和义务的规定保障资源的优化配置和使用”［13］上。这就是说，在法律对经济的全面渗透下，法律已成为改变资源利用效率的重要变量，所有的法律活动和全部法律制度都以有效地利用自然资源、最大限度地增加社会财富为目的。农村合作金融立法的基本使命，就是强化其利用和配置资源方面的职能，通过其具体制度安排，使农村合作金融体系有效率地运作，信贷资金主动、自觉地向真正需要资金的农业部门流动，为农村经济发展提供适时、优质、高效的综合性、立体式服务，充分释放和发挥农村合作金融的功能，促进农村地区的经济发展和社会进步。只有以立法规范和指导农村合作金融的改革，才能建立真正现代意义上的合作金融制度，并通过立法将反映农村合作金融经济效率要求的具体制度法制化、绩效化。

（一）产权制度

产权制度是在市场经济条件下进行低成本、高效率资源配置的基础［14］。根据科斯定理，产权制度安排与交易费用及资源配置效率高低之间存在着紧密的关系，产权界定清晰，市场机制便能导出最有效率的资源配置结果。在农村合作金融产权制度的立法安排上，应按照合作制的特征，按照合作组织章程的规定，将合作者在个人财产所有权基础上自愿入股组织起来的合作社财产及合作组织运行期间积累的财产的最终归属权确定为合作经济组织共同所有，对于每个社员在合作社入股时的股金份额，实行社员分别所有。这样的合作金融组织的股金结构构成，是在维护社员私人财产所有权基础上构建的彻底量化的股权结构，它可以保护合作组织这一利益共同体及其社员的股权利益，激活产权主体的活力。同时，按照权利义务相一致的法律原则，设置社员股金退出障碍，要求社员在一定期限内（如比照德国合作银行实行三年限制期）承担保障合作金融组织核心资本相对稳定的义务，这对于维持合作经济组织基本特征和完成产权制度架构是非常重要的。

（二）组织制度

农村合作金融组织的内部组织安排同样是一种可带来效率变化、成本变化的制度安排。1993年诺贝尔经济学奖获得者诺思在研究西方世界近百年变迁实践后得出了一个有名的结论：“一个有效率的组织是经济增长的关键。”而经典的农村合作金融组织所具有的“合作精神”在激烈的金融市场竞争中发挥着越来越重要的作用，“合作系统的效益在于它具有满足参加者个人需要的能力”，它借助于激励机制，并具有“那种通过满足减轻负荷，从而使二者达到并保持平衡的能力”［15］，因此，对我国农村合作金融组织制度进行创新，实现农村合作金融的组织绩效，就必须健全合作金融组织制度及规则，使农村合作金融组织活动获得优质、高效、可靠的运作载体和组织保证。在对农村合作金融组织进行组织制度安排时，可借鉴现代公司治理结构的经验架构农村合作金融组织的内部组织体系，一般可采取社员代表大会、理事会和监事会的模式。其成员组成社员代表大会，作为该组织的权力机构，由他们选举产生理事会，作为该组织的执行机构，由社员、职工等组成监事会作为该组织的监督机构。“三会”在实际运作中对社员负责，而不是对地方政府负责。同时，明确各内部组织的职权和议事规则，防范有可能出现的组织制度风险。通过组织制度建设，打造真正意义上的农村合作金融组织。

（三）经营管理制度

一般企业的经营战略的中心目标都是以最少的资本投入获取尽可能多的利润。农村合作金融虽不以盈利为主要目标，但当前世界各国农村合作金融的发展亦出现了营利化的趋势，实行了商业化的经营战略，这是各国适应时代的发展做出的必要的战略调整。我国应结合本国的具体实际，在农村经济发展的初级阶段，仍要坚持为现代农业、农村和农民服务的经营宗旨和经营目标，进行科学的业务分工、实行经营公开制度，向社员公布贷款发放和收回情况、财务收支情况，以增强合作金融组织民主管理的透明度，依法自主实行综合性、立体式经营和多功能服务，不断提高经营效率。同时，合作金融作为经营货币、信用的特殊组织，是在合作者个人财产所有权基础上自愿入股组织起来的，它最能体现合作者信用的民主管理原则，它的“自我发展，自我约束”的管理机制在社会经济资源配置中发挥了关键的作用。经济发展的历史告诉我们一个经验法则：自主决定是调节经济过程的一种高效手段。特别是在一种竞争性经济制度中，自主决定能够将劳动和资本配置到能产生最大效益的地方去。其他的调节手段，如国家的调控措施，往往要复杂得多、缓慢得多、昂贵得多。因此总体上产生的效益也要低得多［16］。因此，在管理制度的立法构建上，要根据农村合作金融机构是人才、资金、知识、技术、信用等金融资源相对密集型的金融组织的特点，建立决策人员的权力与义务、利益与责任相对称的体系，以完善和健全内部控制制度，防范和化解农村金融风险，提高农村合作金融制度的经营管理效率。

（四）分配制度

规范、科学的分配制度，不仅关系到合作经济组织能否在内部建立强劲的激励机制和制约机制，还关系到合作经济组织长远的发展［14］101。基于农村合作金融组织的社员既有对于股权的直接财产所有权，又有以人的结合为宗旨的民主管理权的特点，在分配制度立法中，合作金融组织可以根据不同情况分别采取按股金分配或按社员在合作经济组织中交易额的大小进行分配的方式。股金分配是对股东入股资金在参与资金周转后创造利润的分配。按交易额分配是成员按平等自愿的方式与合作组织进行交易，组织体将产生的盈余以返利的方式归还给成员方的分配。股金分配是股东权利的最终体现，而按交易额分配更能体现出合作金融组织内部成员间的劳动差别，从而激发成员的劳动积极性，提高合作经济组织的效率，也能让资本投入较少的成员公平地享受到自己劳动所带来的成果和收益分配，是公平价值在合作经济组织分配制度中的有力体现。除此之外，在分配制度中还应注意合理确定积累金额在盈余分配中的比例，以用于发展合作金融组织业务活动，扩大合作金融的组织规模。

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