城乡统筹发展与土地发展权转移动力及实现研究

徐燕鹏

(河南师范大学财务处,河南新乡453007)

城乡统筹发展就是把城市和农村的经济与社会发展作为一个整体来统一规划,通盘考虑,把城市与农村发展中存在的问题及其相互因果关系综合起来进行研究,统筹解决。统筹城乡经济社会发展,包括统筹城乡生产力布局,促进生产要素在城乡地域空间上的优化组合与配置,统筹城乡基础设施建设,统筹城乡社会事业发展等。加强城乡统筹发展的动力研究,对实现城乡统筹发展具有重要意义。

一、城乡统筹发展的动力分析

城乡统筹发展的动力主要包括三个方面:政府动力,民间动力,政府与民间的混合动力。

(一)政府动力

经济学家刘易斯较早揭示了发展中国家存在的农村以传统生产方式为主的农业和城市以制造业为主的现代化部门并存的二元经济结构的现象。新中国成立后,为将贫穷的农业国家建设成为强盛的工业国,我国实施了工业快速积累的政策,即通过工农业产品的价格“剪刀差”,低价收购农产品,把农业剩余转化为工业利润,从农业税收、农村储蓄等渠道获得大量的资金积累,以行政手段低廉甚至无代价地征收农业用地,满足工业及城市发展的需要,结果形成了典型的城乡二元经济结构。城乡二元经济结构的长期存在,有悖于社会的公平与和谐。因此,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了统筹城乡发展的要求。

政府动力是城乡统筹发展的外部动力,是目前城乡统筹发展的主要力量。在中央的方针指引下,工业反哺农业、城市支持农村的城乡统筹发展的新机制正在逐步形成和完善。中央财政支农投入不断提高,从1990年的307亿元提高到2003年的1754亿元,2004年为2338亿元,2005年为2450亿元,2006年为3397亿元,2007年为4318亿元,2008年为5956亿元,2009年在全球金融危机对财政发生巨大影响的情况下,中央财政依然加大对“三农”支出,安排资金7161.4亿元,比上年增长20.2%。此外,2006年国家取消了延续两千多年的农业税,“皇粮国税”的历史从此终结;2007年全国农村义务教育学杂费全免;2008年,广大农村地区开始全面实施新型农村合作医疗制度[1]。

政府对城乡统筹发展的推动主要是通过加大财政投资的社会财富分配形式实现的。但财政投资受制于政府财力的限制,因此,政府应通过政策导向来激发社会自发力量推动城乡统筹发展。

(二)民间动力

城乡统筹发展的民间动力主要来自两方面:其一是农民对现代农业、城市现代生活方式的追求及对参与现代工业文明建设、共享社会发展成果的要求,其二是城市与农村、工业与农业在经济发展过程中的相互依赖与深度合作。

民间动力是城乡统筹发展的内在动力,它对城乡统筹发展的推动作用越来越明显。农村劳动力自发向城市转移、城市经济组织与农户自愿结盟、市民购买农村的“小产权房”、农村建设“农民社区”等社会现象,就是城乡统筹发展的自发的内在动力的具体体现。

(三)混合动力

混合动力是指政府与民间对城乡统筹发展的共同推动力量。

城乡统筹发展的最大问题是资金投入问题,我国13亿人口,8亿以上的人口在农村,政府虽然对城乡统筹发展投入的力度越来越大,但受财力的限制,实际投入资金与客观发展需求相差甚远,城乡统筹发展是一项长期艰巨的任务,必须最大限度地发挥民间动力的作用,积极培育、引导、支持民众的积极性,以政策为杠杆,撬动城乡统筹发展的巨大社会力量。

城乡统筹发展需要在政府动力、民间动力、政府与民间混合动力共同推动下实现,而土地发展权转移是城乡统筹发展混合动力的源泉。

二、土地发展权转移及其对城乡统筹发展的推动作用

(一)土地发展权及土地发展权转移

土地发展权是从20世纪50年代初开始,在英、美、法等国相继设置的一项重要土地产权制度。国外学术界对土地发展权的研究比较丰富,尤其是美国,土地发展权转移的理论比较成熟[2]。我国目前还没有正式的土地发展权安排。

按照美国土地发展权授权法的规定,土地发展权是土地所有人遵守土地开发的法律规定,将某块地或其上的建筑物用于某种特殊用途,该规定包括了开发地或其上建筑物的面积、密度、容量和高度。土地发展权是可以与土地所有权分立的一种财产权[3]。土地发展权转让(transfer of development rights)是指土地所有人可将发展权让渡,让渡的发展权在转让地块上作废,而可以在受让地块上与其现有的发展权相加存在。土地发展权转让计划成立的前提是业主拥有权利束,包括土地使用权、租赁权、销售权、遗赠权、抵押权以及依法在土地上建房和开矿的权利。这些权利的一部分或者全部都可以转让或出卖给他人。当业主出卖财产时,一般情况下所有这些权利都被转让给买受人,而按规定,业主可以将开发土地的权利从其他权利中分离出来出售[3]。土地发展权转移应包括转出、转入、规划管理三个方面[4]。

土地发展权的创设包括自然环境保护、历史文化保护、农地资源保护等多元目标。土地发展权的创设涉及一系列的法律、实务等问题,在我国粮食生产与城市化争地矛盾加剧的情况下,应首先将节约农村建设用地、实现耕地保护与城市化用地需求作为目标选择。

(二)土地发展权转移对城乡统筹发展的巨大推动作用

1.打破土地垄断,实现土地与资金资源在城乡之间的自由配置

传统的土地管理依靠的是行政手段,管理成本高,管理效果差,土地资源浪费严重,而可转移的土地发展权本质上属于市场主导型的土地使用管理手段。土地发展权的空间转移可以实现全国范围内的耕地“占补平衡”,促进土地资源与资金资源在全国范围的合理配置,使得建设土地指标富裕的地区向建设土地指标紧缺的地区自由流动,打破土地垄断,削弱土地暴利,实现土地资源、资金资源在城乡之间、工农之间的自由流动,实现城乡互动、协调发展。

事情是这样的，我们的记者发给戴亚伦的采访提纲里，有一个问题是“在职业生涯中一共尝过多少款葡萄酒？”认真的Darius看到这个问题，他花了整整一个星期去思考和整理他的答案，结果最后梳理出来的数字把他自己也吓到了：“保守估计250万款酒。”侍酒师职业很特殊，“在餐厅当侍酒师时，客人点酒后，我们会按照程序先给客人展示酒标，然后开瓶。为了保证客人尝到的酒的品质，我们会按传统先倒少量的酒进行品尝，没问题后再给客人尝试。”他还严谨地补充，这250万瓶酒包含了同一款葡萄酒的不同年份。审稿时，看到这个数字，我也惊呆了，赶紧求证，但连续两次，同事都很确定地告诉我，没有弄错，的确是250万瓶。

2.使农村和农民能够获得建设新农村需要的丰厚的土地收益

在土地资源禀赋及土地管制的制约下,土地发展权转移可以将土地的发展权利从一个地区发送到另一个地区,实现建设土地指标的空间转移。在经济利益驱动下,土地发展权指标必然首先转移给经济最发达、土地价格最高的地区,而土地发展权转出地的农民就可以在保证农业生产土地数量不减少的情况下,获得土地发展权转让资金,分享城市“寸土寸金”的土地增值收益,支持新农村建设。

三、土地发展权转移实现的动力

(一)农村及农民发展急切需要资金

农民生活水平的提高、农村居住条件的改善、农业现代化建设都共同面临资金不足问题,农民及农村发展最需要的是资金。由于农业收益不高且农村建设用地不能直接进入流通市场,所以农民缺乏土地综合治理的积极性,从而造成大量农业用地浪费。土地发展权转移能够使农民撂荒的土地资源变成“聚宝盆”,必将激发农民参与农业土地综合治理、集约利用农业建设用地的积极性。

(二)工业及城市发展需要土地

就空间而言,城市化是指城市从中心区向周围依次推进的过程,是郊区不断变成城市的过程。而偏远地区的土地或者在城市发展规划以外的建设用地无法直接提供给城市使用,城市化受制于土地资源的制约,因此需要通过土地发展权来实现城市化的土地资源。

土地发展权转移能够将农村及农民对发展资金的需求与工业及城市发展对土地的需求有机地联系在一起,使土地发展指标从农村转移到城市,满足城市发展需求,土地资金从城市流向农村,满足农民建设新农村对资金的需求。农民及农村、工业及城市发展需求将共同推动土地发展权转移的实现。

四、土地发展权转移的实现

(一)土地发展权转移的原则

“平等自愿、利益共享”和“保持基本耕地不减少”是土地发展权转移的原则。

“平等自愿、利益共享”是土地发展权空间转移的基础。土地发展权转移必须打破按照土地的商业地理位置计算土地收益的现状,由建设用地指标转出与转入双方自由组合、平等协商,共同分享土地增值收益。这样有利于将建设土地指标首先转移到土地收益最高的城市,提高土地收益。

“保持耕地不减少”是土地发展权转移的前提。土地发展权转移必须以转出区的耕地数量增加为前提。即远离城市郊区的农村只有在建设用地复垦为耕地用地后,才可以将建设土地指标转移给城市郊区,城市郊区才可以将农耕用地转变为建设用地,这样既能够保证城市发展用地,又可以保持基本耕地数量不减少。

(二)土地发展权转移的法律框架

(三)土地发展权转移的程序及管理

政府土地管理部门应作为土地发展权转移的管理部门,负责土地发展权指标与建设用地指标的平衡、土地发展权的转入(转出)计划的批准、土地发展规划的修改,监督土地发展权转移计划的实施。

1.土地发展权转移计划的发起(或要约)

土地发展权转移计划的发起既可是供给方的村民组织,也可以是需求方的政府、城市郊区的村民组织。由于农村建设土地的节约是建立在农民自觉自愿的基础上的,因此供给方应是基层的村民组织(但必须征得每户村民的同意)。但在建设用地指标不足的情况下,地方政府也可以代表土地发展权转入方的基层村民组织发起要约,通过转入土地发展权的方式将耕地指标置换成建设用地指标。土地发展权转移要约需要明确欲转移的土地发展权指标数量、价格及计划交易完成时间等。国土资源部应建立土地发展权转移平台,统一发布相关信息。

2.土地发展权转移的意向拟定

土地发展权转移的供需双方在通过相互了解沟通,认为计划可行时,应首先签订土地发展权转移意向,报送土地管理部门。为了慎重起见,在签订意向之前,需求方应向土地管理部门缴纳一定比例的保证金。

3.土地发展规划的修改

土地管理部门对报送来的土地发展权意向书组织会审,对认为有必要且可执行的计划,应根据计划修改土地发展规划,报有审批权限的部门批准。

4.土地发展权转移计划的批准

土地发展权转移双方所涉及的地方土地发展规划修改方案被批准后,供需双方方能正式签订土地发展权转移协议,土地发展权转移协议需报送有审批权限的部门批准。

5.土地发展权转移计划的实施

土地发展权转移计划被批准后,进入正式实施阶段。转入方将购买资金按计划分批转给转出方,支持转出方的土地治理、新村规划建设、宅基地复耕等。土地发展权的转出方的建设用地复耕并经土地管理部门验收后,转入方的耕地指标方可以转换为建设用地指标。

总之,我们应当破除二元土地制度,建立同地同权的新制度,通过土地发展权转移来提升农村偏远地区的建设用地价值,鼓励农民积极参与新农村建设和乡村土地综合治理工作,在保证耕地面积不减少的前提下,将节约出来的建设土地指标转移给经济发达地区的城市建设,用土地指标换来创业、发展、建设美好家园的大量资金,使城市与乡村资源相互流动、相互支持,实城乡统筹发展。

[1]范恒山,等.中国城市化进程[M].北京:人民出版社,2009:93.

[2]美国土地发展权及生态保护概览[J].西南民族大学学报(人文社会科学版),2010(12).

[3]李晓妹,等.美国的土地发展权[J].中国国土资源,2003(7).

[4]冯科,等.转移发展权在中国耕地资源保护运用中的再探讨[J].中国人口、资源与环境,2008(2).