农民权益保障:政策结构的完善与调整

傅广宛,蔚盛斌

(华中师范大学管理学院,湖北武汉430079)

农民权益保护问题形成的原因很多,有些属于非政策因素所导致,有些则属于政策因素所导致。在政策因素所导致的农民权益保护问题中,由政策结构不完善所导致的农民权益保护问题占有相当的数量。目前源于政策结构不完善的农民权益保护问题值得关注,这类问题主要表现在配套资金的两难选择、粮食主产区的可持续发展、土地征用补偿标准的相对性侵权、承包土地数量的非均等化等四个方面。本文拟分析四类由政策结构不完善所引致的农民权益保障问题,并就政策结构的完善与调整提出相关建议。

一、配套资金的两难选择

近年来在农村建设方面国家的项目投资逐年加大,但相当多的项目都要求县市提供配套资金。这些政府推出的基本建设项目,目前主要集中在农村义务教育、乡村公路建设、乡村基础设施建设以及农村医疗四项建设等农民享受公共物品的权益方面,这些项目不仅对于农村建设具有重要的意义,而更为重要的意义还在于这些项目是政府“推出的一项民心工程,深受社会广泛关注和期盼”[1]。但是,由于许多地方政府财政比较困难,由地方政府提供的财政配套资金无法落实到位,尤其是一些主要靠财政转移支付的贫困县市,这些配套资金拿出来尤为困难。地方配套资金不到位,上级检查时就会被认为违规,甚至会被取消项目安排资格,或者进一步限制项目资金的拨款。如果地方勉强配套,从公共政策系统分析的观点来看,势必会减少农民在其他方面享受公共产品的机会。“中国支农配套资金引起的乡村负债占目前乡村存量负债的比例为15.2%～25.8%;在2005～2020年这段时间,支农配套资金最高将引发17850.77亿元乡村新增负债”[2]。为了不影响农民在其他方面享有的公共产品的权利,一些地方就假配套,即名义上配套而实际上没有配套。假配套的直接后果是,地方将“大饼摊薄”,仅仅把中央下拨的资金用于项目建设上,以牺牲项目的质量来降低项目的成本,从而影响农民享受公共产品的质量。一些地方的“村村通”工程质量不高,这是其中的一个主要原因。

配套资金制度的宗旨在于减轻中央财政投资的负担,强化地方政府主体责任并调动其积极性。它作为一项国家财政资金下拨政策,在政策规划阶段明显缺乏一个完善的政策结构。更确切地说,对于欠发达地区,或者在客观上难以采取配套措施的地区如何进行区别对待缺乏相应的政策设计,这就造成了政策执行过程中的各种困境。在政府职能没有完全转变的条件下,地方政府往往表现出财权不足、事权有余的管制型政府特征。向国家争取资金,是地方政府改善农民享有公共产品权益的重要措施。如果拒绝国家的下拨资金,无疑是地方农民权益的一种损失;如果接受国家的下拨资金,一些地方又不得不以负债、弄虚作假等手段来采取配套措施。在某种意义上,接受国家的下拨资金越多,地方政府负债刚性增长的风险和承担来自行政道德方面的风险就越大。

所以,配套资金问题就成为贫困地区领导者的两难选择。目前,一些地方领导甚至不敢再向国家争取带有配套要求的项目,而更倾向于将地方的发展问题留给下一任领导,这种做法,势必会影响农民和农村的发展。要改变这种现象,就必须从完善政策结构开始。毫无疑问,对于发达地区,要求配套资金是调动地方积极性的办法之一,但对于欠发达地区,要求配套资金不但不能调动地方的积极性,反而不利于保护农民享有公共产品的权益。因此从政策结构上,在配套资金的政策规划中,应该进行追踪调整,做出对于贫困地区不要求配套资金或者减免配套资金的政策设计。比如,可以根据各地的实际情况分门别类设计配套标准,对于中西部贫困地区的配套标准进行去刚性化设计等。也可以采取更加灵活的配套措施,如采取类似于“以工代赈”的办法,以当地受益农民进入项目务工的部分价值来替代配套资金,以此来促进贫困地区的经济发展。

二、粮食主产区的可持续发展

改革开放30多年来,我国的农业综合生产能力逐年提高,为了减轻农民负担,自2004年以来,国家连续6年相继出台了减免农业税、粮食直补等一系列惠农政策,这些政策措施在很大程度上调动了农民的生产积极性。但一些粮食主产区仍然存在着产粮贡献越大农民却相对越穷的现象。“在粮食生产连年丰收的情况下,出现了相对贫困人口分布有日益向粮食主产区转移和集中的趋势”[3]。其原因是多方面的,其中有三方面的原因应该引起高度重视。

第一,我国工业品价格的增长速度大于农产品价格的增长速度。以江苏省为例,从 1991年到2007年,工业品价格指数增长了大约2.8倍,而同期全国的粮食价格指数仅仅增长了大约1.18倍。工业品价格指数的增长远远大于粮食价格指数的增长,两个增长速度不一致,导致务农的收入与务工的收入差距必然拉大。

第二,工业品的利润空间逐渐增大,农产品的利润空间逐渐缩小。就工业品来说,工业品的出厂价格逐年走高,而原材料购进价格增长不大,工业品的利润空间逐年增大。就农产品来说,粮食价格虽然有所增长,但农业生产资料价格却增长更快,粮食价格的利润空间不断缩小,甚至不产生利润。工业品生产和粮食生产两个利润空间的变化方向不一致,有可能导致我国城乡差距出现逐渐增大的趋势。

第三,发展粮食生产不会产生地方财政收入,粮食主产区由于耕地红线限制又不便发展工业。这样粮食主产区的财政必然会出现一定的困难,导致农民享有公共产品的权益中,应该由当地财政支持的部分更加难以得到保障,粮食主产区的经济发展速度必然迟缓。这种局面使得农民享有公共物品的权益很难落到实处,甚至有可能影响到粮食主产区的可持续发展。

由于上述因素及其他因素的影响,农民的劳动报酬在我国初次分配中的比例应该说是很低的,严重制约了农民享受公共物品权益的提高。农民和粮食主产区为保障国家的粮食安全作出了贡献,保障农民享受公共物品的权益,保障粮食主产区的发展权,是当前农民权益保障方面亟待解决的问题。民以食为天。建议采取措施,促进我国的粮食价格与国际接轨,对于拥有土地使用权且粮食净出售者来说,“粮食价格上涨是好事而从中受益”[4]。同时,适当调控生产资料的上涨幅度,拓展粮食生产的利润空间,将工业品生产和粮食生产两个利润空间的发展方向调整一致并维持下去。同时,应结合调整国民收入分配结构,实施将中央财政的转移支付力度向农业大省,尤其是以产粮为主的贫困地区更加倾斜的财政政策。

三、土地征用补偿标准的相对性侵权

国家建设用地的征地补偿标准因部门而异,容易引发农民土地权益中的“相对性侵权”现象。本文所谓的“相对性侵权”,指的是同时段、同地域的征地补偿标准由于来自不同的用地主体而高低不一,农民在土地被征用后获得了较低的标准补偿,尚未达到同时段同地域的最高补偿标准,因此而产生一种土地权益的相对被剥夺感。这种被剥夺感的原因就是土地征用补偿标准的相对性侵权。

农民不仅关注土地征收的绝对补偿标准,更关注土地征收的相对补偿标准。《中华人民共和国农村土地承包经营法》规定,“承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿”。如果在该地域上实行的最高土地征用补偿标准是合理的,那么以较低标准对农民进行的征地补偿就意味着补偿幅度并不到位,与法律规定的“相应的补偿”精神并不一致,实际形成了一种相对性侵权。

2009年河南省汤阴县境内有“南水北调工程”“京珠高速公路拓宽工程”“石武高速铁路工程”三大工程需要征用土地。但是三大工程征地的补偿标准却是三个标准,差距较大,甚至达到两倍,有的工程征地是同一村或同一承包户的土地,但获得的补偿标准却不一样,由此引发的农民上访事件时有发生。基层政府只能做说服解释工作,很难解决这类由于中央部委的政策结构不完善所产生的政策执行难题。

这种农民土地权益的相对性侵权现象,应该是政策系统的不协调造成的,政策系统不协调的主要原因是政出多门。政府在政策体系中并没有考虑到政出多门可能产生的土地征收补偿标准的相对性侵权问题,所以就整体的土地征用补偿标准来说,政策结构是不完善的。农地补偿政策的设计应该能够满足表达政府意愿、符合各相关利益主体的要求、推进社会更加和谐的政策目标。虽然政府的农地补偿政策目标具有多重性,属于多目标的政策结构,但至少政府本身的政策目标应该是一致的。否则,“补偿政策的各目标之间存在潜在性的矛盾和冲突,特别是农地保有量目标和农民收入增长目标之间的矛盾,在一定的条件下会抵消农地补偿政策的绩效”[5]。

解决这类问题可以考虑多种办法并用。对于在依靠国家行政力量推动的国家建设用地中涉及可耕地的部分,建议由国家发展改革委员会或者国土资源部统一协调各个相关部委制定国家层面的建设项目征地合理补偿标准,省市自治区及其所属行政区的重点工程建设项目参照该标准执行。“合理补偿标准”应包括失地农民的现有损失价值和未来盈利的折扣价格,同时还应补偿因征用土地而导致邻近土地的利益相关者的损失,以此解决在同时段同地域征地过程中存在的各个部门补偿标准不统一所产生的相对性侵权问题,切实保障农民的土地权益不受损失,减少各种不利于社会稳定的诱发因素。

同时,要健全土地征用补偿程序,尽可能提高土地征用补偿过程与标准的透明度。对于已经承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等,若国家建设用地必需,在不违背《中华人民共和国农村土地承包经营法》的前提下,可以采用土地集约化处理的方式进行集约化处理,即把需要流转的土地数量提供给当地的农业投资公司,由农业投资公司和土地承包者本人协商好土地补偿的最低标准,然后再由农业投资公司统一在市场进行“招、拍、挂”,由市场来最后决定土地的补偿标准。如果“招、拍、挂”的补偿标准高于农民原来确定的最低补偿标准,则高出部分归农民所有。这种集约化处理,增加了一个缓冲环节,除了可以保障农民的土地权益之外,也可以过滤掉一些明显不合理的要求。而且,“作为国家行政行为,土地征用补偿必须严格按照法律程序才能进行,因此有必要从法律的高度制定完善可行的土地征用补偿程序”[6],以改变征地价格往往受强势一方的意志影响较大的状况,保证征地双方均可通过法律程序提出自己的诉求,最终在法律的保护下确定双方都能接受的价格。

四、承包土地数量的非均等化

土地承包经营制度促进了农村生产力的解放和发展,但该政策在长期的执行过程中积累的深层次矛盾和问题也逐渐暴露出来,由“增人不增地,减人不减地”导致的土地承包数量非均等化问题就是其中的一个比较突出的问题。1993年发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出:“为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,提倡在承包期内实行‘增人不增地,减人不减地’的办法。”但多年来,由于婚丧嫁娶、人口迁移和新人口出生,人口在不断地发生变动,一些地方由于国家工程建设用地等原因,土地数量也在发生变动,一些人成为失地农民。由于“增人不增地,减人不减地”,这就出现了两个新的问题。一是土地承包数量分化明显,一部分人没有可以承包的土地,成为无承包土地的农民,土地权益难以得到保障,而另一些人却在事实上承包了较多的土地。二是农村出现了一部分户口迁出村庄但却继续拥有村庄土地承包权的人口,这部分人承包了村庄的土地但并不承担原所在村庄的公益责任。其中的一些人在城市化进程中成功实现了身份转换但仍然在农村继续承包土地,享受各种政策补贴。这种承包土地数量的非均等化现象在各地普遍存在,已经成为影响农村稳定的一个重要因素。

实行“增人不增地,减人不减的地”的政策在一定时期内有利于充分调动农民种地的积极性,有利于提高土地质量,更有利于巩固土地经营承包制度。如果按照30年一个承包期考虑,这项政策在土地经营承包制度实行的初期和中期都是非常必要的。但是,由于政策环境中各种因素的变动,政策风险也在不断地聚集。可以预计,随着新出生人口的增多,无土地承包的农民会越来越多,加之我国逐渐进入老龄化社会,土地承包数量上的非均等性将会更加突出;随着城市化进程的加快,由农民实现身份转化的人口越来越多,农民调整土地承包数量的愿望会更加强化;随着国家惠农政策所涉及补贴的逐年增多,以承包土地数量为基准发放的补贴,将会使附着在土地上的利益矛盾更加凸显,无土地承包的农民对于土地的需求愿望也会更加强烈。

任何公共政策都是对政策环境中某种诉求的回应,因此公共政策具有环境依赖性。当政策环境发生变化时,公共政策应该随之而变化。如果不能和新的政策环境相适应,政策结构就变得不完善起来。土地承包经营制度也是如此。为了释放逐渐积聚起来的政策风险,保持农村社会稳定和发展,保障无土地承包农民的土地权益,建议在坚持土地承包经营制度不变的前提下,按照大稳定、小调整的原则出台相应的配套政策,根据土地变动情况和人口变动情况,每十年进行一次土地微调。重点解决符合计划生育政策的自然出生人口的土地承包权问题,解决城市化进程中身份转化后土地的及时正确流转问题。对于农村妇女出嫁后娘、婆两家土地承包权的衔接问题,应该尊重妇女的意志,允许妇女选择一份土地承包权。这种调整的目的在于以渐进性的方式逐步释放政策风险,完善新政策环境下的政策结构,引导土地资源向相对均衡化的方向发展,保证农村土地承包经营制度的健康运行。

[1]李文瑞.金融支持棚户区改造的路径选择[J].中国金融,2010(24).

[2]温铁军,等.中央支农资金配套制度对中国乡村负债的影响:一个初步估算——以中西部地区贫困县为例[J].中国农村经济,2009(2).

[3]张辉,等.河南省粮食主产区相对贫困问题的成因与对策[J].河南农业科学,2009(11).

[4]郭劲光.政府救济政策制定的时序结构与制度安排:基于大宗粮食商品价格波动的视角[J].农业经济问题,2010(12).

[5]王雨濛,等.土地用途管制背景下的农地补偿多目标政策结构分析[J].农业技术经济,2009(4).

[6]王金洲.发达国家土地征用补偿实践经验及其借鉴[J].广东土地科学,2010(5).