市场经济条件下中国工会转型探析

2011-04-13赵天舒

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2011年6期

赵沛，赵天舒

（山东大学威海分校法学院、翻译学院，威海山东264209）

中国工会从形式上具备了从中央到地方再到企业的垂直性组织机构，具备了唯一的、强制的和非竞争性的代表独占性以及由国家创建等组合主义的基本特征，但是，中国工会组织并未在诸如制定最低工资标准，修订劳动就业、社会保障制度等方面实现有效的参与。中国工会并未真正发挥好作为工人代表的职能。那么，正确看待目前中国工会的组织特征，实现工会组织作为工人利益代表的本质要求，这是市场经济条件下中国工会转型的根本任务。

一、问题的提出：作为利益代表系统的中国工会

从工会的本质属性而言，它是工人的群众性自治组织，其功能在于代表性，即作为代表就工人的集体利益与政府、资方通过三方集体谈判、协商等途径实现其利益最大化。工会要代表和维护职工利益，就必须“能够提出工会关于就业、工资、社会保障等有关经济和劳动方面的具有说服力的政策建议，并通过这些政策建议，实现有效的源头参与，影响和完善政府决策”［1］。然而，由于中国工会组织是伴随着无产阶级夺取政权的运动产生的，是社会阶级冲突的产物，当时工会使命的着眼点在于社会动员，而非以劳资关系调和和利益代表为职能。

中华人民共和国成立后，在计划经济体制下，企业劳动关系中政府与劳资双方之间实质上是一种制度关系，而非契约关系，企事业的工会组织，实质上是企事业单位行政体制的组成部分之一，工会在组织上高度依附于行政主管或企业领导，在很大程度上无法代表职工权益，更缺乏与企业、政府就工人的切身利益问题进行集体谈判、协商和签订集体协议等集体行动的制度机制。工会的性质及其活动都被限制在企事业单位之内，它不是一个社会组织，而只是企事业单位内部管理机构的一个组成部分［2］。所以，在目前中国工会体制之下，无论是党政机关、事业单位还是在国营企业，其工会领导实际上都被纳入本单位领导干部序列，尽管在名义上他们是“群众自治组织”的负责人。计划经济体制下的工会体制和运作方式，使得工会组织不可能自主性地作为工人的代表，与政府、企事业单位平等地进行协商，主张利益。

而且，我们遗憾地发现，在改革开放以来的社会主义市场经济条件下，即便是东部沿海经济发达地区的民营企业中的工会组织，也被普遍地认为并未能改变计划经济体制下企业工会的性质，这些企业的工会大部分不是企业内生的，而是由当地政府规定设立的。大量的调研显示，在新兴的“企业经营者指定或通过‘选举形式’，让办公室主任等企业行政人员兼任工会主席，再由工会主席‘代表’工人与自己‘集体协商’、‘集体签约’，这样的‘集体’中是无法包含任何一点工人意愿”［3］的。显然，正如已有研究所表明的那样，这些工会也并不具备作为职工利益聚集、整合意见、表达要求的利益代表功能。作为反证，工会主席因为职工利益保障而被企业除名或解聘的事例并不鲜见［3］。

“工资集体谈判制度”，也就是所谓的“工资共决”，是工会代表工人集体行使代表权的一个重要方式，在我国也已经被提出十几年了①我国《劳动法》第33条规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息时间、劳动安全卫生、保障福利等事项，签订集体合同。”“集体合同由工会代表与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。”，但是，因无相关立法和运行机制而成了一纸空谈。事实上，政府部门也未必愿意“工资共决”（或许是因为实现“工资共决”意味着政府控制能力的削弱），而一旦这个扭曲的价值信号被资方所挟持，则“共决”更成为不折不扣的镜花水月［3］。为保证政府的权威，国家主要是通过行政力量而不是通过培养集体行动能力鼓励工人的合法参与和利益表达来保护劳动权益的。“工会不能成为工人集体行动的组织者，甚至不能成为集体行动的象征”［4］，究其原因，是因为“我国现存的工会制度完全不符合市场经济和集体合同制度的要求”［5］。

在社会主义市场经济条件下，中国工会组织在公有制和非公有制两种经济体制的企事业单位中，如何完成从计划经济体制时期的福利型工会向职工利益代表型工会转型，是一个在理论上和实践中都亟待解决的问题。本文从组合主义的理论视角考察中国工会在市场经济条件下如何实现转型，即以怎样的方式，在多大程度上实现对工人利益的代表，并通过组织化的层级体制，参与政策咨询和决策，与政府实现互动，从而起到促进社会整合的作用。

二、理论分析框架：组合主义还是多元主义

目前比较政治学中对于利益代表系统的解释模型主要有两种，即多元主义和组合主义（又称法团主义）。作为两种不同的利益代表系统，尽管它们对于现实政治中广泛存在的社会政治的结构分化和利益分化有基本的共识，但二者在利益代表的制度形式上，却存在着根本的分歧。

菲利浦·施密特认为：“多元主义可被定义为这样一个利益表达系统，在这种系统内，各个组成单位被组合进数量不限的多样的、自愿性的、竞争性的、非等级秩序的以及功能自治（根据其利益的类型和范围自治）的部门（categories）。这些部门没有得到国家的特殊许可、承认、资助、创建，或者反过来被国家控制其领导层的选举或利益表达，它们在其各自的领域内也不能行使代表活动的垄断权。”［6］国内学者一般将多元主义解释为一幅类似于竞争性市场的图景：（政治竞争的）市场是开放的；进入政治市场是自由的，利益集团的组织是不受限制的；资源和权力广泛分散；任何一个集团都具有潜在的政治影响；没有永久性占主导地位的特殊集团；争夺资源与影响公共政策的竞争不但是激烈的，而且是动态的，没有“常胜将军”；政府是碎裂的；最后，作为竞争过程产品的公共决策反映了政治市场的要求，换言之，是不同市场力量相互竞争、冲突、讨价还价、妥协的结果［7］。

多元主义的解释框架对现实政治的解释力十分有限，也是不争的事实。因为许多地方并未能形成多元的政治结构，以实现多元主义的政治。政治学者对现代政治的分类，大致形成极权、威权和民主三种。在极权主义和威权主义政治中，由于缺乏多元的政治团体或利益代表系统，多元主义理论就无法解释在这里的许多政治现象。其实，即使在美国这样的多元主义社会，像预算决策这样的政治活动，起决定作用的也往往是政府部门，而非作为多元利益代表的利益集团之间的竞争［8］。

与多元主义的利益代表系统不同，菲利普·施密特（Philippe Schmitter）认为，作为利益协调的组合主义理论侧重于社会中政治和经济利益的组合和结构问题，以及那些利益组织与国家的关系［9］。他给组合主义下的定义是：“组合主义可被定义为这样一个利益表达系统，在这种系统内，各个组成单位被组合进一个数量有限的一些独一的、强制性的、非竞争性的、等级制的以及功能分化的部门（categories）。这些部门得到国家承认或许可（若不是创建的话），并被授权在其各自所代表的部门里垄断协商代表权。作为交换，他们对被代表者之领导人选举以及要求和支持的表达保留一定的控制。”［10］它“作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型。它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”。也就是说，组合主义的代表方案，不是扩大“公民的数量”和“利益的空间”，而是将公民和各种利益汇聚到一个固定的、垂直性的部门中，每个部门各自代表着一个有机的整体的相互依存的功能。可见，组合主义模式强调的是国家社会关系中的“统合”功能。按照国家和社会在统合系统中的地位差异，即哪一方占主导地位，又形成了“国家组合主义”和“社会组合主义”的区分。两种组合主义的差异“体现出这两种利益聚集和表达模式嵌合于其中的政治体制的特征”。其差异的真正含意在于两种组合主义在利益表达过程中所形成的代表各自特征的机制——国家组合主义自上而下的强力干预与社会组合主义通过自下而上的淘汰机制——的不同［11］。

从实现机制来看，组合主义的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。与多元主义政治模式下依靠利益团体和议会实现利益表达的模式不同，组合主义用行业组织化的功能团体与国家的互动协调模式来实现利益聚合。一方面国家让渡出部分公共权力，允许特定的利益团体进入公共政策的决策过程，并对相关的政策提出意见；另一方面，作为政治交换，利益集团有义务使达成一致的公共政策在其占有垄断地位的领域内得到有效的贯彻［12］。

从上述关于组合主义模式理论看，组合主义的核心要素是通过功能团体与国家的互动协调模式来实现利益聚合的，换句话说，组合主义是一种关于利益代表系统的理论。存在一个独立的、固定的、垂直性的利益代表系统，并通过一定的协商机制，将系统的利益整合与表达联合到国家的决策结构之中——独立的代表地位和特定的协商机制，则是组合主义的本质特征。

三、中国工会的结构特征分析：是组合主义的工会吗

对于中国工会而言，研究者大多认为国家是劳资关系的制定者，中国工会属于典型的国家组合主义工会模式。例如，张允美通过分析自1949年以来中国工会与党—国家的五次冲突，认为工会一直没有摆脱“顺从—冲突”的怪圈，他从“工会与党—国家”关系模式对这些冲突进行解释，得出“理顺与冲突”的结论。陈峰从“国家与劳工之间”的角度提出“市场经济下中国工会的角色冲突”。陈佩华的“中国、组合主义和东亚模式”认为，虽然中国社团在党和国家的推动下得到了它们活动的空间和自主性，但是这些社团仍然处于党和国家的控制之中，因而具有典型的组合主义特征［13］。陈佩华还认为，在中国传统的组合主义产业关系中，国家、资本与劳工的关系并不依赖市场和法治途径来解决，强大的国家机器通过一些功能性利益组织，如工会、商会、党委、共青团、职工代表大会与个人发生组合关系，这些功能性组织成为常态干预力量［14］。

其实，以上的研究所采用的国家组合主义的分析框架是否适用于对中国工会现象的解释，是存在疑问的。我国实行党管干部的原则，工会主席候选人由党委推荐，经会员大会或会员代表大会民主选举产生，接受同级党委和上级工会双重领导，以同级党委领导为主。我国法律规定，全国建立统一的中华全国总工会。不属于全国总工会系统的工会组织没有合法地位。《中华人民共和国工会法》规定，“全国建立统一的中华全国总工会”和“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”。“同一行业或者性质相近的几个行业，可以根据需要建立全国的或者地方的产业工会”。“所有基层工会、地方各级总工会、全国或者地方产业工会组织的建立，必须报上一级工会批准”。从上述法律规定和工会实践看，中国工会从形式上具备了组合主义工会所具有的基本的形态特征。但是，中国工会由于事实上被纳入各级政府和企业行政的组成部分，并不具备作为独立的工人代表这一根本性属性，而且，现有的工会体制也完全缺乏三方协商的机制，所以，中国工会只具有组合主义工会之形，而不具备组合主义工会之神。

首先，中国工会组织的产生，是社会冲突的产物。工会使命的着眼点在于社会动员，而非以劳资关系调和为职能的代表系统。中国工会在其产生之初就是作为无产阶级夺取政权的重要组织力量，它通过政治动员方式发动和组织工人运动，以夺取政权为最高利益，这就将工人的利益与其政治命运联系在一起，中国工会事实上被纳入革命的同盟，并在组织上完全服从于革命党的领导。夺权政权后，工会组织就逻辑地成为党和政府联系工人的桥梁和纽带，虽然在名义上是“群众的自治性组织”，在实际操作中，中国工会既非真正的群众组织，亦无法实现组织自治，实际上成为党的外围政治组织，被纳入政府或企业行政的结构之中。

其次，有学者根据工会组织在非公有制企业中产生的途径、有无地方政府或者当地官方工会组织的介入等情况，把非公有制企业中工会组织的产生划分为三种主要类型［15］：劳资协商型、政府主导型和外力推动型①这三种分类存在一定的逻辑问题：政府主导型和外力推进型的划分是依据工会的生成途径为分类标准，而劳资协商型则是依据工会的职能为分类标准，三者依据不同分类逻辑，容易产生逻辑混乱。本文以为，如果按照后两个类型的分类标准，所谓劳资协商型改为“企业内生型”，在逻辑上可能更为自洽。。其实，无论是哪一种类型，工会作为职工的利益代表是其核心职能。从理论上讲，工会代表工人的途径可以是多样的，主要有保障职工合法权益、代表职工参与企业管理、与企业方举行集体谈判等。这些职能在我国现行法律中都有明确的规定。《中华人民共和国工会法》就规定，“国家机关在组织起草或者修改直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章时，应当听取工会意见”，“县级以上各级人民政府制定国民经济和社会发展计划，对涉及职工利益的重大问题，应当听取同级工会的意见”，“县级以上各级人民政府及其有关部门研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的政策、措施时，应当吸收同级工会参加研究，听取工会意见”。《劳动法》第33条也规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息时间、劳动安全卫生、保障福利等事项，签订集体合同。”“集体合同由工会代表与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。”

但是，各级工会由于对政府或企业行政的高度依附，事实上缺乏独立的政治和法律地位，致使以上的法律规定由于缺乏实际操作的机制而成为一纸空文。当然，尽管目前中国工会不属于组合主义性质的工会组织，但本文认为，《工会法》《劳动法》中的相关规定，从原则上反映了中国工会建设的目标，就是通过与政府、企业三方集体谈判，缔结协定等方式，实现工会作为中国工人利益代表的基本职能。这些原则目标与组合主义工会的基本特征不谋而合。

四、中国工会转型：目标和路径

在目前的社会主义市场经济条件下，劳资问题逐步尖锐起来，在劳动关系中的政府、企业（包括公有制企业和非公有制企业）与工会之间的三方格局已经形成［16］。因此，实现劳动关系的三方利益协调，就是市场经济条件下，企业、工会和政府三方共同目标和责任。

国际劳工组织1976年144号《三方协商促进国际劳工标准公约》制定了劳动关系三方协商机制，也称劳动关系三方原则，即由政府、雇主和工人三方就制定和实施有关劳动就业与劳动条件、工资水平、劳动标准、职业培训、社会保障、劳动争议处理以及对产业行为的规范等经济和社会政策而进行协商、缔结协定的协商机制。其中的第1条就明确了“本公约中‘代表性组织’一词系指享有结社自由权利的最有代表性的雇主和工人组织”，也就是将雇主和工人组织“享有结社自由权利”和“最有代表性”作为三方协商机制的首要条件。我国于1990年批准了国际劳工组织通过的《三方协商促进实施国际劳工标准公约》，新修正的《工会法》第34条对三方机制也做出相关规定：“各级人民政府劳动行政部门应当会同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协商机制，共同研究解决劳动关系方面的重大问题。”这是目前我国推行三方协商制度的主要法律依据。但是，正如上述分析所指出的那样，由于缺乏独立的代表地位，中国工会并不真正具备履行这一机制的能力，工会职能更多地表现为被动的维权。

有人提出，实现工会直选是中国工会组织改革的方向，似乎直选工会是解决工会独立代表地位的灵丹妙药。其实，直选只是一种技术手段，根本上讲，还是要建立一种独立于政府和企业资方的、能够独立代表自己利益的工会组织，以实现旨在代表工人集体利益的三方协商机制。

从目前中国工会的发展实际看，在企业中已经形成了两种模式的工会组织：非公有制企业工会和公有制企业工会。虽然非公有制企业工会在体制上和运行机制上，受制于传统的公有制工会模式的影响，还未能成为独立的工人代表系统，但两种工会毕竟生存在不同的所有制形态下，在政府、企业和工会三方格局中，在两种所有制条件下，工会的类型、功能和运行机制也各有差异。所以，在解决如何确立工会的独立代表地位的问题上，也应该有所区分。

在公有制体制下，改革的重点是松绑和赋权，即对现有的作为政府与企业行政附庸的工会，从目前的政府机构或企业行政体系中剥离出来，并通过国家赋权，建立从企业、地方到国家层面的垂直的各行业工会组织，承认其合法地位，赋予其代表工人进行利益聚合、表达和组织集体谈判等职能。

对于非公有制企业，则由国家授权组建全国性独立的垂直性的产业联合会，联合会由企业、地方和国家层面的垂直的行业资方协会和各行业工会联合构成，与各级政府达成三方协商机制。

同时，还要尽快实现工会罢工权立法。

罢工是市场经济条件下工资劳动者以集体行动的方式对抗雇主，以维护切身利益实现缔结集体协议为目标的抗争手段之一。罢工权的确立和实施，是劳动者权益保障的一个重要内容。这一权利对于平衡和协调劳资关系、促进经济和社会的稳定发展具有积极的意义。因而，加快中国的罢工权立法的步伐，也是中国建设法制经济的急迫需要［17］。罢工权是国际人权公约规定的一项基本人权，联合国大会于1966年12月批准了《经济、社会及文化权利国际公约》，其中第8条第4项规定劳动者“有权罢工，但应按照各个国家的法律行使这项权利”，要求缔约国尊重劳动者的罢工权。我国人大常委会于2001年2月28日批准通过了联合国《经济、社会及文化权利国际公约》。其实，1975年我国《宪法》曾规定了公民的罢工自由权，但在1982年《宪法》中取消了“罢工自由”的规定，1994年颁布的《劳动法》和2001年颁布的新的《工会法》等也都没有明确地将罢工作为职工和工会的权利加以规定。然而，随着我国社会主义市场经济体系的逐步确立，劳资矛盾也呈现出逐步加强的态势。既然组织罢工是工会所拥有的权利，我国也已经加入了《经济、社会及文化权利国际公约》，所以，尽快实现对工会罢工权的立法，是市场经济条件下我国工会转型的必然需要。

一般情况下，各国法律均规定罢工必须在工会的组织下进行，也就是从法律上将罢工定义为工会组织与政府和资方进行集体谈判的组成部分，这表明“罢工权与集体谈判权是不可分割的。集体谈判是罢工的直接目的，罢工则是保证集体谈判的主要手段”。因此，罢工必须由工会所组织。罢工最终一般以缔结集体合同为目的。罢工的基本作用，是以其作为压力手段来促使集体合同的缔结，从而达到劳动关系之和谐。所以，罢工立法并非鼓励自由罢工，而是以规范罢工为目的。

总之，在目前市场经济条件下，中国工会体制改革应该也可以按照组合主义工会的模式进行建构，这就要求国家在行政、立法等层面，改革现有的工会体制，将政府和国有企业工会从现有的行政结构中剥离出来，实现各级工会的独立代表地位。当然，无论是剥离或者是重构，需要解决的技术难题还很多，需要不断地在改革实践中摸索，但是，我们认为，这一改革方向是可取的。或许有人会担心，这一改革方向是否脱离了党对工会的领导。其实，这一担心是不必要的。首先，实现工人的独立自主，是我党的根本宗旨，也是社会主义民主政治的需要，是和党的根本利益相一致的。其次，将工会组织从政府机构或企业行政中剥离出去，并不意味着党对工会工作领导的削弱。

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