南京国民政府时期的县自治与乡村治理运动及其失败

李 文 东

(许昌学院 历史文化与旅游学院，河南 许昌 461000)

南京国民政府时期的县自治与乡村治理运动及其失败

李 文 东

(许昌学院 历史文化与旅游学院，河南 许昌 461000)

国民政府在县以下的基层统治组织空疏，权力分散，财政拮据。20世纪30年代初，为了巩固自己的统治，国民党在“剿匪区”开始推行保甲制。不仅县财政改革，而且从实践层面上看，新县制下的乡镇组织完全充当了国家的行政工具。南京政府企图以此来限制土豪劣绅的权力膨胀，加强政府对乡村社区的渗透，从而使地方行政权力步入实现现代化的官僚制的轨道，但这种制度合法性的强化以失败而告终。

南京国民政府，县制改革，乡村自治

国民政府统治时期，为了完成乡村的县自治，实现所谓的乡村自治运动，1929年，南京国民政府在孙中山关于训政时期推行地方自治的训示下，于1929年颁布了借鉴山西村治的《县组织法》，内政部也相应制定了以六年为期的关于推行地方自治的详细计划，开始逐步推行县自治。本文首先探讨了国民政府开展县政建设实验的历史背景，然后从县政行政体制改革、县财政改革、社会控制系统的建构等方面来评述国民政府的县自治和乡村治理运动。

一

国民政府为了推行县自治运动，首先统一县政府建制。1928年9月15日，南京国民政府公布《县组织法》，规定各县设县政府，设县长一人，秘书一人，并设一科或二科，各科设科长一人，科员二至四人。县政府以下设公安、财政、教育、建设四局。其中公安局掌户籍、警卫、消防、防疫、卫生、救灾及保护森林、渔猎等事项，财政局掌征税、募债、管理公产及其他地方财政等事项，建设局掌土地、农矿、森林、水利、道路、桥梁工程、劳工、公共营业等事项及其他公共事业，教育局掌学校、图书馆、博物馆、公共体育场、公园等事项及其他文化、社会事业。县政府设县政会议，由县长、秘书、科局长组成，县长任会议主席。

1929年国民政府开始逐步实行县自治计划，根据当年12月颁布的《县组织法施行法》规定，苏、浙、晋、冀、粤五省限于1930年6月完成，宁夏、青海、西康三省限于1930年12月完成。然而，到1931年最后期限之时，国民政府第一次全国内政会议盘点成绩后，不得不提议“另就各省实情形，分定展现之期”[1]。即使是按照规定完成的县组织，也因为局科并存的体制设计不合理而导致权力分散，不同部门各自为政，行政效率极其低下。而在县以下的区、乡镇、闾等乡村组织及标榜自治的民意机关方面，各省的成绩更差，特别是在民意机关方面，“县参议会参议员之选举，各省始终未能举行，而区民大会，乡镇民大会，以全区全乡镇公民出席，直接行使民权，聚数百人或数千人一堂开会，事实上又不可能，结果法令所规定者，等于一纸空文”[2]。在最基本的自治事务方面，如户口调查、土地清丈等，按规定应于1932年完成。虽然各地也都先后举办，而河北省1934年才开始调查。其他省直到抗战爆发还有不知省内人口几何的[3]。

在国民政府建立初期，县自治的推行受到了极大的挫折，国民政府在县以下的基层统治依然是在低水平上运转，组织空疏，权力分散，财政拮据。然而，20世纪30年代初，这个政权却面临着来自内部政治对手和外部民族敌人入侵的双重挑战，规模空前的自然灾害和世界经济的大萧条更使其统治基础开始摇摇欲坠。在这种情况下，为了巩固自己的统治，国民党一方面在“剿匪区”开始推行保甲制，另一方面，在非“剿匪区”则借鉴定县、邹平等乡村建设实验区的模式，企图通过县政建设这样一种政治的实验来探索一套能巩固自己统治基础的方法。兰溪和江宁这两个实验县就是在这种历史背景下设立的。

江苏省江宁县和浙江兰溪县之所以能被划为县政建设的实验县，主要是由于国民政府在政治和现实上的需要。1927年2月，江苏省颁布《县组织大纲》及《村制组织大纲》，江宁县于次年开始推行，在县府组织上实行局科制，县以下则划全县为300村。1928年8月江宁在全省率先完成村制。全县原来的2487个小村落编成270余村，平均每村1720人。江苏其他各县因市乡行政局阻挠，村制多未实行。江宁村制也在热闹一时以后，随着县长周浩去职而人亡政息，江苏全省的村制于无形中归于停顿[4]。

1933年2月和8月，江宁和兰溪两试验县都是在蒋介石的直接批示下成立的。早在1933年2月，江苏省就通过了《江宁自治县县政府暂行组织条例》。 在县政府本身的组织方面，江宁和兰溪都推行了裁局为科的试验。以江宁为例，根据该县1933年2月颁布的《县政府暂行组织条例》，县政府原有的五局被裁撤，改设民政、财政、公安、建设、教育、土地六科和一个秘书室，并推行合署办公，集中处理公文。试验县的民政科掌管征收税收和募集债券、管理公产、预决算之编制等地方财政事项，公安科掌管户籍警卫、消防防疫等事项，建设科掌管农矿、森林、水利等合作事业，教育科掌管学校、图书馆、公共体育场等事项，土地科掌管土地调查、测量登记等事宜。在试验县的权限方面，《江宁自治试验县组织规程》规定：“江宁县政府对省府令办之事，遇到特别困难情形时，得叙明理由，呈复请予展缓施行。”[5]

南京国民政府成立以后，对土地整理比较重视。在内政部设立土地司总其事，各省有的在省政府设立了专门土地整理机关，如江苏省和青海省设立土地局，江西省和安徽省设土地整理处，东三省设立清丈局，其余各省的地政机关都附设于民政厅内[6]。

因为土地整理与赋税息息相关，所以财政部与各地财政机关亦参与其事。1932年国民党中央政治学校设立地政班，以培养地政管理人才。从表面上看，当时的土地整理属于地政范畴，是国民政府为实施孙中山“平均地权”的土地政策而展开的。1930年6月30日出台的《土地法》代表着当时国民政府的土地政策，该法规定的地政试验步骤是一个从地籍整理到估计地价税的递进过程[7]。

《土地陈报》纲要颁行之后，各省市纷纷以之为基础，拟定了各该省市的实施办法，着手办理土地陈报，办理较为有力者为江苏、安徽、河南诸省，江苏省在江宁自治县办理成功之后，即选择镇江、宜兴、沭阳、江阴四县续办，随后又推广到江都、萧县、太仓、扬中、睢宁、砀山、泰兴、沛县、金坛等县[8]。

二

在1934年5月召开的第二次全国财政会议上，财政部长孔祥熙交议《订定办理县市地方预算规章之要点案》，最终议决六项原则：(一)县市政府编审地方预算时，务使法团及公民有参加意见之机关；其预算之监督，须于行政机关以外另设机关为之。(二)凡属地方公有之收支，不管其来源与用途如何，均须编入预算。(三)预算科目务求明显统一，使一般人民易于通晓。(四)预算编审程序务求简便，多用集会查勘方式，以祛除隔阂，减少公文呈转，节省时间。(五)预算至迟在年度开始一个月之前公布。(六)预算的执行和追求，须有严格规定[9]。

不仅县财政改革，而且从实践层面上看，新县制下的乡镇组织完全充当了国家的行政工具。政府“将乡镇公所当作分支机构，视乡镇保甲长如副官，将所有委办事务，不论中央或省饬办，都向乡镇保长身上一推，使其经年累月，忙于要人、要钱、要物等繁重工作，或办理各种杂差，因此忽略了固有事务，结果人民视乡镇公所为政府，为衙门，其能直接有利于地方或有益于人民之事罕见”[10]。

面对乡村社会与国家政权的严重剥离，南京政府从一成立就试图加强对乡村社会的政治渗透和控制，重新树立中央政府的权威。特别是抗战爆发以后，为了进一步加强对乡村基层的控制，政府重新对区划做了调整并进行新的县制改革。1940年前后，闽中地区各乡镇开始推行新县制。这一新的制度安排主要是确立县以下区、乡(镇)、保、甲四级行政组织体系，以便有效地推行国家的政策。在县级区域内，县—区—村三级权力体制已成稳固化的趋势，区一级行政组织成为国家权力向乡村社区渗透的关键环节。区政权的建制不仅要承担统计人口、丈量土地、征收赋税、维护治安等传统的基本职责，而且要担负起兴办教育、参与自治、多种经营、发展经济等方面具有现代意义的新任务，但在实际的权力运作过程中，征收赋税成了区级行政组织的主要职能。乡镇一级的政权机构被赋予完成上级政令、征收赋税、摊派款项的权力和责任。通过区、乡、保、甲四级基层政权制度的建构，省政府把统治权力延伸至乡村社区。近代乡镇行政机构的建立，标志着国家政治控制从县邑向乡镇，也就是向乡村基层延伸，企图以制度的合法性代替文化传统的合法性，从而达到真正控制基层社会的目的，这无疑会增加国家动员社会的力量[11]。

乡村自治是“广大的农民直接参政的制度”，即国家通过村民的政治训练和政治参与，来重塑社会。然而各地在推行自治的过程中，农民最关心的土地问题并没有解决，农民的经济条件没有得到改善，所谓“作新民”的民众训练也成为空谈。不仅如此，国家制度规定的乡村自治组织被地方政府当成行政工具，与乡村农民的实际生活需要毫不相关，使得农民冷漠、保守的政治文化意识被进一步强化。于是民主自治制度在乡村社区变成了虚应的故事。

所以，无论是推行地方自治、重建保甲，还是地方行政机构正规化的建设，政府这两方面的努力都受到了“政府贫困化”的制约。因为无论是机构运转还是培养行政人员，都需要相当的财政经费。据统计，全国范围内的新县制的实现，仅仅在县一级政权机构，就需要训练118.7万名政务人员，所需经费7.6亿余元[11]。但这时期，南京政府的财政汲取能力是十分低下的，新县制的改革超出了政府实际的财政支持能力。在人均国民收入并未增长的情况下盲目扩大政府机构，所带来的财政压力非常大，这种压力使得国家政权的延伸只能导致“国家政权的内卷化”。“国家政权内卷化”是指国家机构不是靠提高旧有的或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的营利型经纪体制——来扩大其行政职能[12]。显然，新的制度安排因缺乏必要的财政支持而起不到应有的作用，甚至连有效的官僚机构也建立不起来。这样，南京政府不得不反过来依靠乡村原有的“营利型经纪体制”来履行其诸如征收附加税和摊款等行政职能。

南京政府对乡村渗透的失败，使得它无法在乡村建立起有效的政府权威。也就是说，南京政府无法通过对制度合法化的强化来达到对乡村权力资源的占有，达到控制基层乡村社区的目的，而控制基层权力的另一个社会资源——文化传统的合法性在政府权力渗透过程中却不断削弱。

国民政府力图改变这种以宗族划分为基础的乡村政治体制，在20世纪三四十年代，对制度的合法性强化的努力极大地改变了宗族在文化网络中的作用。而且，由于切断宗族与乡村政体的纽带，使得新的乡村政权失去了在旧有的文化网络中的合法性。

保甲运动是地方自治的基础性工作，目的是强化政府对地方的控制，增强乡村社区的渗透和影响力。当国家政权确认政府与乡村社会之间联系的中介是区公所职员和村庄领袖之后，原来作为国家与乡村中介人的士绅的职权大为削弱。现代化、官僚化了的国家政权力图发展出一种不受地方士绅们所操纵的基层权力机构，即实现官僚化国家的分离理想，至少使得政权从形式上和结构上与社会分离。

结论

国民政府为了增强对乡村社区的渗透力和影响力，通过保甲制度的复活，与地方利益集团结成了联盟。更确切地说，是政府向它们妥协、让步，以换取它们的支持，共谋社区“安定”。这种无奈的选择反过来减弱了中央政府动员社会的能力，导致权力行使的无序，与其推行地方自治的原本目的背道而驰[13]。

原先多少存在的并有一定积极作用的宗法互助关系荡然无存，乡村社会关系日趋恶化。南京政府施行地方自治、保甲制和新县制改革，企图以此来限制土豪劣绅的权力膨胀，加强政府对乡村社区的渗透，使得地方行政权力步入实现现代化的官僚制的轨道，但这种制度合法性的强化以失败而告终。这些地方豪绅力量非但没有被取缔或替换，反而利用了政府基层政权形式上的健全获得了以前所未曾有过的合法性，即在制度的框架内为土豪劣绅滥用权力、鱼肉乡里提供了权力委托的依据。

[1]刘振东.县政资料汇编[M].南京：中央政治学校研究部，1935：334.

[2]中山文化教育馆.地方制度改进专刊[M].上海：中华书局，1943：52.

[3]申报年鉴[Z].台北：文海出版社，1966：39.

[4]李德芳.民国乡村自治问题研究[M].北京：人民出版社，2001：123.

[5]胡长清.县政府制度的实地试验(一)[J].时代公论，第131号.

[6]全国土地行政机关一览[J].农村复兴委员会会报，1933(6).

[7]蔡鸿源.民国法规集成[M].合肥：黄山书社，1999，第39册.

[8]方显廷.中国经济研究(上)[M].上海：商务印书馆，1937：324.

[9]齐之融.第二次全国财政会议与河北省财政(第三节续)[J].河北日刊，1934(10).

[10]胡馨芳.县政斑窥[J].地方自治，1947(1).

[11]许纪霖，陈达凯.中国现代化史(1840-1949)第1卷[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1995：445.

[12]杜赞奇.文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村[M].南京：江苏人民出版社，1996：65-67.

[13]贺耀夫.民国时期的绅权与乡村社会控制[J].二十一世纪，1994(12).

[责任编辑许昌]

TheMovementsofCountySelf-governmentandCountrysideControllingofGuomintangGovernmentandItsFailure

LI Wen-dong

(Xuchang College,Xuchang 461000,China)

The County government of Guomintang’s organization was separate, absented power and poor money provided for , but began the system of Baojia for consolidate its control in the districts of copelling the bandits, therefore systems of Baojia completely acted as the tools of country’s civil office. Kuomintang tried to the power of bad gentry and controlled the countryside , but this design of modernization to the civil office failed, because it was obliged in the end.

Government of Kuomintang;reformation of county system;countryside self government

K262.9

A

1000-2359(2011)02-0223-03

2010-12-12