架通公民与国家之桥:灾难事件中的公民参与和政府回应

闵学勤

(南京大学 社 会学院,江苏 南京 2 10093)

近十年来,国内外各类灾难事件的发生频度及危害程度似乎都有所加剧,从日本“3·11”大地震、美国卡特里娜飓风、美国“9·11”事件、印尼海啸,到国内的汶川和玉树地震、舟曲特大泥石流、伊春空难以及上海的“11·15”特大火灾事故等,都引起了人们的强烈关注。除了全球化和网络时代加速了灾难信息的传播、扩大了灾难伤痛的波及面,也同时促进了灾难救援的国际合作之外,其实人们关注灾难事件另一重要原因是灾难事件中公民与国家的互动以最密集、最激烈、最具不确定性的方式呈现,这种互动的积极效应表现为公民更积极地参与公共事务、政府更高效地回应公民需求。当然若灾难事件各方处理不当或灾后重建远离预期,那么公民产生怨恨、政府受到质疑、公民与国家的距离不是拉近而是扩大也就在所难免。

灾难从来都是以最惨痛的方式与人类不期而遇,无论是身陷其中的灾民、与之感同身受的他者还是须迅速应对救急的各类组织,都很难处在有条不紊的常态中,即便面对同类型的灾难,公民有惯习的动员方式、各国各级政府都有相关的应急管理机构,每次灾难导致的创伤和救灾背景也仍有较大差异,因此公民是在非常态中参与各类救灾或哀悼行动的,而政府也是以相对临时机动的方式组织救灾或做回应的,这就使得灾难事件中的公民参与和政府回应完全区别于常态下的社会治理和政府行政,其中表现出的独特性和深刻性甚至有可能带来重大的社会变迁,并改变公民与国家的距离。

一、灾难视角下的公民参与和政府回应

每次重大灾难之后都会诞生一批灾难研究成果,学者们从人类学、社会学、政治学、管理学或自然科学的角度剖析灾难发生的原因、后果和救灾过程引发的自然、社会变迁以及未来的预警机制等,其中,政府在灾难中扮演何种角色始终是关注焦点之一。美国文化地理学者休伊特(K.Hew itt)就曾对此提出质疑:灾难研究将越来越多的注意力集中在管理灾害的政策制定者和实践者身上,为什么灾难比前几十年更糟糕?灾难研究和应用实践到底出了什么问题?[1]他将其归结为人们对灾难的理解偏重自然层面而非关注它的社会意义。显然这还不足以解读灾难研究的缺憾。

政府作为最具权力的正式组织之一,当灾难降临时似乎顺势拥有权威的灾难解释权和丰富的救灾资源,其实政府在灾难事件中的角色扮演始终有个参照体——公民,例如对这场灾难所造成损失的认知、救灾的各种动员和部署、灾难发生的原因分析及反思等,公民与政府有着完全不同的视角,甚至有两套评估体系,这两套体系的兼容将决定政府对灾难回应是否成功的评估[2]。一般而言,公民认为政府在灾难发生后应该表现得更积极、更高效,而不是像日常行政那样按部就班,这也是有些重大灾难发生后会发生政府机构重组,甚至政治改革的原因[3]。同样,在灾后重建过程中,政府的期待和公民的期待都会产生影响,发达国家和发展中国家公民的期待有差异,有经验和无经验政府的期待也不一样[4]。问题在于,就各国的公民发展史而言,特别在网络技术的助推之下,灾难事件中的公民参与只会愈演愈烈,如果政府回应与此不能协调,或起冲突,那么灾难过后岂不潜藏更大的悲剧?

帕特南(Robert Putnam)20年的研究表明,“越是公民可以到达的区域,政府的效率越高”[5]。帕特南对公民的解读,更多的是从社会资本的角度,即由信任、规范、网络等能通过有效的集体行动促进社会效率。虽然帕特南明确承认公民参与有利于好政府的建构,但其实公民参与只是为建构社会信任提供了一种可能,并不绝对。尤其在灾难面前,巨大的创伤使得公民不愿直面现实,他们的需求只能聚焦于改变,而这与政府的一些常规使命是冲突的。同时,由于公民自身的灵活性,他们参与灾难事件可以比正式组织更直接、更容易到达。而且有学者认为,从另一层面上看,政府追求效率的目标也会阻碍公民参与,因为听取公民意见多少会影响政府工作效率,因此可能会贻误救灾时机或使灾后重建滞缓,更何况公民并不熟悉政府工作流程,也不一定具备专业性,回应他们的需求有可能并不是最佳选择[2]。

如此分析,灾难视角下的公民参与及政府回应至少存在三大问题:一是强势政府下的公民弱参与。例如中国和许多发展中国家一样在经历各自的社会动荡之后都在努力建构韦伯式的政府管理模式,即强调国家利益最大化,具有合法权威的、高度层级化和制度化的官僚体制[6],由此形成的强势政府格局使得灾难发生时,无论灾难的级别和对自然、社会产生的影响大小,公民对政府有过高期待,类似像汶川地震发生时,“各级政府显示出令人惊奇的动员能力和救助能力,折射出所谓集中力量办大事的制度优越性”[7]的状况能不断重现,公民因此希望仅通过低频度、浅层次的参与聊表心意,更多的实质性的灾后工作完全交由政府完成。而这一现象的直接后果是政府无需回应公民需求,并以近乎垄断的方式控制灾后事宜,长此以往公民失语、社会治理严重缺位。二是低效政府或无为政府之下的公民强参与。这一情形多半发生在贫穷的不发达国家,例如2010年年初的海地地震,海地政府在本身遭重创,首都太子港一夜诞生300万难民的危急情况下,世界范围内以民间组织形式介入的公民参与在最短时间里集结,这虽然有助于救灾,但是无法形成以当地公民参与和政府回应为主导的、良性的救灾体系,也就无益于当地的政府行政和社会治理。三是公民多方位参与、政府多主体回应下的碎片化格局。社会学家托马斯·德拉贝克很早就提出,美国的应急管理存在着四个特征:地方主义、标准化的缺失、单位的多样性以及碎片化。其中,碎片化可归因于前三个特征[8]。也即在西方发达国家,灾难面前公民沿袭以往的广泛参与和充分表达,包括各级政府在内的各类正式组织都对其有回应,以致尽管有看似规范的应急管理体制,但这种体制由于无法回避上述四个特征,同样导致公民的焦虑、不满以及政府的低效。

二、灾难事件激发公民参与

公民与国家之间,在上世纪中期以前,基本以直接互动的方式传递各自的信息和需求,进入20世纪六七十年代之后,一种像“公民小组”“公民议会”等那样的民间组织大大提升了公民参与的程度,这些组织成员通过随机方式产生,对城市管理的多项事务,尤其对包括冲突事件、灾难事件等在内的关键性事件参与并提出意见和建议,实践证明这对社会治理模式的确立非常有效[9]。社会治理的出现直接冲击政府以往的权威和主导地位,一股介于国家和公民之间的中间力量开始崛起,不得不承认在这一过程中灾难事件扮演了助推器的角色。1995年发生在日本的阪神大地震就激发了一直不够活跃的日本民间力量,地震当时消防队的电话很难打通,从燃烧的房屋中救出受灾群众、克服困难进行灾后重建的大部分力量都来自民间,特别是“自治会”“町内会”(类似中国的街道办事处或居委会)等组织成为抗灾救灾的核心力量,以至于1995年被称为日本的“志愿者元年”。而在刚刚过去的日本9.0级地震中,灾后日本的有序集结也受到全世界的称赞。灾难事件为何更易激发公民参与?其中的三要素——时间、事件认知及重建认同起到了关键作用。

首先,灾难发生的第一时间通常公民比政府更容易出现在现场参与救助,如果在公民可以等待或忍耐的时间内代表政府的正式组织未及时到达现场,公民的参与不仅会在更大范围内被动员,而且对政府回应的抱怨已经形成。除了第一时间,容易被正式组织忽略的另一时间就是漫长的灾后重建过程,这一过程即使有政府的协助,其效度和深度都会逊于灾难发生的初期,而灾难带来的伤痛以及灾后的诸多生活不便只有灾民自己感知。来自美国国家精神卫生研究院的一项干预研究发现,受卡特里娜飓风影响最为严重的新奥尔良市的居民有1/3在飓风过后的8个月内仍出现精神障碍,有孩子的家庭会报告更多的焦虑[10]。显然此时很难期待政府回应还能持续、高效跟进,公民的自助自救是唯一选择。其次,在对整个灾难事件所造成损失的认知上,公民往往要超过政府的判断,尤其是贫困或社保不足的家庭,他们在灾后几乎没有可替代的生活选择,会不自觉地放大对灾难的恐惧,在仰仗政府的救助或补偿的同时,多方位民间组织的参与将提供灾民更多物质和精神帮助。再次,灾后重建通常不是简单地恢复生活,所有有关避免再遭灾难、克服原有的生活障碍,甚至达成多维的社会和文化重建等需求都会融入其中,而公民参与是表达上述意见的最直接方式。

公民参与灾难事件的渠道和方式有很多,大致可归类成个体参与、家庭参与和组织参与,也即只要不是通过正式组织,公民可以采取任何自组织的参与模式,关键在于参与过程中践行公民身份、倡导公民精神、维护公民权益。就中国而言,除了个体参与外,以公民身份进行自组织的参与途径并不多。即便是个体参与,确切表达公民身份和公民意愿也并不容易。而在汶川地震发生时来自四面八方的、完全自组织的公民参与已是前所未有,他们放下手中的工作或学习任务奔赴灾区第一线,只为尽一份微薄之力。同样,人们从2010年11月15日发生在上海的特大火灾中,仍然看到了公民参与情景。在这一事件中,个人参与方式中最震憾的还是10万人自发的悼念活动,当然微博的出现也提供了第一时间公民参与的路径,但家庭参与和组织参与形式单一,诉求也不够多元。可以对比1997年美国东部城市大福克斯市洪灾后的公民参与形式,包括召开定期公民会议,建立一个公共信息中心以供公民查询所需信息,由公民指定一个顾问委员会参与救灾和灾后重建。而在这一系列公民参与行动后,随机调研400位市民,其中有45.6%的人认为“普通的公民能影响洪灾恢复的各项决定”,35.5%的人认为“自己试图影响灾后恢复的各项决定”,53.1%的被访者认为“这个城市努力做到了让公民参与”,而这些肯定的回答与政府信任之间的 Gamma相关系数均超过了0.5[2]。相比西方灾后的多元公民参与,中国公民的弱参与除了与救灾文化、公民定位不清晰、强势政府等有关外,公民参与过程中政府是否回应,回应的诚意、效率和到达率如何都是可能的影响因素。

三、政府应急回应的普遍困境

现代社会的快速变迁以及由此带来的各种不确定性、风险性及复杂性都对政府提出了回应性要求,俞可平将政府回应作为善治的基本要素之一,他认为回应的基本含义是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大,善治的程度也就越高[11]。特别在重大事件、冲突事件或灾难事件中,政府的应急回应不仅有利于高效解决现实问题,在某种程度上也可以全方位检测政府的执政理念、管理智慧及在公民心中的合法性和权威性。

与日常的政府回应相比,灾难事件中政府的应急回应内涵更为复杂,包括政府对灾难的严重性和发生原因的迅速认知,政府如何在最短时间内组织资源进行最有效的救援、政府如何接纳和安排全国乃至全球各种组织的介入,而灾民的需求、心声也是政府最需要倾听的。其中的任何一个回应做得不到位,都将有可能激起更广泛的并带有不信任意味的公民参与。由于灾难事件中的政府应急回应不仅要快速决断,还需跨越多组织,且面对的可能是非常态下的公民,因此即使是发达国家,都存在普遍的应急回应困境。2005年卡特里娜飓风灾难后,针对联邦政府和地方政府对灾难的过慢回应,当时的美国总统布什和联邦应急管理局都受到过严重批评[12]。同样,2010年圣诞前欧洲遭遇极寒和暴风雪,英国、法国等各地的机场几近瘫痪,成千上万准备出门过圣诞的民众被困机场多日,欧洲国家的应急回应也受到普遍质疑。各国、各类、各级政府在灾难事件中常见的低回应性如果与民主体制缺乏密切关联,那么造成其困境的主要原因究竟是什么?

首先,政府对公民参与的漠视或排斥。通常政府有能力处理一般性的危机,当大型灾难,例如一些不可预测的天灾人祸来临时,悲伤、甚至是悲愤中的公民都会有一些新的、特别的需求,对政府会构成压力和挑战,而政府也很难在短时间内处理这样的需求,常规的一些政府角色扮演有时需要彻底改变。加之公民在灾难中的参与也存在不够专业和情绪化的特征,政府与其选择回应还不如武断地做出单方面决策,这往往导致应急回应的缺失和偏差。其次,政府的应急回应易陷入简单化和非专业化困境。积极的政府都希望在灾难来临时第一时间做出回应,而此时有关灾难的大部分信息还不够对称,各类不可预期的公民参与还未发生,由灾难引发的其他连锁反应都还只在萌芽状态,无论是政府还是其他组织都很难做出上佳回应。有学者在研究了1999年台湾“9·21”地震后南投县的各项重建工作后,提出灾难救援体系的三要素,即信息收集、地方政府动员和多元组织间的合作[13](包括地方政府、中央政府和NGO组织)。其中三要素是互相关联的,特别是有效的回应需要足够的灾难信息以及相关专业知识。再次,政府应急回应的效度也相当依赖其自身的组织机制。周雪光在美国畅销书《热浪:芝加哥灾难的社会解剖》的读后感中认为,2001年美国“9·11”事件、2003年哥伦比亚飞机失事、2004年新奥尔良飓风等灾难事件中不断重复出现政府回应中的组织失败情形,他认为为常态运行而设计的正式组织结构难以应对突发事件,如果提高应对紧急状态的能力是组织设计的目标,那就需要有针对性地设计新的组织结构,需要考虑构建在突发事件出现时从常态到紧急状况的转化机制[14]。最后,政府的过度回应也是另一种极端。政府如果将常态运行中一贯的强势形象带入应急回应中,表面上有助于各类组织、各方资源的紧急调度,但很可能政府意愿强加在了灾民或公民身上,而由灾难引发的合理的公民需求并未得到足够回应。并且长此以往,公民在任何时候都没有机会发声,也必然将社会机制引向僵化。

四、架通公民与国家之桥

灾难频频降临人类社会,除了反思、痛定之痛外,其实救灾和灾后恢复的全过程也是公民与政府密集互动的平台,其间如果双方保持互信、通力合作,灾难又何尝不是架通公民与国家之桥的契机?关键在于如何认知公民与国家的距离,灾难中又如何通过公民参与和政府回应等双方共同的努力来跨越其距离。

不可否认,公民与国家之间始终保持着距离。查尔斯·泰勒在其著名的论文《公民与国家之间的距离》中认为,现代社会公民与国家之间的距离在扩大而不是缩短,他认为国家受权力运作、官僚程序和精英政治的影响,越来越不能满足公民的需求和欲望[15],这是一个层面。而另一层面,公民因偏好更自由的生活,也不希望代表国家的政府干预日常生活。显然,公民与国家各自站在自己的利益角度,很难做到无缝对接,保持适度的距离是最佳选择。但是当灾难来临时,公民与国家均被推到了前场,公民希望国家以最快速度给予灾民、灾区最大帮助的同时,全方位公开灾难信息,并做出自己如何参与的判断;而国家希望公民在灾难面前保持最大限度的克制,能给政府及相关组织救援和灾后重建提供更多的时间及协助。双方在常态中的平和、谦恭被突如其来的灾难打破,各自急于发声,冲突也就难免。而此时最需要架通公民与国家之间的桥便是理性的公民参与以及高效和专业的政府回应。

灾难中的公民参与伴随着巨大伤痛,选择理性的方式既依赖公民自身的素养,更仰仗良性的社会运行机制和公民与政府之间的信任感。灾难时公民通过个体、自组织,或借助其他非正式组织表达哀思、参与救灾,甚至作为灾民代表与政府沟通、谈判、协调、合作,这些合理的诉求只有在不夷不惠、不矜不盈、不卑不亢中才能有效达成。而常态下各种诉求的管道畅通、各项预警机制健全也是公民理性参与的有力保障,唯有如此,当灾难来临时公民才不至于手足无措,从精神、物质到法律上都存在可选择的参与路径。另外,公民在常态下对政府的信任也对理性参与起到关键作用,面对一个可信赖的政府,公民在灾难中的参与虽然同样表达情感和诉求,但不会积聚怨恨,不会借题发挥,也相信政府能动员足够的力量全力救灾。

灾难中政府的高效回应其实是多组织的协同运作,经验研究表明社区和志愿者组织是政府争取回应时间的最佳合作伙伴。由于社区所处的一线位置,社区领导在灾难发生之后的所有时间都会与灾民在一起,也会及时倾听公民参与的心声。尤其那些在居民中拥有相当权威、运行良好的社区,甚至在一定程度上能替代政府的作为。因此灾难后需强化社区的作用,并强调社区与政府的合作[16]。同样,志愿者组织在处理灾难及灾难恢复过程中,一般不会等待更高的权力机构来做出决定,它们的反应会更及时、更灵活、更适应。而政府回应的专业性不可能依赖灾后的临时建构,更多应聚焦各类常设的应急预案和预警机制,以及各种定期、不定期的模拟预演,同时将各种灾难的防范、救护要令让每一位公民了解、熟知。

灾难本身是引发社会和文化变迁的重要因素,如果能把握好救灾和灾后重建过程中的公民参与及政府回应,就不仅能架通公民与国家之桥,更能推动人类文明的进步。

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