反腐倡廉民意调查科学化：问题与对策

胡 杨

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)

反腐倡廉民意调查科学化：问题与对策

胡 杨

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)

民意调查是反腐倡廉建设科学化的基础和保障。经历了十多年的积累和发展，我国反腐倡廉建设民意调查的范围和内容不断扩大，反腐倡廉建设民意调查的技术和机制逐渐完善，为我国反腐倡廉建设的科学化奠定了一定基础。然而，由于反腐倡廉民意调查涉及的范围广，腐败和反腐败相关信息认知和收集难，反腐倡廉民意调查还面临着很多现实难题。反腐倡廉建设科学化的提出为推动反腐倡廉民意调查的科学化提供了新的契机，必须进一步认识反腐倡廉民意调查科学化的意义和功能，规范反腐倡廉民意调查的内容体系和技术方法，健全反腐倡廉民意调查的运作机制，整合反腐倡廉民意调查的资源，进一步推动我国反腐倡廉民意调查的科学化。

反腐倡廉建设;民意调查;科学化;问题与对策

一、反腐倡廉建设民意调查科学化的意义与现状

从政治学意义上看，民意调查与民主政治相生相伴，是现代民主政治的孪生兄弟。民意调查具有反馈、预警、评价和约束等政治功能。

(一)反腐倡廉民意调查科学化的重大意义

反腐倡廉民意调查就是运用社会调查的技术和方法，广泛收集整理和分析腐败与反腐败相关方面的信息，为推动党风廉政建设和反腐败工作提供直接的决策参考。

第一，民意调查科学化是实现反腐倡廉根本目标的重要途径。维护人民群众的切身利益、提高人民群众反腐倡廉建设的满意度，已经成为当前我国反腐倡廉建设的根本目标。反腐倡廉民意调查是全面了解人民群众反腐倡廉建设方面需求的主要方式，是维护人民群众切身利益、提高人民群众反腐倡廉满意度的重要途径。

第二，民意调查科学化是反腐倡廉建设科学化的重要内容。反腐倡廉建设科学化就是要用科学的理论指导反腐倡廉建设，用科学的制度保障反腐倡廉建设，用科学的方法推进反腐倡廉建设。民意调查就是用科学的方法全面收集整理反腐倡廉建设的相关信息，是用科学的方法来推进反腐倡廉建设的主要手段，反腐倡廉建设民意调查科学化是反腐倡廉建设科学化的必然要求和基本内容。

第三，民意调查是反腐倡廉建设科学化的基础和保障。民意调查具有预警、评价、反馈和约束等政治功能。反腐倡廉民意调查既是反腐倡廉建设科学化的基础性工作，也是实现反腐倡廉建设科学化的重要手段。通过反腐倡廉民意调查，全面了解当前我国反腐倡廉建设的科学化程度，发现当前我国反腐倡廉建设科学化进程存在的问题，保证用科学发展观来指导和统筹反腐倡廉建设，用科学的方法来推进反腐倡廉建设，用科学的制度来保障反腐倡廉建设。

(二)当前我国反腐倡廉民意调查的现状

20世纪90年代中后期开始，我国反腐倡廉建设领域开始使用民意调查方法，目前已经形成了综合类、绩效评价类、监督检查类等反腐倡廉民意调查。

第一，综合类民意调查。综合性民意调查就是全面收集、整理和分析党风廉政建设和反腐败工作相关的信息社情民意，为反腐倡廉建设决策民主化提供第一手资料。如中央纪委推行的全国性党风廉政建设民意调查等。

党风廉政建设民意调查是目前我国党风廉政建设与反腐败工作中最为广泛、最为系统的一项专门性民意调查。1996年开始推行，目前已经在全国31个省(自治区、直辖市)普遍推广使用。党风廉政建设问卷调查内容广泛，涉及反腐倡廉建设工作的方方方面。具体说来，主要包括反腐倡廉的信心度、满意度、重视度、热点难点问题、重点人群、重点领域腐败以及发展趋势和政策评价等许多方面。

第二，绩效评价类民意调查。绩效评价类民意调查就是对运用社会调查的方法技术，收集反腐倡廉建设具体政策绩效的相关评价信息。如行风评议、党风廉政建设责任制考核中的民意调查等。

行风评议是对政府相关部门的服务水平和公共形象进行价值判断的活动，主要使用民意调查方式。自1995年10月开始在上海市工商局试行以来，行风评议目前已在全国31个省(自治区、直辖市)广泛开展，市地一级开展面达100%，县(区)一级开展面达80%，许多地方还将此项活动推进到乡镇、街道、社区等基层单位，被评议的部门和行业已从开始时的几个发展到现在的50多个[1]。

为了贯彻落实领导干部党风廉政建设责任制，中共中央颁布《关于党风廉政建设责任制考核的有关规定》，要求每年要对领导干部和领导班子落实党风廉政建设领导责任情况进行考核。其中规定，党风廉政建设责任制考核应与民主评议、民主测评相结合，广泛听取党内外群众的意见，并使用民意调查方式，了解领导干部党风廉政建设责任制落实情况的相关信息。

第三，监督检查类民意调查。监督检查类民意调查主要是运用社会调查的技术和方法，对反腐倡廉建设工作进展总体情况进行全面的检查和监督。如《惩治和预防腐败体系建设的检查办法》中的民意调查。

2009年8月，为监督检查《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》实施情况，中央纪委颁布了《关于推进惩治和预防腐败体系建设的检查办法(试行)》，要求各级党委政府对惩治与预防腐败体系的运行情况及工作绩效情况进行监督检查。《检查办法》规定，要坚持组织检查与群众评议相结合，使用民意调查的方法，调查对象涉及党政机关干部、农村基层干部和企业事业单位管理人员等。

此外，随着反腐倡廉建设的社会关注度越来越高，近年来，不少民间机构特别是网络媒体也开始介入反腐倡廉民意调查领域，成为我国反腐倡廉民意调查中的新兴力量。如新华网、人民网每年“两会”期间有关反腐倡廉建设的热点调查。

二、反腐倡廉民意调查科学化面临的问题和挑战

由于腐败的广泛性、复杂性和隐蔽性以及反腐倡廉建设工作的长期性、复杂性和艰巨性，反腐倡廉民意调查涉及内容和范围广泛，反腐倡廉建设相关信息认知和收集难，反腐倡廉民意调查的内容体系、技术方法、运行机制等方面都还存在着很多问题和挑战。

(一)民意调查内容体系不够科学

第一，内容体系缺乏系统性。从总体上看，当前大多反腐倡廉民意调查的内容基本涵盖了反腐倡廉的满意度、信心度、热点问题、行业部门群体的腐败程度、发展趋势以及政策评价和政策期望等。然而，由于反腐倡廉建设内容涉及广泛，目前还没有建立起较为统一的标准的反腐倡廉民意调查指标体系，反腐倡廉民意调查的内容缺乏系统性，指标的代表性和指示性不够。

第二，内容结构缺乏逻辑性。社会调查既要反对“先入为主”的理论预设，又要依靠一定的理论指导。民意调查的内容体系、主题确立和结果分析与评价都必须借助于理论思维[2]。然而，由于缺乏相关的理论指导，当前反腐倡廉民意调查的内容结构安排大都缺乏逻辑性，只能进行数据的简单统计，无法进行深入的相关性因果分析。

第三，内容体系缺乏动态性。持续的民意调查必须满足两个条件：一是相对稳定性，以便于长期进行纵向历史比较分析；二是动态变化性，以便反映最新的变化趋势。然而，当前我国反腐倡廉民意调查的指标长期没有发生变化，反腐倡廉建设的重点工作以及最新热点难点没能及时纳入民意调查之中，无法体现民意调查的动态性和开放性。

(二)民意调查技术方法不够科学

第一，调查方法不适用。涉及多群体、多层次的大型调查一般适用分类分层调查方法，针对不同群体、不同层次使用不同的问卷。当前我国反腐倡廉民意调查总体方法是全面调查方法，所有调查对象使用同一问卷，回答相同的问题，只在基本信息分类上做一些区分，调查问题的针对性差，调查对象回答困难，影响了反腐倡廉建设民意调查结果的针对性和有效性。

第二，调查技术单一。目前我国反腐倡廉民意调查借助于政府统计部门的现有资源和条件，主要使用一对一入户调查方法。调查环境对调查对象的影响明显，调查的人力成本和行政成本都很高。现代新兴的民意调查技术如电话调查、网络调查、协商式民意调查等，还没有被运用到反腐倡廉民意调查中来。

第三，问卷设计缺乏科学性。调查指标体系确定后，问卷设计是关键。问卷设计必须满足三个方面的要求：一是问题设计必须具有具体性、明确性和中立性，二是调查问题的性质应包括抽象性的认知性问题与具体性的亲历性行为问题，三是调查问卷必须进行分辨率和有效性分析。然而，当前大多反腐倡廉民意调查的问题设计过于宏观，不同问题相互交叉，缺乏对调查问卷的分辨率测算和有效性分析，调查问题基本上都是感知性的抽样问题，缺乏亲历性行为的问题设计。

(三)民意调查的机制不够健全

第一，社会合作机制没有建立。民意调查往往需要建立社会合作机制，特别是通过委托非利益相关的第三方从事独立的民意调查，以增强民意调查的独立性、客观性和公信力。当前反腐倡廉民意调查往往委托政府统计部门进行，而政府统计部门显然不具有充分的第三方特征，难以保证民意调查的客观性、独立性、权威性和公信力。

第二，专家合作机制没有建立。当前我国反腐倡廉民意调查主要是由党委政府内部来组织实施的，评价内容、评价主体、评价客体和评价机制等都是由党委政府来确定，缺少专家的合作研究基础和理论支持，民意调查结果分析往往委托政府统计部门实施，缺少专家的介入，分析往往仅仅限于现象描述，深入的相关性分析和对策建议不足。

第三，成果运用机制不够健全。当前我国反腐倡廉民意调查的功能还主要停留在信息收集和预警方面，无法发挥民意调查的评价和约束功能。民意调查结果只能做单项的纵向比较，无法做综合性的定性评价，影响了民意调查结果的进一步运用。此外，民意调查结果目前主要限于党委政府内部主要领导决策参考，还没有建立调查结果外部公布机制，限制了民意调查成果的进一步运用。

(四)民意调查资源亟待整合

一是反腐倡廉民意调查的协调机制缺乏。当前存在着各种不同性质和功能的反腐倡廉民意调查，不同民意调查往往由不同的部门来组织实施，调查内容也是不同部门根据各自工作需要来设计的，反腐倡廉民意调查的协调机制缺乏，无法实现民意调查资源共享和调查成果共用。

二是反腐倡廉民意调查资源浪费。不同反腐倡廉民意调查的功能定位不同，内容和方法应有所区别，但在实践中，许多反腐倡廉民意调查的内容相同或者相似，导致了不必要的重复调查，既浪费了反腐倡廉民意调查的资源，增加了反腐倡廉民意调查的成本，又加重了各级党委政府的民意调查工作负担，影响了反腐倡廉民意调查的效率，甚至出现了不同民意调查结果相互矛盾的现象。

三、推进反腐倡廉民意调查科学化的政策建议

在反腐倡廉建设科学化指导下，针对当前我国反腐倡廉民意调查中存在的问题，可以从以下几个方面，进一步推进反腐倡廉民意调查的科学化。

(一)加大对反腐倡廉民意调查的理论研究，为反腐倡廉民意调查的科学化提供理论支撑和决策参考

反腐倡廉民意调查是一项专业性很强、科学性要求很高的工作，仅仅依靠纪检监察机关和政府统计部门的力量是不够的，需要有相关方面的专家学者从理论和技术方法上提供支持，实现理论和实践的相互促进。

一是组建反腐倡廉民意调查课题组。建议联合廉政建设和社会调查方面等相关专家学者，组建反腐倡廉民意调查科学化课题组，对反腐倡廉民意调查的性质特点、主体客体、内容范围、方式方法等进行深入的理论分析，为我国反腐倡廉民意调查科学化提供理论支撑。

二是要对当前我国现有各种反腐倡廉民意调查进行全面的调查分析，总结我国反腐倡廉民意调查的基本经验，特别是当前我国反腐倡廉民意调查面临的问题和挑战，重新定位各种反腐倡廉民意调查的功能，研究出台反腐倡廉民意调查的相关制度规范，为推进反腐倡廉民意调查的科学化提供决策参考。

(二)规范民意调查的内容体系，提高反腐倡廉民意调查内容的科学化程度

民意调查内容体系的科学化是反腐倡廉民意调查科学化的重要表现。按照科学系统性、可操作性、相对稳定性、动态开放性等原则，规范反腐倡廉民意调查的内容体系，提高反腐倡廉民意调查内容体系的科学性。

一是构建反腐倡廉民意调查内容指标体系。在对现有反腐倡廉民意调查进行内容分析的基础上，构建具有全国指导意义的反腐倡廉民意调查的内容指标体系，一级指标保持稳定，二级指标保持多元性，三级观测点保持动态性，以保证反腐倡廉民意调查内容体系的科学性、系统性和代表性。

二是理清反腐倡廉民意调查的逻辑结构。对现有各种不同的反腐倡廉民意调查指标体系进行科学分类，理清不同指标体系之间的内在逻辑关系，科学分配各类指标的权重比例，为进一步分析反腐倡廉民意调查结果奠定理论基础。

三是增加动态性指标。在新构建的反腐倡廉民意调查指标体系中，专门增加能够及时反映当前我国反腐倡廉建设热点、难点和重点工作及其成效的指标体系，确定相关指标体系的比例和权重，以保持反腐倡廉民意调查的动态性、时代性和前瞻性。

(三)引入民意调查的最新技术方法，增强反腐倡廉民意调查方法的科学化程度

民意调查方法技术的规范方式是民意调查结果科学化的重要环节。按照民意调查技术方法选择的多元性、规范性和适用性原则，提高反腐倡廉民意调查方法的科学化程度。

一是推行分类分层调查方法。推行分类分层调查法，根据广泛性、代表性、可观测性原则，科学确定反腐倡廉民意调查的群体和层级，建议按照一般公务人员、企业家、工商从业者、知识分子、农民、市民、外来人员来分类，在保持一级指标相对稳定的前提下，根据不同调查对象特点，设计不同的调查问卷，提高调查问题的有效性和针对性。

二是使用多元调查技术方法。在规范现有调查技术方法基础上，本着节约成本、提高效率、扩大范围的原则，根据不同调查群体、不同层级的特点和民意调查的实际需要，利用现代信息技术条件，在不同群体、不同层级中尝试推广使用电话调查、网络调查、专家调查、协商调查等新的民意调查技术和方法，以提高调查技术方法的科学化程度。

三是科学设计调查问题。根据问卷调查问题设计的方法和原则，对现有反腐倡廉民意调查中设计的问题进行全面检查，纠正调查问卷中问题设计中的常识性错误；在此基础上，严格按照民意调查问卷设计的程序和方法，对调查问题进行分辨率测算，对调查问卷进行科学的信度和效度分析，符合科学要求后再进一步推广使用。

(四)建立健全民意调查的合作机制，保障反腐倡廉民意调查的科学化

从国内来看，从上个世纪90年代中期开始，我国党委政府和学界一直联合进行社会廉政评价的相关理论研究和实践探索，为我国社会廉政评价工作积累了丰富的经验，当前我国社会廉政评价相关理论准备和实践条件逐渐成熟[3]。为增加反腐倡廉民意调查的科学性、客观性、权威性和公信力，必须逐步建立健全反腐倡廉民意调查的协调机制，保障反腐倡廉民意调查的科学化。

一是逐步建立具有第三方性质的社会合作机制。应逐步引进第三方评价机制，委托具有第三方性质的民间机构或科研机构，从事反腐倡廉民意调查的理论研究和实践操作，提高民意调查的独立性、客观性和公信力。与此同时，要尽快改革现有纪委监察机关和政府统计部门的合作机制，建立和完善政府统计部门的独立调查制度，提高反腐倡廉民意调查的独立性、客观性和公信度。

二是建立专家合作机制。首先是建立专家研究团队，对反腐倡廉民意调查进行理论研究，对反腐倡廉民意调查的内容和方法进行定期调整，以提高科学性和系统性。其次是建立专家分析团队。要借助外部专家力量，对民意调查结果进行深入的相关性因果分析，充分利用民意调查成果，推动反腐倡廉建设相关政策改革。

三是建立健全成果运用机制。一是内部成果运用机制。通过民意调查分析，发现反腐倡廉建设中的制度问题，提出明确的政策改革建议。二是外部成果运用机制。按照相关规定，向新闻媒体和公众及时公布反腐倡廉民意调查结果，展示我国反腐倡廉建设的最新成就和经验，提高广大群众反腐倡廉建设的信心度和参与度。

(五)整合现有民意调查资源，提高反腐倡廉民意调查的科学化程度

整合民意调查资源是扩大民意调查范围，提高反腐倡廉民意调查效率，节约反腐倡廉行政成本的有效途径。

为此，一是逐步扩大反腐倡廉民意调查的范围。在现有反腐倡廉民意调查基础上，对涉及广大人民群众切身利益的反腐倡廉建设领域，逐步引入民意调查，检验相关政策实施的效果，使反腐倡廉建设真正转变到维护人民群众的切身利益、提高人民群众反腐倡廉满意度的根本目标上来。

二是整合现有反腐倡廉民意调查的资源。建立反腐倡廉民意调查的协调机制，建议由中纪委研究室牵头，成立反腐倡廉民意调查工作协调小组，负责对反腐倡廉民意调查进行规范和指导，明确不同反腐倡廉民意调查的功能定位和内容体系，实现各种反腐倡廉民意调查的资源共享与成果共用，防止反腐倡廉民意调查的资源浪费，节约反腐倡廉民意调查的行政成本。

[1]吴建南，高小平.公众参与的政府绩效评价研究进展与未来框架[J].中国行政管理，2006(4).

[2]刘少杰.中国社会调查的理论前提[J].社会学研究，2000(2).

[3]胡杨.社会廉政评价：经验与趋势[J].郑州大学学报(哲学社会科学版)，2009(2).

[责任编辑孙景峰]

OntheOpinionPollScientizationofCombatingCorruptionandBuildingaCleanGovernment:ChallengesandCountermeasures

HU Yang

(Zhengzhou University,Zhongzhou 450001,China)

Opinion polls provide the underlying basis for the scientization of combating corruption and building a clean government.Through the development for more than 10 years, rapid progresses have been made on the opinion poll scopes and contents, suvey technologies and mechanisms in the anti-corruption,which lays the foundations for the scientization of combating corruption and building a clean government.However, there exist some realistic difficulties with expanding opinion poll scopes and collecting the real poll informations. Against the background of scientization of combating corruption and building a clean government recently put forward by the central commission for discipline inspections of the CPC, it is very nesessary to emphasize the opinion poll significance and function,to improve on the suvey content and technology, to establish the effective operating suvey mechanisms,to integrate the polling resources in order to carry out the scientization of combating corruption and building a clean government.

combat corruption and build a clean government;opinion poll;scientization;challenge and countermeasure

D648

A

1000-2359(2011)02-0044-04

胡杨(1972-)，河南信阳人，郑州大学公共管理学院副教授，河南省廉政评价研究中心副主任，主要从事廉政建设与反腐败、公共安全与危机管理研究。

国家社会科学规划基金重大项目(06&ZD040)

2010-09-16