我国西部地区生态环境治理的对策研究——基于环境政策视角的分析

张军驰，樊志民，王 倩

（西北农林科技大学 人文学院，陕西 杨凌 712100）

我国西部地区生态环境治理的对策研究
——基于环境政策视角的分析

张军驰1，樊志民2，王 倩3

（西北农林科技大学 人文学院，陕西 杨凌 712100）

我国西部地区生态环境极为脆弱，在西部大开发中如何保护生态环境成为面对的首要问题。我国现有的环境政策对西部生态环境建设和保护发挥了重要作用。当前西部生态环境仍然面临着严峻形势：环境污染严重，水资源严重短缺，草地、林地资源破坏严重，自然灾害频发等，促使国家应当在生态文明理念下开展西部生态环境治理，建立完善的政府主导型、市场推动型和公众参与型的西部环境政策体系。

环境政策；可持续发展；生态环境

一、西部地区生态环境治理背景

生态环境治理是西部大开发中直接关系西部经济社会可持续发展的基础性工程。西部地区的生态环境质量不仅直接影响西部地区本身的现代化进程，而且会对东部和中部产生影响，并最终影响到我国现代化建设的全局。在中国历史上，虽然地理意义上的西部概念多有变动，但西部地区的稳定和发展却始终关系到国家的繁荣富强、长治久安，关系到各族人民的幸福安宁、和睦亲善［1］。西部大开发十多年来，国家在法律、政策、财力和物力等多方面为西部地区提供了巨大支持，西部开发取得了巨大成就。与此同时，必须清醒地认识到，西部大开发是一个长久而艰难的历史过程，西部生态环境仍然面临着严峻形势：环境污染严重，水资源严重短缺，草地、林地资源破坏严重，自然灾害频发等等。这些问题的存在，直接影响着西部地区经济社会的可持续发展。

西部地区幅员辽阔，自然条件十分恶劣，由于受到地理条件、历史、人口等多种因素影响，西部地区的社会经济发展水平与中、东部地区发展差距逐步扩大。我国把实施西部大开发作为一项国家战略，把加强西部生态环境建设作为一项基础性工程，这一方面说明了国家对全国经济区划的重新调整和西部区域经济功能的重新定位，力图使西部地区为全国提供良好的“生态环境”产品，保障国家生态安全；另一方面也反映出西部的生态环境形势极度严峻，十分脆弱的生态环境已经直接危及西部地区的可持续发展。众所周知，一定区域的环境容量和资源的人口承载力是有限的，人口的数量一旦超过了区域的生态承载能力，就必然会引起人地关系的失调、对资源的掠夺性开发和环境的破坏，出现生态危机和生态灾难。作为我国的重要区域，在西部开发中，西部生态环境正面临着不容忽视的问题，一方面西部大部分地区本身生态环境恶劣，另一方面边治理边破坏的现象比较严重，保护建设的速度不能适应经济社会可持续发展的需要。在国家实施西部大开发战略、加快西部发展的政策指引下，西部生态环境问题是必须正确处理的首要问题。国家在重视生态环境治理的同时，必须从西部地区的区域特点出发，充分考虑西部的区位因素、历史条件、文化思想观念和制度因素等，形成符合西部特点的生态环境治理的政策体系和实现环境政策的转型。面对西部严峻的生态环境，审视我国生态环境治理实践，亟须对现有的环境政策进行革新。

二、西部地区生态治理困惑

回顾西部开发十多年来的生态环境治理实践，不难看出在环境政策和法律制定以及公众环境参与等方面还存在着许多亟须完善的内容。

1.环境政策滞后——影响西部生态环境治理的直接原因

环境政策滞后及其执行没有发挥出驱动环境治理的应有作用。政府承担环境治理的责任欠缺，在环境立法、执法、法律监督等环节上都存在着许多需要改进的地方。现行的环境政策不够配套，环境立法不成体系，法律和政策之间的不协调问题比较突出，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突等。在西部开发中，由于政策制定的片面性，缺乏合理性和可行性，没有明确的目标和协调一致的措施，同时难以保证政策的公平性、公开透明，在西部开发中有关水土流失的环境政策、水资源政策、“三废”的环境政策等不能很好衔接，直接影响了西部生态环境的保护和改善。

2.市场因素的制约

长期以来我国实行计划经济体制形成的环境管理思想、管理方式和手段，在社会主义市场经济条件下，传统的命令控制政策和手段无法实现环境治理目标，环境质量无法得到改善。国外环境政策的实践证明，充分运用市场化的手段，可以有效解决环境外部性问题和政府失灵现象，有助于环境政策的实施。

3.公众参与缺位——西部生态治理的动力不足

缺乏生态环境治理主体的多元化，公众参与缺位，没有形成环境治理的激励和约束机制。环境治理基本依靠国家这一主体，治理任务十分艰巨，治理效果难以实现。随着可持续发展理念的不断普及和西部大开发的深入推进，在西部生态环境治理中建立公众参与机制，成为当前推动我国西部环境法治建设的重要内容。公众参与生态环境治理未能成为自觉行动，作为生态环境治理的重要主体，公众参与缺位的现实，是我国环境政策面对的又一个亟须完善的内容。

三、西部生态治理的环境政策对策

党的十七大报告明确提出，要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，使“生态文明观念在全社会牢固树立”。生态文明是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，是指以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标首次写入党的政治报告，这是我们党对社会主义现代化建设规律认识的新发展。生态文明是人类对传统文明形态特别是工业文明进行深刻反思的成果，是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。它以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨，以建立可持续的经济发展模式、健康合理的消费模式及和睦和谐的人际关系为主要内涵，倡导人类在遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律的基础上追求物质与精神财富的创造和积累［2］。从原始文明到农业文明、工业文明再到生态文明，从一定意义上来说，人类文明的演进过程实际上就是人类对自然的不断改造和对自然界的变化不断适应的过程。人类为了生存和发展，就必须保护赖以生存的生态环境，必须建设生态文明。生态文明的全新理念与价值取向反映了人类社会发展的要求，我国西部地区生态环境政策应将这一理念贯彻其中。面对西部生态环境的严峻形势，现有的环境政策必须在生态文明理念下进行革新，使西部地区在开发中保持良好的生态环境，实现人与自然和谐相处。

（一）建立健全政府主导型的西部环境政策体系

在我国，长期以来实行由政府主导的环境保护，政府生态环境治理以国家强制力为后盾，以行政手段为主要方式，它的权威性使政府已经成为环境治理的最主要主体，发挥着巨大的作用。在西部开发中，政府理应发挥更大优势，在政策制定、法律制度建设等方面，履行生态环境治理的义务，妥善处理人与自然的关系，保持生态平衡，维护生态安全，建设生态文明。以政府为主导，就是要完善西部生态环境政策法律体系，通过制定政策、环境立法、严格执法、营造和培育良好的法治环境和文化来构建西部生态治理保障体系，完善环境与发展综合决策机制，无论是环境政策制定还是加强生态环境立法，都应当以生态文明理念为指导思想，完善环境管理体制，提高环境管理水平，推进环境政策的有效实施，促进环境质量改善。

1.加快环境政策法律制度建设。目前西部地区具有特色的环境资源立法数量少、质量不高，立法的针对性不强，没有很好地突出区域特点，在自然资源管理和生态保护方面各地之间缺乏统一协调和配合，对许多共同保护的资源和环境以及共同面临的环境问题没有协同立法。作为当务之急，构建西部地区政策法律体系应着手以下几个方面的工作：由全国人大尽快制定《西部开发法》，使西部开发有法可依、有章可循；制定西部环境资源法，形成以环境保护管理单项法律为内容的比较完善的环境与资源保护法律体系；特定事项的单行立法，突破行政区划的界限，按照生态区域的特性就特殊事项进行特殊立法，如《沙漠化防治法》、《长江源头保护法》等，最终达到改善环境状况、提高环境质量的目的。西部地区范围广，自然条件各不相同，在立法模式上，西部各地应当从实际出发，有针对性地开展生态环境立法工作，增强地方立法的可操作性，突破现有的环境法律监管体制，借鉴国内外环境保护的立法经验，进行超前立法。

2.严格环境政策法律的有效实施。当前，西部生态环境政策法律在治理实践中存在着生态环境保护管理与执法监督体系不健全，生态环境督查机构少、力量薄弱、执法人员配备不足的问题，加上执法权限有限，缺少协调各利益主体关系的生态环境督查职能机构，环境政策出现执行偏软的现象，不能适应当前生态环境保护的需要。推进环境政策法律的有效实施，要进一步提高执法队伍的业务素质，理顺执法部门的权限，建议成立西部环境资源保护局，隶属于国家环保总局，打破行政区划的界限，减少行政执法障碍，使其具备综合的执法能力。强化环保执法责任制，建立领导干部环保实绩考核制度，使环保实绩考核制度明确、具体、可操作，加强环保实绩考核制度的权威性，加大执行力度，使环境政策法律落到实处。

（二）构建市场推动型的西部环境政策体系

依法治国，建设社会主义法治国家，已经成为我们时代的主旋律和行动指南，是我国今后相当长的时间内努力奋斗的目标。在西部开发实践中，市场经济主体的主体资格和活动方式需要法律确认和指引，市场经济主体的正当利益需要法律保护，市场经济的秩序需要法律维护，市场经济的运行需要法律规范和保障。从本质上讲，市场经济就是法治经济［3］。没有好的法治环境，市场主体的独立性、市场竞争的有效性、政府行为的规范性和市场秩序的有序性都难以保证。生态资源具有典型的公共物品属性，因而存在着大量的“公共领域”，使得在西部开发中自然资源出现产权主体不明、产权安排不合理、产权制度缺位等问题，不利于生态环境治理。西部生态环境治理政策亟待借鉴国外的先进理念，建立适应市场经济运作下的法律政策框架。从我国的国情来看，我国目前的环境资源立法中还没有充分运用市场机制作为解决环境问题的有力手段。

西部地区较之于东部地区，具有更丰富的自然资源。长期以来，丰富的自然资源一直是西部地区经济发展的优势和基础。随着体制的转型和经济环境的变化，“资源导向型”发展战略的局限性愈来愈明显。首先，必须充分发挥市场的基础作用，在生态环境政策法律中引入市场机制，实现生态环境的根本改善。在西部生态环境治理过程中，需要更加完善市场机制，特别是改变目前完全依赖政府的力量管理环境的状况，使政府和各级管理部门摆脱复杂的具体事务，降低环境管理成本，逐步培育市场和完善市场机制，把政府干预降到最低程度，从而使市场机制发挥应有的作用。其次，广泛采用科学合理的市场化管理手段。在环境管理中，除了采取必要的行政手段外，应当积极引进各种经济手段，采取包括收费或征税、信贷、提供补贴等方式，有助于环境管理目标的实现。我国社会主义市场经济体制相对还不完善，尚未发挥主要作用，还需要政府的适当干预，但政府不再插手具体事务，应由直接管理为主变为间接管理为主，由微观管理为主变为宏观调控为主，由行政手段为主变为以行政、经济、法律手段相结合为主，完善市场机制，逐步建立一套包括绿色税收、科学收费、排污权交易、押金制度、环境损害保险制度、环境保护基金制度等，尽量减少过多的行政干预，让企业按照市场机制的要求进行产业结构的调整和资源的调配，实现企业的经济效益和社会效益的统一，有利于环境政策目标的实现。在西部开发中，西部地区要加快机制创新步伐，尤其是在市场体系的培育和完善、投入机制、多元化产权机制等方面大胆探索，加快建立市场机制推进生态环境政策体系的建立。

（三）完善公众参与型的西部生态环境政策体系

环境保护中的公众参与是指在环境保护领域中公众以各种方式参与环境利益相关的社会活动，以达到保护环境的目的。随着西部开发的不断推进，西部基础条件不断完善，政府的角色应该发生转变，主要依靠公众的力量推动西部大开发持久进行。客观地讲，我国公众的环保意识和参与水平同世界发达国家相比，还比较落后，无论从立法上还是实践上，都仍有许多不足之处，需要进一步完善公众参与的环境政策法律体系。

1.提高西部地区公众环境参与意识。环境保护的公众参与需要有良好的外部环境和条件，但我国目前整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏，公众参与民主决策、参与国家管理的机制尚未建立。公民及其团体在法律上的地位不明确，更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制，使得环境保护的公众参与困难重重，举步维艰。要多渠道和多层次地对公众进行环保宣传教育，使公众充分了解环境保护意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，而且是与每个人的生活及其切身利益息息相关的，环境保护人人有责。

2.完善相关法律法规。现行立法中已有的一些关于公众参与的规定，过于原则和抽象，缺乏可操作性，导致公众参与的范围较窄，不利于环境保护的发展。如《环境影响评价法》中仅规定了建设项目和规划可以有公众参与的机会，忽视了国家立法、政策以及替代方案等战略方面，而恰恰在这些方面很容易对环境造成巨大危害。通过立法，进一步明确公众的各项环境权益，这是实现公众参与的法律基础和根本保证。另外要在实体法、程序法和各项环境管理制度中具体规定公众参与环境保护的途径、形式和程序等问题，使公众参与环境保护成为可行和易操作的行为，降低公众参与的门槛。比如说环境监督权，如果没有与之相适应的形式和程序，很容易造成环境管理的混乱，或因没有相应的实现途径而使之流于形式。

3.政府及相关部门的鼓励和扶持。政府及相关部门为社会团体和公众创造和提供参与环境保护的条件和便利，以实际行动加以鼓励和扶持，是实现公众参与的必要前提，也是使之更具实效的关键。这是因为，公众的参与途径之所以不够丰富，是与政府的相关环境政策不具体或者没有具体规定有关的。因此，西部地方政府和国家相关部门必须制定相关政策和办法以广开公众参与途径，如环境信息的公开，向公众推行环境标志绿色产品，为公众提供技术咨询，组织环境科学技术研究，举行环境听证会等。

[1]夏勇.论西部大开发的法治保障[J].法学研究，2001，（2）：19—20.

[2]黎满云.生态文明背景下的环境法治建设[J].新疆环境保护，2008，（30）：47—49.

[3]李玉璧.西部开发法治保障研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

C93

A

1007－905X（2011）03－0111－03

2011-01-04

1.张军驰（1979— ），男，宁夏银川人，西北农林科技大学人文学院博士研究生；2.樊志民（1957— ），男，陕西洛川人，西北农林科技大学人文学院教授，博士生导师。

责任编辑 吕学文

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