1932年《铁道法》形成路径及其实施阻力

黄华平

(皖南医学院社科部,安徽芜湖 241002)

1932年《铁道法》形成路径及其实施阻力

黄华平

(皖南医学院社科部,安徽芜湖 241002)

1932年中国历史上第一部铁路基本法——《铁道法》正式颁布。《铁道法》的诞生,既符合近代铁路国有化的产业发展路径,也符合铁路法制由简至繁、由缺至全的演进路径。《铁道法》是国民政府推行铁路产业政策的根本性立法,但在实施过程中遇到了阻力,因不断的外耗与内耗而效力有限。

1932;《铁道法》;铁道部;历史路径;实施阻力

一、前言

1928年底国民政府为发展铁路事业,增强行政统一,设立了铁道部。铁道部成立后,非常注重铁路基本法律的制定,首任部长孙科在部内遴选精通法律、路律之专家,经过 4年时间的讨论与研究,最终于 1932年 7月将《铁道法》提交立法院并获得通过[1],成为中国历史上第一部铁路根本法。

《铁道法》共 21条,该法第一条明确规定:“凡关系全国交通之铁道以中央政府经营为原则”,在管理上国营铁道由铁道部直辖,其他民营、公营和专营铁道由铁道部监督,并在铁路选线、技术标准、铁道会计等方面遵守铁道部规定,确定了国营、公营、民营及专营铁路的各自地位。同时《铁道法》还规定了国营铁路在不损主权及利权的前提下,可借用外资;国营铁路的营业收入除扩充和整理铁道事业外,应尽先用于还债,不得挪用;铁道轨距应宽一公尺四寸(即 1.435米 )等内容。[2]《铁道法 》的诞生 ,是近代中国铁路法制史上的重大飞跃,将铁路行业立法纳入国家视野层面,对促进近代铁路业的发展起到了重要推动作用。

目前学术界对国民政府时期的铁路问题研究成果已相当丰富,尤其集中在铁路建设、主权与利权问题之上,而诸如铁路法制的研究相对较少,关注 1932年《铁道法》的则更少。李占才在《中国铁路史》附录部分提到了《铁路法规》,仅是一篇描述性的铁路法规志。李长玲的硕士论文《南京国民政府时期的铁路政策研究 1927—1937》论及了《铁道法》的内容及其重要地位,她认为:“铁道有了法律法规,以法筑路,以法治路,为铁道的兴筑,管理提供了法律依据,有利于铁道事业的发展。”同时作者也看到在半殖民地半封建的社会下,铁路法制未能充分发挥作用[3]。但对于《铁道法》形成的历史路径、效力及实施阻力等问题,尚无细致探讨。基于此,笔者将从近代以来铁路政策、铁路法规演进两个层面分析《铁道法》的形成路径,同时考察《铁道法》实施中所受的内、外阻力,揭示近代以法筑路、以法治路的困境。

二、《铁道法》形成的历史路径

《铁道法》的制定是近代中国铁路发展的必然要求,是国民政府试图控制铁路产业,以加强中央集权双重因素所选择的结果。这也符合近代铁路国有化的产业发展路径。简而言之,《铁道法》所体现的国有化产业政策具有历史渊源。

铁路自清末传入中国后,国人在铁路性质及发展模式上一直争论不休。早期倡办者如李鸿章、马建忠等人把“官督商办”和“官商合办”看作理想的发展模式,李鸿章曾将唐胥铁路从开平矿务局独立出来,组建了第一个“官督商办”性质的铁路企业。但实质上无论是“官督商办”还是“官商合办”都存在着官方涉权过多的问题,官商合作难以维系。

甲午战后民族危机空前加重,面临亡国的危境,要求进行社会政治与经济改革成为一切爱国人士的共同心声。维新派领袖人物康有为在《公车上书》中,提出“富国六法”和“养民之法”[4]123,主张发展实业。康有为认识到洋务派“官督商办”与“官商合作”的弊端,指出官府垄断控制“徒使洋货流行,而禁吾民制造,是自蹙其国也”,进而主张将新式工业“一付于民”和“纵民为之”[4]124。主张经济自由主义的严复在《路矿议》中指出:“铁路开,则诸矿业至于一切制造树艺之事,将相随以自生,而对于国家无大费。此事必以商办为正宗,若以官办,抑以官督商办,皆将文例拘牵,断行抵滞,而度支烦费,又复不资。故中国之办路矿,法当任公司之商业,而股分则杂华洋而兼收之。”[5]华侨商人张振勋也要求清政府放弃官督、官办特权,允商民承办铁路、矿等业[6]。

在强烈的民意诉求和挽救危局的压力下,清政府不得不实行改革,允许地方及私人参与铁路产业。1903年清政府颁布了《铁路简明章程》,从法律上确立了路权开放、铁路民营的原则。同年,第一条民营铁路潮汕铁路获准修筑,随之发生的收回利权运动,引发了大规模民营化铁路的浪潮。1908年之后,民营铁路在资金、人才方面的问题日益突现,加之贪污腐败严重,促使清政府改变了最初的铁路政策。

1911年,持坚定国有立场的盛宣怀主掌邮传部,于是年 5月 9日颁布了“干路国有”令。然“干路国有”尚未施行,清政府已在革命的炮火声中垮台。袁氏当国后,极力鼓吹“国有即民有”,推行“统一路政”,通过欺诈和武力相威胁的手段,将各民办铁路改归国有。

晚清政府对铁路统制权力的下放只是权宜之计,传统政治精英对铁路利益的追求及地方与私人修筑铁路的失败使得铁路政策再次易轨,铁路国有化成为定策。民国建立后,铁路国有化被普遍认可,成为主流思想,如“国父”孙中山所言交通作为国家的大政应施行中央集权主义,既可以“图国家富强”,也可“防资本家垄断之流弊”,“不使一私人独享其利”[7]。国民政府时期铁路产业国有化思想成为主流。统治者通过设立铁路专部,建立以《铁道法》为主导的法制,为其实现产业垄断提供便利。

《铁道法》的诞生,也是近代中国铁路法制由简至繁、由缺至全的历史积累的结果。近代中国铁路法制发展缓慢,只是根据各铁路建设的需要以及债权人的要求制定若干规章。行业方面的国家立法显得尤其薄弱,其间以政府名义制定的《矿务铁路公共章程》、《铁路简明章程》和《民业铁路法》仅具有基本法的雏形。

《矿务铁路公共章程》主要规定了矿务总局权力、商办铁路地位及商办铁路申办程序、集资方式、征地、征税等内容。在体例上,路、矿章程混合,缺少总则;内容上,多以商办铁路为主,因而对铁路发展并不具有根本性的指导意义。20世纪初,随着国人自办铁路呼声高涨,清政府颁布了《铁路简明章程》,确立了民办铁路的合法地位,规定铁路集资、征地、雇用员司及铁路争议中的协调机制[8]。《铁路简明章程》在内容上和体例上都比《矿务铁路章程》有所进步,已将铁路视为专门行业进行立法。

民初上台的袁世凯政府,一方面仍然推行前清的“干路国有”政策,致使民营铁路逐渐凋零;另一方面,袁政府为缓和民众反抗,“以商办各路不可无法以绳”为由[9],1914年制定了《民业铁路条例》,1915年修正为《民业铁路法》,规定了民营铁路申办的条件和政府对于民营铁路的权利等内容[10]。《民业铁路法》和之前的两部法规都对民营铁路做出法律规范,但都没对国有铁路进行立法规范,也没能正确处理近代中国国有铁路与其他形式铁路的关系,不具有铁路基本法的性质。

近代铁路事业的发展,有关铁路行业的规范的相继形成,为《铁道法》的诞生奠定了历史基础。《铁道法》的制定,实现了近代中国铁路法制由简至繁、由缺至全的突破,是这一时期铁路法制的主导,为国民政府的铁路产业政策确立了法律依据。《铁道法》的制定是近代中国铁路发展历程中的一次跨越,实现了由“章程”到“法”的升级与蜕变。

三、《铁道法》的实践阻力

来自外部与内部的阻力使《铁道法》的实施难以落实。在不断的外耗与内耗过程中其法律效力大大减弱,严重影响了近代中国铁路建设的发展。

近世以来,铁路引入与发展多以私人为主导,远者如李鸿章、张之洞和盛宣怀,近者如张静江等人,他们对铁路规划、集资以及运营的控制与其所掌握的政治资源有直接关系。民国以后,私人与地方势力更加强大,大小军阀划地为王,无论是民营铁路还是国营铁路都成了他们的私财。南京国民政府建立之后私人与地方势力仍然非常强大,构成了对《铁道法》实施的强大阻力。

就部权来说,尽管《铁道法》赋予了铁道部对民营、公营及专营铁路的监督与审核之权,但实际上很难实现。拿杭江铁路来说,初建时其铁路工程并没有达到部颁标准,铁道部有意要其改定,但浙江省长张静江不以为然,继续为之。同蒲铁路由阎锡山主办,对于同蒲铁路窄轨问题铁道部已默许,但该线走向与铁道部拟定的大潼铁路平行,铁道部多次与阎锡山沟通,要其改变路线走向。不想阎锡山却借晋籍监察委员之手联名弹劾铁道部部长顾孟余:“丧失国权,违反国法,损害国益,渎职营私,情节显然,亟应严加惩处”[11]。对此国民政府并没有依《铁道法》给予铁道部支持,而是居中调解,最终双方达成妥协,顾孟余依旧是部长,但铁道部放弃大潼、太沽铁路计划。弹劾案中,《铁道法》所确立两项法条:一是对公营铁路的审批与监管,一是合法借用外资修路,均被否定。

由此可见,在面对强势的地方势力时《铁道法》效力微弱,或者根本上就是一纸空文。

《铁道法》所确立的铁路法制也受到来自铁路系统及国家不同行政部门的阻力。

近代铁路管理是先由地方,而后才逐渐上升管理权限,加上铁路管理权受债权人干涉,使得中央对各铁路管辖往往流于形式。

国民政府颁布《铁道法》的,力图以此收拢地方路权,但在削弱直辖各路财权、人事权等方面都遇到阻力。以财权为例,各铁路经营上独立,财务核算也是独立,按《铁道法》规定各路财政收入除扩充与发展铁路所需之外,应尽力偿还借款。事实上,自 1932年各路收入年有盈余,但铁路债务却年有增加,1932年各路欠外款为77 422 179元,到 1934年增加至 955 510 556元[12]。为此,铁道部试图整顿债务,要求各路每年定期按比例拨款作为偿债基金,1937年铁道部为统筹各路财政,拟定总账制度,但都未能有效实施。人事任命上,铁道部为控制各路局任意扩大编制、滥用人员,一方面实施裁员,限定各路局员司最高名额及最高薪额;另一方面限制各路自由用人,但总体上来看各路并没用遵照执行,铁路系统员工总数呈不断上升之势,1932年约121 718人,1935年增加至129 829人[13]。因而,无论是财政权,还是人事权上,《铁道法》所赋予铁道部的权力都受到了抵制。

国民政府各部门之间也因利益冲突而造成《铁道法》执行困难,尤其是与铁道部关系密切的军政和财政两部,与铁道部在军事协饷、捐税及军运等方面都存在利益冲突。铁道部成立之后,国内战事不断,军运频繁,军事费用开支庞大。为此各军队往往不经部路同意截留火车作为军事运输,提留铁路协款,加征各类军事附加捐充作军费,严重影响到铁路的正常运输和财政独立。1932年之后国内政局趋于稳定,军事协饷才逐步取消,军运也渐有规范,一部分铁路附加捐被裁除。但财政部为扩大财源,仍然在各路开征各类捐税,以 1932年平绥铁路为例,沿线各征税关卡 48处,其中一半为地方所有,一半为中央财政部所设。[14]军政部虽屡按铁道部要求电令各军严格按《铁路军运条例》办理,但各路军阳奉阴违,或是以非军运品谎报为军运品,谋贩卖之利,或者是虚报吨数,占用火车。为此 1933年铁道部特令各路“必须严格按照实际需要,核定计算,不得故意多索”[15],以免造成车皮浪费。

《铁道法》的实施遇到个人与地方势力、铁路系统及国民政府各部门的强有力抵制,他们往往不是单独行动,而是互为援引,个人借助与地方,地方控制军运与路局,或谋铁路财源,或谋铁路军运之利。在如此情势之下,势弱的中央政府尽管制定了比较完备的立法并赋予较高地位,也不会得到真正落实。

四、结语

1932年的《铁道法》是近代中国铁路法制量变到质变的结果,也符合国人传统铁路产业政策发展模式的路径选择。承认国有铁路为主导的发展政策,必然选择以《铁道法》为基本法,确立国家对铁路的主导作用,限制私人与地方势力对铁路的窥欲。《铁道法》的两条历史路径演变也正体现了近代国人对铁路发展模式的选择过程。

《铁道法》所产生的法律效力,对私人与地方势力以及相关利益集团产生了不利影响,因而在实施过程中遭遇困境。近代社会形成的强社会与弱政府格局,使法律容易流于形式。现实的国情决定了《铁道法》的效力比较有限,对此不能估计过高。

[1] 朱子爽.中国国民党交通政策 [M].重庆:国民图书出版社,1943:83.

[2] 铁道法[N].国民政府公报,1932-07-11:法规:1-2.

[3] 李长玲.南京国民政府时期的铁路政策研究 (1927—1937年)[D].济南:山东师范大学,2008.

[4] 汤志钧.康有为政论集:上[M].北京:中华书局,1981.

[5] 王栻.严复集 [M].北京:中华书局,1985:105.

[6] 宓汝成.近代铁路史资料:第 3册 [M].北京:中华书局,1963:924.

[7] 中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室.孙中山全集:第 2卷 [M].北京:中华书局,1985:321-323.

[8] 商部进呈所拟章程折[N].大公报,1903-08-18(23).

[9] 铁道、交通部交通史编纂委员会.交通史路政编:第 6册 [G].编者印行,1935:3961.

[10] 徐百齐.中华民国法规大全:第 4册[M].上海:商务印书馆,1936:4899.

[11] 宓汝成.中华民国铁路史料 1912—1949[M].北京:社会科学文献出版社,2002:780.

[12] 秦孝仪.革命文献·抗战前国家建设史料·交通建设:七十八辑[M].台北:中央文物供应社,1978:24;陈晖.中国铁路外债数字之估计[J].33;Cheng Lin.Chinese Rai lways-a history survey,Shanghai:China U-nited Press,1935,56-57;铁道年鉴 [M]:第 1卷:299;3卷:973-974.

[13] 黄华平.国民政府铁道部研究 [D].苏州:苏州大学社会学院,2010.

[14] 平绥铁路沿线各种捐税表[N].铁道公报,(569):5-8.

[15] 铁道部咨 1819号 [N].铁道公报,(511):9.

K263

A

1007-8444(2011)02-0213-03

2010-10-12

黄华平 (1979-),男,安徽合肥人,博士,主要从事中国近现代铁路史研究。

责任编辑:仇海燕