地方财政竞争演进与政府治理转型

乔 俊 峰

(河南师范大学 经济与管理学院，河南 新乡 453007)

地方财政竞争演进与政府治理转型

乔 俊 峰

(河南师范大学 经济与管理学院，河南 新乡 453007)

通过研究我国地方政府间财政竞争的变迁过程，我们发现，地方政府间的财政竞争一方面提高了地方政府在公共产品提供上的效率，硬化了地方政府的预算约束，促进了国外资本的大量流入，但另一方面，其所带来的地区差距拉大、地方保护主义盛行、重复建设严重、财政支出结构的扭曲等方面的负面作用也日益显现。造成这种负面效应的主要原因在于我国现有的以政绩考核为特征的地方治理机制。只有从转变地方治理机制入手，优化中央对地方的激励方式和结构，重构中央与地方、地方与地方间的关系，才能真正实现地区经济的协调发展。

分权；财政竞争；政府治理

分权已成为当今世界的潮流。不仅仅是联邦制国家，像中国这样的单一制国家也进行了中央向地方政府的分权运动。在这样一种分权化改革的过程中，地方政府的经济利益主体地位逐步确立，对于税收的敏感性逐步增强；地方政府所掌控的经济资源在不断增长，拥有较为充分的自由裁量权，更多地表现出“政治企业家”角色，地区间围绕财税收入以及与其相关的社会文化目标展开了激烈的竞争。本文试图通过对我国地方政府在不同时期的竞争行为的动态考察，来探讨我国地方政府财政竞争产生的不同效应，并从地方政府治理机制分析产生负面效应的制度根源。

一、我国地方政府财政竞争演变

(一)传统计划经济体制下的“兄弟竞争”

在传统的计划经济体制下，权力高度集中在中央，中央拥有整个社会的绝大部分资源，生产什么、如何生产、为谁生产完全由中央的计划而定，地方政府是中央政府的隶属机构，没有生产决策的自主权和资源控制权，完全就是全国一盘棋中的各个棋子，地方利益的独立性十分有限，各地方政府对于财税并不敏感，因此，地方之间的财政竞争是十分有限的，地区之间的竞争更多地表现为“兄弟竞争”。虽然也经历了1958年和1969年的两次分权运动，但由于高度集权的计划体制，权力下放造成了企业之间原有的生产协作关系被打破，计划失控，工业生产陷入混乱，因而最终中央再次把权力上收。

(二)财政包干体制下的地方财政竞争

20世纪80年代开始，中央和地方间的关系发生了深刻变革，在财政关系上，由原来的“大锅饭”体制过渡到“分灶吃饭”的新体制。这种体制使得地方政府对财税变得更加敏感，对本地区的企业经济效益也更加关心。地方政府之间的关系不再是单纯的兄弟关系,而是两个经济主体之间的关系[1]。

伴随着市场化改革大潮的推进，大量国际资源流入中国，各个地方政府把吸引外资作为竞争对象，展开了以减免税为主的税收竞争，即税收优惠竞争。国家采取区域性税收倾斜政策，允许沿海各经济特区和经济开放区实行“免二减三”的企业所得税优惠措施来吸引外商投资，这些地区对国内资本也可按15%的税率减征企业所得税。沿海各经济特区和经济开发区利用这种地区倾斜性的税收优惠政策吸引了大量的外来资本，从而大大提升了地区经济增长的速度和规模。随着财政分权改革的推进，税收优惠竞争逐步成为各级地方政府的一种主动行为[2]。

到20世纪90年代中期，全国各地都已经形成了多层次、形式各样的税收优惠体系，这就使得地方间税收优惠竞争变得异常激烈。

(三)分税制下的地方财政竞争

1994年我国实施了分税制改革，这次改革明确了中央与地方的权力，划分了中央税、地方税和共享税。中央和地方的税收权限通过制度的形式规范下来，同时中央也加大了对地方政府随意减免税收的惩罚力度。地方违反税法越权行事的现象大为减少，从而使得地方政府试图寻求新的吸引外来资源的手段。各个地方政府通过提供优质的公共产品、高效的公共服务，创造良好的投资环境来吸引国际和国内资源。这样地方政府间的财政竞争逐步从单一的税收竞争转向税收竞争和支出竞争并存的新阶段，并且财政支出竞争的作用更加显现出来。以基础设施竞争为例，由于基础设施对经济社会发展具有支撑和引导功能，能够通过提高生产率和改变生产环境来实现对地区经济增长的贡献，因而地方政府在基础设施方面的竞争尤为剧烈。

二、我国地方政府间财政竞争的负面效应

地方政府间的这种分权的竞争，在促进良好投资环境形成、限制地方政府对亏损企业救济等方面产生了重要的经济效果[3]。但我们也要看到，随着财政分权改革的不断深入，分权竞争所引致的负的效应也日益显现。这主要表现在以下几个方面。

(一)导致了地区发展的差距拉大，出现财政危机

在分权竞争中，财政竞争力强的地区处于有利地位，强大的实力可以支撑其以更优惠的税收提供更优质的公共产品和服务，吸引更多的资源要素流入，从而进一步增强其财政竞争力，形成一种良性循环。而财政竞争力原本比较弱的地区，在公共投入和支出方面无力与实力强的地区展开竞争，导致税源的流失，在竞争中实力日益削弱[4]。由于初始禀赋差异、地方官员本身的知识结构和个人素质不同，地区间的税收竞争会进一步加大地区间的财政收入差距。发达地区在税收竞争中得到更多的财政资源，而经济落后地区财政收入则会相对减少，从而加重欠发达地区的财政紧张状况。

(二)导致地方保护主义盛行

随着财政分权体制改革的进行，地方政府官员与当地企业的利益关系日益紧密，中央考核任命地方政府官员也更多地依据当地经济的发展状况，因此地方官员为了能够获得升迁，就必须依靠当地的企业。为留住当地的企业，各地政府采取了各种各样的手段来限制当地企业的外迁,造成资源配置的低效率。这主要体现为各地方政府通过行政管制行为，如擅自制定优惠或倾斜的政策，在银行信贷方面对经营本地产品给予优惠，或通过行政性定价手段迫使外地产品提高价格而给予本地产品以价格补贴，或封锁本地资源流出等，限制外地产品进入本地市场或限制本地税源流向外地，其结果是导致地区市场分割。

(三)导致地区重复建设严重

在单纯追求辖区预算收入最大化时，各个地方竞相进入同一行业或一拥而上从事某个国家重点项目,从而导致各地区严重的重复建设。这主要表现在产业重复建设和基础设施重复建设两个方面。迄今为止，我国产业重复建设大致经历了三个阶段:第一个阶段开始于20世纪80年代，全国各地大上彩电、冰箱等生产线，10年间，全国共出现彩电生产企业超过百家，彩电业总投资达280亿元。第二个阶段是20世纪90年代开始，全国各地纷纷投资汽车、水泥、钢铁等行业，形成新的重复建设浪潮。第三个阶段是21世纪以来，全国各地大上电子信息、新材料、生物医药工程等为代表的“高新”项目，结果导致高科技领域的低水平重复建设和低层次恶性竞争加剧。

(四)扭曲地方政府的财政支出结构

最为重要的，地方政府间财政竞争导致了财政支出结构的偏向，使得地方政府主动用于民生事业的财政支出不足。以1978年以来地方政府在教育和医疗卫生领域的财政支出为例，第八个五年计划(1991—1995年)教育和医疗卫生支出分别占到14.43%和2.46%。而从实施分税制改革的第九个五年计划以后，这些领域地方财政支出占地方政府总支出的比率均发生明显的下降。第十个五年计划(2001—2005年)教育和医疗卫生支出分别只占到14.00%和1.71%。

三、我国地方政府治理异化是地方政府恶性竞争的制度根源

与联邦制国家不同，我国采取的是五级管理的政府治理体制。在中央政府下面有31个省一级的政府(不包括香港、澳门两个特别行政区和台湾省)，333个市(地区)级的政府，2859个县级政府，40828个乡镇政府。中央具有管理全国行政、经济、社会等各个领域的决策权。从行政管理的权限看，一切权力来自中央，中央是剩余控制权的持有者。从《地方组织法》来看，地方政府的一切权力来自中央的授权，随时可以收回，地方政府的决策也可以被中央政府否决，或者说所有行政决策的否决权在中央，因而不存在联邦制下的地方自治权。与此相联系，省级官员的任命权也在中央，中国有一套完整的干部人事管理制度，主要特点就是强调“党管干部”的原则，党的组织部门集中管理干部的提名、考核、任免等事务，强调中央负责省级和地级市一级干部的任命。

改革开放后，随着党的工作重心转向经济建设，党的组织工作重心也发生了转移，并且干部队伍建设也发生重要变化。这主要表现在以下三个方面：(1)废除干部领导职务的终身制，逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化。(2)建立和完善干部考核制度，对干部的工作实绩进行年度考核。(3)实施干部异地交流制度，并逐步规范化。通过人事制度的不断完善，中央可以通过多头任职、任命、干部异地交流、晋升等手段，对地方政府掌握充分的信息，克服监督中的信息不对称，选拔合适的人选[5]。Tsui和Wang[5]就把1980年代的财政体制改革理解为一个政府治理的管理体系。在这个体系中，中央(或上级)政府制定一系列指标，而地方(或下级)则承诺实行目标责任制，甚至签订责任书。中央政府对地方政府的责任要求是全方位的，从“经济总量”到“农业生产”，从“基础建设投资”到“九年义务教育”，从“人口和计划生育”再到“维持社会稳定”，指标多达15个方面。中央把这些具体量化的指标和任务分解和落实到每个下级部门或机构，责成后者必须在规定时间内完成，如果能够完成，甚至超额完成，则可能获得行政晋升和物质奖励，否则要承担行政责任和物质惩罚。在目标不断分解到基层政府的过程中，任务呈现层层加码、逐级放大的过程。一个例证是，在全国的“十一五”规划中，年均增长率预期目标设定为7.5%，而在全国31个省市公布的“十一五”规划中，预计平均GDP增速却是10.1%，最高的达13%，最低为8.5%，以至于国家发改委紧急发文要求各省市GDP增长“减速”[6]。

在这样一种治理模式下，中国地方政府官员具有双重的身份特征，受到双重约束：他们一方面是“经济参与人”，像任何经济主体一样关注经济利益。另一方面，更为关键的，这些地方官员同时也是“政治参与人”，他们关注自己的政治晋升和政治收益，各地的官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争[7]。这样一种强调地方官员的晋升与地方经济发展绩效挂钩的治理模式，使得地方官员展开了“为增长而竞争”的格局。为了能够获得更多地方财政收入，从而在激烈的晋升竞争中胜出，必然会使地方政府通过设置各种障碍限制资源的流出、竞相过度进入同一行业造成重复建设、忽视民生性支出等来实现。

四、结论与政策建议

中国地方政府间财政竞争，一方面提高了地方政府在公共产品提供上的效率，硬化了地方政府的预算约束，促进了国外资本的大量流入，但另一方面，其所带来的地区差距拉大、地方保护主义盛行、重复建设严重、财政支出结构的扭曲等方面的负面作用也日益显现。而造成这种负面效应的主要原因在于我国现有的以政绩考核为特征的地方治理机制。假如现行的治理机制不变，那么这个机制一定还会鞭策各级官员拼命地去追求经济增长，重复建设、地方保护主义、财政支出结构扭曲等状况也将继续延续。因此，只有从转变地方治理机制入手，优化中央对地方的激励方式和结构，重构中央和地方以及地方与地方间的关系，才能真正实现地区经济的协调发展。必须指出的是，中央已经越来越认识到GDP导向的政绩考核体制的缺陷，逐渐把社会、文化、教育、卫生、环境等有利于民生和可持续发展的目标引入到地方官员的政绩考核体系中去。

但我们认为，为真正解决地方政府官员支出行为变异的状况，除了依靠自上而下的监督以外，加强各个辖区居民“用手投票”和“用脚投票”的自下而上的监督机制更应当是未来政府治理模式发展的方向。地方居民是地方政府所提供公共产品与服务最主要的感受者，他们是最有权利就地方政府工作绩效进行评价的人。应使地方居民的满意度以恰当的方式进入地方官员的政绩考核指标中，作为地方官员晋升考核的重要因素，充分发挥民意，让地方官员面临的不仅仅是简单的对上负责制，从而减少上级政府设计指标的困难和考核所需要的信息成本，完善政府考核机制。

[1]周业安.地方政府竞争与经济增长[J].中国人民大学学报,2003(1).

[2]王玮.财政分权与我国的政府间财政竞争[J].公共财政评论，2003(4).

[3]钱颖一，B R Weingast.中国特色的维护市场的经济联邦制[M].上海：格致出版社，上海出版社，2008：37-38.

[4]郭庆旺,赵志耘.公共经济学[M].北京:高等教育出版社，2006：391.

[5]Tsui Kai-Yuen,Wang Youqiang.Between Separate Stoves and A Single Menu:Fiscal Decentralization in China[J].China Quarterly, 2004(177).

[6]发改委急令部分地区经济增长“减速”[N].第一财经日报，2006-04-14.

[7]周黎安.转型中的地方政府——官员激励与治理[M].上海：格致出版社，上海出版社，2008：249.

[责任编辑迪尔]

F121

A

1000-2359(2011)02-0056-03

乔俊峰(1976—)，男，河南禹州人，经济学博士，河南师范大学经济与管理学院讲师，主要从事新制度经济学研究。

2011-02-01