践行“两个转变”，解放人事档案

2011-04-13沈维诗

上海第二工业大学学报 2011年1期

沈维诗

（上海第二工业大学综合档案室，上海 201209）

0 引言

随着我国改革开放的深入，公民民主意识、自我意识不断加强，因本人对自己人事档案无知情权而引起的争议频发。诚然，由历史形成的我国人治型、控制型、内向型的人事档案管理模式与当今信息化时代已格格不入。纵观过去文献，亦有学者呼吁保障人事档案知情权，可实行“半公开”制度[1]，但事实仅限于理论设想。笔者认为，在如今全国档案学界以科学发展观为指导，全面贯彻落实以人为本的“两个转变”，建立“两个体系”档案工作的战略思想背景下，解放人事档案正当时。我国现行人事管理的档案主要有两大类：一类是国家行政机关、企事业单位在人事管理工作中形成的有关人事工作的文书档案；另一类是政府机关和各企事业单位工作人员的个人档案，本文所说人事档案系指后者。可以预见，解放人事档案将成为保障人事档案知情权的有效手段，也是人事档案工作者主动参与“两个体系”建设的最佳实践，更是树立人事档案工作者服务民生的最佳典范。

1 背景

1.1 解放人事档案的环境依据

2007年9月，国家档案局局长杨冬权同志在纪念档案法颁布20周年座谈会上讲话时提出了实现“两个转变”，建立“两个体系”的档案工作思想，即“转变重事轻人，重物轻人，重典型轻普通人物的传统观念和认识，重视所有涉及人的档案的价值，建立覆盖人民群众的档案资源体系；转变档案工作中重机关团体利用，轻个人利用，重为机关团体服务，轻为群众服务的传统观念和认识，像重视为机关团体利用那样重视人民群众利用，建立方便人民群众的档案利用体系。”[2]这是新形势下对我国档案工作实践中出现的新趋势的新总结，是档案工作贯彻落实科学发展观的体现，更是以人为本思想对档案工作提出的新要求、新任务。结合政府信息公开的大环境，实现当事人对人事档案的知情权，既能践行实现“两个转变”，建立“两个体系”的档案工作思想，又符合信息时代发展的新趋势。

1.2 解放人事档案的法律依据

我国历来宪法中均无明确规定公民知情权的条文，但原宪法第二条规定，“国家的一切权利属于人民”，依照人民主权原则，根据“权利推定”的办法，我国公民也享有知情权[3]。

2004年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》在原宪法中增加了“国家尊重和保障人权”，而根据人权的概念，知情权又属于其范畴，这实际上是进一步明确规定了我国公民享有知情权。

我国有学者将知情权的内容分为执政权、社会知情权、对个人信息的知情权、法人的知情权及法定知情权五个方面[4]。其中，个人信息数据知情权是指自然人依法享有的了解有关自己各方面信息的权利，就是指包括自然人出生时间、地点、父母亲属、生理病理资料等各种涉及本人的档案记录[5]。

此外，2008年5月1日开始实施的国家《政府信息公开条例》第九条规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当由行政机关主动公开。

由此可见，在我国国情下，公民个人档案虽属于个人，但却非掌握于个人手中，是一种受组织控制的重要信息资源，要实现公民知情权的保护，解放人事档案势在必行。

1.3 解放人事档案的理论依据

根据档案价值理论，虽然档案价值是多种具体形态、多层次的，但最根本的价值就在于利用价值，也因利用而需保存终成档案。档案作为一种重要的社会信息资源，也只有在被利用后才能体现其价值。人事档案是人事工作的重要组成部分。要充分发挥人事档案在人力资源管理中的作用，就是要提高人事档案的利用价值和工作效率，及时、准确、高效地满足社会各方面的需求，提供人事档案信息资源，为人事决策提供参考凭据，否则在当今这个竞争社会中必然会失去其应有的地位。

1.4 解放人事档案的事实依据

据《上海法制报》2004年11月30日报道，2003年6月，通用电气（中国）公司认为部门经理张小姐在采购活动中存在弄虚作假、严重违反公司纪律的行为，发出违纪通告，作出解雇张小姐的决定，并把处理结果的相关材料，转交人事档案代管单位上海对外服务公司，放入其档案内。张小姐对此不服，先后进行了劳动仲裁和诉讼，法院于2004年2月否定了公司对张小姐的处分决定。遭遇此次解雇后，张小姐到处应聘，却不料均遭用人单位拒绝，一切皆因其人事档案中的《违纪情况通报》和《处分决定》。

又如，在笔者日常工作中，经常有成人高等教育毕业生人事档案管理机构要求提供毕业生学籍卡、成绩总表、登记表等学籍档案利用服务来补缺个人人事档案。

上述两个案例无论是不应有的材料多了，还是应有的材料少了，都再次从深层次上折射出了传统人事档案管理制度的弊端。我国人事档案管理制度历来都是采用人治型、控制型、内向型的管理模式，是一种相对封闭的管理方式，而且“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”，是我国人事档案制度的重要原则之一。因而，每个公民的人事档案虽然要跟随人的一辈子，甚至有的重要人士的人事档案需要长期永久保存，但相对于每个公民自身来说，任何人都无法打开自己的档案看一看，也不清楚人事档案之中究竟记录了哪些方面的内容，其内容到底公正与否、完整与否。另外，人事档案的形成过程缺乏公开、透明、公正的程序，无法排除别有用心的人暗箱操作抑或无心之人工作疏忽，因此，改革与时代不合拍的传统人事档案管理方式刻不容缓。

1.5 解放人事档案的可行性依据

人事档案不能对外公开的理由通常是人事档案需保密。从人事档案所含内容分析，以干部人事档案为例，其内容包括履历材料、自传材料、鉴定、考核、考察材料、学历、学位、学绩、培训和专业技术情况的材料、政审材料、党团材料、奖励材料、违纪违法材料、任免、工资、待遇、出国审批材料和其他可供组织参考的材料等十大类[6]。可见，在人事档案中涉及三种类型的秘密，一是该人事档案所记录的对象因工作等原因而知晓的国家秘密，如自传材料、培训和专业技术情况的材料等，这无疑需要对外保密，但因对象本人是该工作的亲身参与者，显然对于该对象本人来说就无秘密可言了；二是该人事档案所记录的对象的私人信息秘密，对外界来说这是一种个人隐私，属于个人信息数据范畴，但该对象本人对此明确享有知情权；三是不宜与该人事档案所记录的对象本人见面的材料，如鉴定、考核、考察材料和政审材料，这对于该对象本人来说也确实需要保密。其中，前两类材料本人事实上已经知道或变相知道，只有第三类材料是本人只知结果而不知过程和内容。显然，人事档案中真正需要对本人保密的材料并不多，这就为解放人事档案提供了操作上的可能性。

2 解放人事档案的内涵

笔者认为，本文所指解放人事档案可以从以下三个方面来理解：

首先，从思想上解放，即打破思想禁锢，解除对人事档案的固有束缚，使其得到应有的自由并顺应新历史环境发展。

其次，从内容上解放，即基于隐私权下公民享有对本人人事档案内容及被利用情况的知情权、控制权、异议权和获得救济权。

再次，从管理上解放，即改变原有的人事档案管理模式，创新管理体制，符合政务信息公开的要求。

3 解放人事档案的策略

3.1 依法治档

如前文的第一个案例，因为人事档案管理人员未按法定程序严格把好归档材料的鉴定关而造成虚假材料进档，这反映出我国人事档案执法程序存在明显漏洞。

所谓依法治档，就是要通过提高人事档案工作者民生意识进而提高人事档案工作者保障公民知情权的法律素质，实现由行政手段向注重运用法律手段管理的转变，建立和完善解放人事档案的相关法制化管理配套规范，做到有法必依，执法必严，最终将人事档案的各环节都逐步纳入法制化管理的轨道，进一步促进和发展人事档案事业。

3.2 以德治档

对于人事档案中出现的“黑材料”现象，究其原因是两个环节上的问题：一者是立档单位的文书工作者，再者就是档案机构的管理人员，他们或在市场经济环境利益的驱使下丧失本应有的职业道德意识，抑或对于人事档案管理工作玩忽职守缺乏责任心。我国古典档案学理论之集大成者、以毕生精力从事史学研究与方志编纂的章学诚继承并发展了刘知几的史才“三长论”，并在才、学、识之外提出了“史德”，其中“德”即指思想觉悟和道德品质。

所谓以德治档，就是要通过完善人事档案工作者选拔途径，严格人事档案工作者的准入机制，同时对于在职的人事档案工作者及立档单位的文书工作者应加强职业道德教育，打造一支恪守职业道德的高责任心、高素质、高水平的人事档案工作者队伍，坚决抵制一切违法的不正当行为，从源头上遏制人事档案的造假，保证人事档案的真实性，为解放人事档案奠定物质材料基础。

3.3 以人为本

“以人为本”是指用“以人为本”为指导思想来管理人事档案，掀起公民人事档案的神秘面纱[7]，变人事档案管理的被动服务为主动创新服务，包括两方面含义：一是充分挖掘人事档案的信息资源，实现人事档案管理工作真正为党和国家的人事工作服务的根本目的。这就要求人事档案工作者必须提高其工作的及时性，即根据人事档案所记对象的发展变化及时补充和增添反映这种变化的新材料、新内容，实现人事档案的动态管理，同时，做好去伪存真工作，保证人事档案内容的真实可靠性。二是主动掀起公民人事档案的神秘面纱，改变人们对其望而生畏的心理，实现人事档案管理工作为本人服务的目的。这就要求要有条件、有范围地增加人事档案透明度，允许人事档案的本人了解自己人事档案的内容，以便及时剔除其中的不实材料，从而确保人事档案的真实性。

3.4 与时俱进

在现代市场经济条件下，传统人事档案管理模式表现出了内容、程序、透明度等诸多不适应症。这就要求人事档案管理与时俱进，包含两层含义：一是内容与时俱进，改变人事档案“千篇一律”的状况。现存人事档案因历史原因其内容反映个人经历、家庭情况及社会关系多，反映历史材料多，而反映个人的人才类型、管理能力、技术专长、工作实绩、心理素质及个性特点少，反映现实德才表现和成绩、才能等方面的材料也不全[8]，因而很难真实、全面、具体地反映一个人的全貌，给深入开展人事工作造成一定的困难。这就要求人事档案管理工作人员在设计人事档案内容时删去那些无太大价值的项目，以专业水平、技能、现实表现等材料取而代之。二是管理体制的与时俱进，建立符合新时期特点的人事档案及其管理制度。这种新管理制度，与市场经济的发展和社会信息化程度密切相关的，是一种社会化、开放式管理模式[9]。其管理和服务的对象更具有社会性，可面向整个社会提供人事档案服务，同时借助信息技术建立开放的人事档案管理部门与外界的人才信息交流平台，为人事工作的需求双方提供更好的服务。

3.5 按需治档

档案工作具有案头工作性质，加之人事档案向来对外保密，因而很多人事档案管理人员常常思想观念滞后落伍。但是根据社会主义市场经济的理论，市场经济下，人事档案工作的“需求市场”直接影响着人事档案利用的效果。

所谓按需治档，就是人事档案部门必须充分地了解“需求市场”，树立“人事档案工作要服务于经济建设，注重经济效益和社会效益”的观念，同时根据社会发展和公民人事档案利用需求变化的趋势，建立公民对人事档案内容知情需求调查体制，创新人事档案利用服务机制，拓展与深化人事档案利用服务的方式，以满足不同人事档案利用者群体的不同需求，进行有针对性的“因人而发，因事而发”服务，以个性化服务获取更好的经济效益和社会效益。

4 解放人事档案的举措

4.1 体制上——统一领导，分级管理

公民人事档案知情权能否得到维护，最终取决于如何进行人事档案的解放工作.笔者以为，必须加强人事档案信息化管理，尽快建立国家人事档案信息数据库，并逐步实现个人人事档案全文数据库的建设。为此，我国首先应在国家政府部门或档案部门设立国家级的个人信息数据资料的管理领导机构，负责对全国人事档案及其他个人信息数据资料的立法、规划、审核、督查、执法、评估和维权工作。其次是明确各级政府中管理人事档案及其他个人信息数据资料的专门机构，组织、协调和指挥各级的人事档案及其他个人信息数据资料管理的宏观工作。再次是设立个人信息专员，主要负责主持各部门所管的人事档案及其他个人信息数据资料的微观层的处理、协调、管理、保障等具体工作。

4.2 法律上——明细条文，落实保障

宪法作为我国一切法律法规的上位法，人事档案法律法规作为下位法应当体现其精神，且不得与之抵触。但是在当前我国民主与法制建设尚不完善的情况下，档案法律法规和根本大法的不配套是必然存在的现象，解决这一问题的办法就是根据社会发展和公民需求，使之逐步完善。如今，公民对人事档案有知情的需要，那么作为下位法的人事档案法律法规，首当其冲应该修改“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”这一我国人事档案制度的重要原则，在相关法律法规中细化其条文，为解放人事档案扫除法律障碍。

国外在保护个人信息领域内尤其是维护公民的知情权方面的一些实践经验十分值得我们借鉴。如英国的《个人数据保护法》中规定“取得个人数据资料必须经过有关个人的同意”，经济与合作发展组织在其成员国适用的基本原则中指出“收集的个人数据资料应予以合理的安全保障，以免遭不正当接近、破坏、篡改”、“个人有权对个人数据资料提出异议，请求删改、补充该资料”等[5]。因此，我国要实现解放人事档案，也应该制定一部国家性《个人信息保护法》，将上述国外保护个人信息的良好做法明确写入其中，切实保障公民的知情权、控制权、异议权和获得救济权。

4.3 制度上——加强监管，防止暗害

人事工作的根本目的是开发人才、培养人才、使用人才、充分调动人的积极性，使有用的人各得其所，其工作的优劣关键取决于管理水平的高低。因而，对于人事档案而言，要实现解放人事档案，切实维护人事档案知情权，必须加强监督管理，防止暗箱操作[10]。对此，可以从以下三方面入手：首先，要向公民本人开放其人事档案的形成程序，对于人事档案的收集和补充、整理、鉴定、保管、转递、利用等各环节，尽量做到透明化、公开化、公正化，赋予当事人一定知情权、控制权和异议权。一旦拥有人事档案知情权后，就能知晓本人档案内容、数量、转递过程、存放地点等信息，以便及时发现人事档案中的问题，经第三方行政复议机关调查核实确实存在有应归档而未归档，或者已归档材料有与事实不符，再或在档案过程中发生丢失等现象，当事人即有权要求相关部门的工作人员采取相应措施解决。其次，要严格处罚措施，对于恶意篡改、破坏、歪曲、伪造人事档案的行为及其行为人予以严惩，视情节的轻重给予民事或刑事制裁，赋予当事人获救济权。根据现行我国法律，对因档案的知情权受到侵犯而导致的经济损失和精神损害，应适用《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国国家赔偿法》的有关条款给予赔偿或承担其他民事责任[11]。这样，一方面通过制裁违法乱纪者的不法行为，达到警示公众的目的，另一方面引导大众端正行为，限制档案材料“弄虚作假”的可能性。再次，要选派政治思想好、法律意识高、责任心强的人员，建立一支高素质监管队伍，以法律为准绳，监督、管理、审核、仲裁人事档案材料的真实性，查办个人和单位间因人事档案材料真假而产生的纠纷。

4.4 意识上——舆论造势，强化意识

社会档案意识是一个国家文明程度和综合国力的体现，然而由于人事档案的神秘性导致公民的人事档案意识相对薄弱。对此，应该通过社会舆论造势，以强化公民的人事档案意识。首先，通过大众传媒对人事档案的作用、功能、价值做多渠道的宣传，让普通公众知晓人事档案作为一种信息资源在人才遴选过程中发挥的重要作用。其次，针对现实生活中涉及人事档案又与公众生活息息相关的热点问题，如擅自扣档、自动弃档、随意改档等，请专业的权威人士通过媒体作具体分析并阐述解决办法，对此类现象作正确的舆论引导，以正视听。第三，通过传媒向公众普及解放人事档案的相关规定、事务流程、注意事项等，让公众在查阅、借用本人的人事档案、享受知情权带来的好处的同时，亲自体会人事档案的重要作用，从而由衷地树立起档案意识。

4.5 方法上——把握尺度，逐步解放

由于我国现行的人事档案管理方法由来已久，要实现解放人事档案，必将有一个循序渐进的过程，因而人事档案部门应同其他部门就如何解放人事档案、解放的内容范围等问题展开讨论和论证时，尤其要注意遵守层层推进、逐步公开的原则。如从人事档案内容角度看，可以先解放公民都已知晓的和变相知晓的无秘密可言的内容，对于涉及个人隐私的内容则仅对个人公开或在个人同意的情况下向公众公开，而涉及国家机密的内容则不予公开。如何把握好公开尺度，怎样协调好知情权与隐私权是解放人事档案的关键所在，通常情况下可根据利益大小决定权利配置，当二者与社会公共权利相矛盾时，可优先保护知情权，反之，则以隐私权为重。

5 解放人事档案的意义

5.1 提高人事档案的社会公信力

人事档案是记录个人德能勤绩等方面情况的，经组织认可归档保存的个人材料[8]，是人们从事社会性活动不可替代的凭证。但是如果人事档案被一些别有用心的人随意篡改，则使得人事档案的真实性、权威性大打折扣，人事档案也就失去了其社会公信力，其作用、价值也将荡然无存。所以，势必要有一个公开、公平、公正的人事档案形成过程作保障，以确保人事档案内容的真实性，这同时也提高了人事档案赖以生存的社会公信力。

5.2 发挥人事档案的利用价值

现代社会市场经济的竞争归根到底还是人才的竞争，而人力资源的开发离不开人事档案，人事档案在这方面具有得天独厚的优势。通过解放人事档案的方法，可以在一定程度上确保人事档案内容的真实性，也能遏制“一人多档”、“弃档族”等现象，这是确保人事档案提升服务能力，积极开展民生服务工作，主动提供社会化服务的前提。

5.3 提高公众的档案意识

公民因长期以来与接触档案无缘，而对档案充满神秘感和畏惧感，所以公民的档案意识普遍不强。社会公众可通过解放人事档案的制度，充分利用本人人事档案解决涉及切身利益的困难，进而由人事档案认识各种档案的重要性，从而增强整个社会的档案意识，促进档案事业早日走上良性发展的轨道。

5.4 促进透明政府建设

如今，透明政府的建设成为政府新形象塑造的主流，我国《政府信息公开条例》也已正式实施。在此背景下，研究解放人事档案的相关法律、政策、规范、程序，可以进一步推进政务信息的全面公开、有效开发和充分利用。

5.5 建立社会诚信体系

人事档案中记载的有关个人基本情况、信用记录和品格特征等内容，是个人诚信档案的重要组成部分，也是为建立社会诚信体系提供的物质材料基础。人事档案从产生、形成到管理的全过程需经其形成者、管理者和档案工作人员等多人之手。只要这其中的任何一方缺失诚信意识，那么由此形成的人事档案也必将失去诚信，人事档案存在的意义也就随之不复存在。所以，规范人事档案各环节的诚信，必将成为建设社会诚信体系的重要一环。