海水养殖业灾害保障体制探索

2011-04-13任光超杨德利

山西农业科学 2011年6期

任光超，杨德利

（上海海洋大学经济管理学院，上海201306）

进入21世纪，随着恶劣气候的增多和人类对海洋的无序开发与利用，海水养殖业这一曾经前途无量的产业遭受到越来越多的灾难。2005年，全国海域暴发赤潮灾害82起，造成直接经济损失6 100万元；2009年冬季，黄渤海海域发生大面积海冰灾害，仅山东省海水养殖产品损失就达100 000多t，造成直接经济损失105 575万元；2007年渤海海域发生特大风暴潮灾害，仅獐子岛一家公司就损失600多万元。以上只是近年来我国海水养殖业遭受灾害的冰山一角。灾害是难以避免的，如何使海水养殖户在遭受灾害时得到有效的救助，使其生活和生产都得到保障，是一个值得探讨的问题。

1 海水养殖业灾害保障的再认识

我国是一个养殖业大国，近年来海水养殖业发展尤其迅猛，但是对海水养殖业灾害保障的认识却还停留在一个较低的水平。海水养殖业灾害保障的地位和作用长期被低估，经常被视作一种应急性工作展开，重“即时补偿”轻“长久保障”；即便有些地区开展海水养殖业灾害保障也仅仅是借鉴其他农牧养殖业的灾害保障，很少从海水养殖业的特性出发。因此，有必要对海水养殖业灾害保障从内涵、重要性等方面进行再认识。

1.1 海水养殖业灾害保障的内涵

海水养殖业灾害保障是灾害保障的一种，是以海水养殖业户为对象，以补偿灾害损失为内容的一种混合型保障机制。其直接目的是为了使受灾者在灾后获得相应的补偿，间接目的是通过补偿来维护社会稳定、保证海水养殖业的持续快速发展。海水养殖业灾害保障的方式是多样的，包括灾害社会保险、灾害商业保险、灾害社会救助、个人积累保障等。

1.2 海水养殖业灾害保障的重要性

与其他农牧养殖业相比，海水养殖业具有特殊性。第一，海水养殖生产环境的高风险性。海水养殖业在海中进行，与在陆地上进行的农牧养殖业相比，风暴潮、赤潮、海冰等灾害具有不可抗拒性，预报难度大。第二，海水养殖的周期较长。海水养殖产品从投苗至收获往往要经过多个季节，而每个季节都有可能遇到不同的灾害，这就使海水养殖业的致灾性要高于其他农牧养殖业。第三，海水养殖的从业人员文化水平低。由于海水养殖户文化程度普遍偏低，加之工作环境艰苦，一般都没有经过专门的防灾减灾培训，一旦遇到灾害总是尝试用自制的土办法加以解决，如果方法错误就有可能造成毁灭性的打击。

正是因为海水养殖业的这些特性，使海水养殖业因为灾害引起的经济损失比其他农牧养殖业更为严重。因此，海水养殖业灾害保障对于海水养殖业而言具有重要意义。海水养殖业灾害保障通过降低海水养殖业的风险，使海水养殖户在遭受灾害时及时获得生活和生产补偿，使他们稳定情绪投入到灾后再生产中，从而保障我国的海水养殖事业持续、稳定、快速地发展。

1.3 海水养殖业灾害保障的现状及存在的问题

我国养殖业灾害保障始于20世纪50年代，海水养殖业灾害保障则起步较晚，经过多年的发展，近年来海水养殖业灾害保障一方面得到了空前的关注，另一方面也存在许多问题。

首先，海水养殖业灾害保障意识不强烈。因为海水养殖业灾害保障对于海水养殖业的发展起着举足轻重的作用，所以，养殖户对灾害保障呼声强烈，但是政府部门却因为财政经费紧张、工作繁琐复杂，商业保险机构因为不赚钱而迟迟没有行动。

其次，海水养殖业灾害保障方式不完善。海水养殖一旦发生灾害，养殖户往往只能通过个人积累抵御灾害损失，社会救助虽然在个别地区也发挥着作用，但政府可能因为损失评估的不确定或者财力不济只进行象征性的补偿，至于社会保险、商业保险则因为种种原因未涉足海水养殖业。

再次，海水养殖业灾害保障责任不明确。主要表现为保障主体混乱，省、市、区、镇等各级政府部门都有权有责任进行管理，而现实情况是，各主体之间相互推诿的情况十分严重，最终只能海水养殖户自己承担责任，得不到任何其他来源的补偿。最后，海水养殖业灾害保障标准不具体。一方面，海水养殖业具有一个养殖户养殖多种产品的特性，当灾害发生时，不同养殖产品的受损度不一样；另一方面，不同的灾害造成的损失也各不相同。而目前的补偿标准一般都比较笼统，没有进行细分。

2 海水养殖业灾害保障体制构建

2.1 海水养殖业灾害保障体制的目标模式

从现实与发展的角度出发，我国海水养殖业灾害保障体制的目标模式应当是多元化模式。

2.1.1 灾害保障主体的多元化谁来承担灾害保障的责任？这是海水养殖业灾害保障体制构建的一个基本问题，不同的灾害保障体制，其主体构成是不一样的。海水养殖业灾害保障主体主要包括：政府部门、海水养殖户本人、保险公司、社会援助机构。

从政府部门来看，政府机构虽然有责任和义务在灾害发生时向海水养殖户提供补偿，但是若由政府部门作为唯一保障主体存在，第一，海水养殖户就可能对政府部门产生依赖，不利于调动他们防灾救灾的积极性；第二，政府部门事实上也没有能力完全承担所有的保障支出，如果政府全权承担必将影响到其他方面的建设；第三，社会援助单位可能会因此失去作用，不利于互帮互利的社会风气形成；第四，无论是自我保障还是互助保障都要牺牲一定的短期消费，如果灾害保障都由政府支出，海水养殖户就不愿意自我保障和互助保障[1-2]。

从海水养殖户来看，虽然也具备一定的经济实力，但是其承担灾害保障的能力毕竟有限，发生小灾可以应对，但是诸如赤潮、海冰、风暴潮这样的大型灾害，仅仅依靠海水养殖户的自我保障显然是行不通的。若由海水养殖户作为唯一保障主体存在，一方面很可能出现“3年奔小康，1年赔精光”的情况，严重打击海水养殖户的劳动积极性；另一方面对于那些收入较低的海水养殖户而言，进行自我保障的能力几乎为零，只要稍有灾害就无法重整旗鼓[3-4]。

从保险公司来看，海水养殖业灾害保障离不开他们的参与。虽然保险公司的最终目的是利益最大化，但是作为社会组织也应当担负起社会责任。保险公司应当以少盈利为宗旨，开发相应的海水养殖业保险产品，缓解政府财政压力，拓宽海水养殖户保障渠道。但是，保险公司又不能成为海水养殖业灾害保障的唯一主体，因为保险公司的理赔资金来源于海水养殖户，是有限的，一旦发生重特大灾害很可能发生“倒赔付”，从而使保险公司的经营受到严重影响[5]。

从社会援助机构看，由于其非盈利的性质，使其承担海水养殖业灾害保障的能力十分有限。若由社会援助机构作为唯一的灾害保障主体，一方面其所能提供的物质资金远远不能满足受灾海水养殖户的需求，另一方面社会援助机构的社会地位也不应当成为灾害保障的主要承担者。

通过以上分析，不难发现，任何主体都不可能单独承担起海水养殖业灾害保障的责任，政府机构、海水养殖户、保险公司、社会援助机构都是一个完整的海水养殖业灾害保障体系不可或缺的主体。

2.1.2 灾害保障方式的多元化用什么途径来实现灾害保障？这是海水养殖业灾害保障体制构建的另一个基本问题，不同的灾害保障体制，其采用的途径也是不一样的。海水养殖业灾害保障可选择的途径主要包括：政府救济、社会保险、商业保险、互助保障、社会援助。

与其他灾害保障方式相比，政府救济的优点在于保障范围广，基本可以覆盖所有海水养殖户；保障速度快，可以在第一时间将灾害补偿金送达海水养殖户；保障力量强，政府机构可以通过宏观调控将用于其他方面的资金转移到海水养殖灾害保障上。因此，政府救济应当成为海水养殖灾害保障的主要途径。

社会保险是由政府组织以强制的方式建立的一种灾害社会保险制度。这种灾害保障方法有利于减轻政府救济的压力，通过向海水养殖户征收强制性税负，灾时按规定领取保险金来实现对海水养殖户的灾害保障。商业保险是指海水养殖户个人通过投保与海水养殖灾害有关的商业保险来实现灾害保障的方式[6]。参加商业保险并不是一种强制性行为，海水养殖户投保时支付保费，若发生保险责任范围之内的灾害损失时，保险公司就有责任进行赔付。商业保险这一保障方式，一方面要求海水养殖户具有较高的自我保障意识，另一方面保险费用较高，低收入的海水养殖户可能难以负担[7]。另外，商业保险由于要进行责任认定，理赔速度一般比较缓慢，不能在第一时间对海水养殖户进行补偿。

就海水养殖业而言，最传统的灾害保障方式是互助保障。我国是一个典型的关系型人际社会，海水养殖户之间也存在着一种隐形的关系网，形成一种非正式的契约。当某一海水养殖户受灾时，这张关系网就开始发挥作用，其他海水养殖户就会对其进行帮助。但是这毕竟是一种较低层次的保障，只能在小范围内发生作用，并且具有稳定性差的缺陷。社会援助是以非盈利性质的社会援助机构自愿、无偿、单方面提供的灾害保障方式。这种保障方式具有保障范围小、保障能力弱等缺陷，但是却有助于促进社会互帮互助的风气，减轻政府机构的灾害保障负担。

综上所述，海水养殖业灾害保障的主体应当以政府救济和社会保险为主要方式，商业保险为辅，互助保障与社会援助共同支撑的多途径多力量并存的海水养殖业灾害保障体系。

2.2 海水养殖业灾害保障体制的运行模式

海水养殖业灾害保障体制的运行模式是建立在对海水养殖业灾害保障体制目标模式正确分析的基础上构建的。因此，海水养殖业灾害保障体制的运行模式应当围绕多元化展开。如何协调多元化的主体和多元化的方式是海水养殖业灾害保障体制运行模式构建的关键。

海水养殖业灾害保障体制有效运行的第1步是确定灾害保障责任主体。在此之前，需要对灾害进行级别认定，不同的灾害级别是对灾害严重程度的划分。根据灾害级别的不同来确定灾害保障主体既有助于明确责任，又有助于合理利用灾害保障资源。对于特大灾害，政府机构就成为灾害保障的主要责任机构；一般灾害，商业保险和社会援助为主要灾害保障主体；小灾害，则以海水养殖户之间的互助为主。

海水养殖业灾害保障体制有效运行的第2步是主体沟通。确定灾害保障责任主体并不意味着其他灾害保障主体的退出，而是为了明确责任。各灾害保障主体之间的沟通，对于保障体制有效运行尤为重要。通过协调沟通，各灾害保障主体能互通有无，从而避免某些保障资源的重复，使海水养殖户得到尽可能全面的灾害保障；各灾害保障主体能共享信息，从而对灾害保障能有一个更为全面详细的认识。

海水养殖业灾害保障体制有效运行的第3步是开展保障补偿。这是保障体制运行的中心，在保障补偿的过程中，要特别注意补偿标准的一致性、保障补偿的原则性与特殊性的结合。补偿标准是否一致直接影响到海水养殖户对补偿工作的满意度与配合度，保障补偿的原则性与特殊性结合要求保障主体在开展补偿工作时，在坚持原则的前提下能够根据实际情况灵活调整。例如，对于特大灾害保障主体就应当加快补偿速度；对于某些有特殊困难的海水养殖户应当给予更多的帮助。

海水养殖业灾害保障体制有效运行的第4步是信息反馈总结。灾害保障体制在实际的灾害补偿工作中是否有效，必须通过对各类信息的反馈总结才能得出。通过信息反馈总结，我们能够发现海水养殖业灾害保障体制运行过程中存在的问题，加以改进和完善。当然，参与信息反馈总结不应当是单个的灾害保障主体，而是基于所有保障主体共同参与的全方位的反馈总结。