WTO与中国行政审批制度改革

徐静琳，陈琦华

(上海大学 法学院，上海 200444)

WTO与中国行政审批制度改革

徐静琳，陈琦华

(上海大学 法学院，上海 200444)

WTO的规则体系对我国行政法治的发展提出了挑战。行政审批制度改革不仅是WTO对成员国政府行为的客观要求，也是我国行政法治改革的内在要求。我国行政审批制度改革在相当程度上实现了转变政府职能、削减审批项目、简化审批环节、加强监督制约等目标。随着改革的深入，行政审批制度需要进一步完善:继续清理和调整行政审批项目，适时向深度和广度发展;杜绝部门权力利益化，持续政府的自我“革命”;细化运行机制，完善配套制度建设。

WTO;行政审批;行政许可

改革开放以来，中国行政法治，包括法治理念、立法原则、执法方式和诉讼法制度等方面的进步是有目共睹的。中国加入世界贸易组织后，在行政法治领域面临更大挑战，或者说，WTO将成为相当长时期内中国行政法治改革的主要外部动力。近年来，中国行政审批制度的改革犹如一场革命，深刻地影响了政府的执政理念、执政能力和执法方式的转变。

一、WTO促进了行政审批制度改革的法治需求

WTO基于市场经济的一整套运作机制，使从计划经济向市场经济转型的中国承受了压力和挑战。在经济转型的过程中，中国政府的职能也将实现从对经济活动的直接干预向市场规则的转轨。从WTO的规则体系来讲，它所规定的多边贸易成员方的法律义务，主要是成员方政府在其国内履行的义务，或者说，它所规范和约束的对象，主要是政府的职能活动，而非贸易商的经营活动。从这个意义上讲，中国加入WTO后受到挑战的，首先是政府的行政管理制度，包括政府的职能转变、管理模式、审批制度、政务公开、政策的透明度、执法监督等等。因此，如何发展与WTO相衔接的行政法制体系，以规范和保障政府的行政管理制度的有序运作，使之适应中国社会经济发展和WTO的规范，是中国行政法治改革的重要任务。

《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》第16条(4)明确规定:“每一成员国应保证其法律、规则和行政程序与WTO所附各协议中的义务保持一致。”这并不是说，WTO规则直接在成员国适用，而是要求成员国在WTO法律框架下进行经贸活动，对本国的法律进行转化并使之与WTO规则相衔接，确保各成员国的行为与WTO协议的义务规定相一致。因此，建立符合 WTO的法律框架及基本原则的行政法制体系，将是我国行政法治改革的重点。中国行政法制改革的主要任务是尽快转变政府职能以适应WTO的要求，而政府职能转变的关键则在于行政审批制度的改革。

我国加入WTO的基本承诺是:遵守规则、开放市场。WTO的基础是自由经济和自由贸易，其遵循和体现的规则是市场经济的规则，它所反对和削弱的就是政府对市场的垄断和干预，包括要求各成员方政府放松经济管制，给企业“松绑”，使企业依法按市场规律运作。但在计划经济长期影响下，“重审批，轻管理”，甚至“以审代管”的行政管理模式，导致政府大包大揽，使行政审批变了“味”，在我国经济市场化和国际化的过程中暴露出许多弊端，与WTO的相关要求和原则不相适应。［1］

(一)关于WTO的非歧视原则

WTO的非歧视原则是公平、平等这一最普遍的市场经济理念的体现，它要求各缔约国之间应在无歧视基础上进行贸易，主要反映在最惠国待遇和国民待遇等条款上。而我国为了保护幼稚工业，限制外资流向，在外贸行政审批中差别待遇、超国民待遇较多。行政审批造成的部门垄断和行业垄断，人为地制造了企业之间的不平等竞争，违反了贸易自由化和公平交易的原则。

(二)关于WTO的市场准入规则

WTO的宗旨就是通过消除关税壁垒和非关税壁垒，达到市场开放、公平贸易以最终实现世界贸易自由化。因此，各缔约国在关税减让的同时，还必须取消非关税壁垒，即取消配额和许可证以及禁止等限制手段，不允许用行政手段干预和阻止各国间贸易的正常开展。虽然我国的配额和许可证等非关税壁垒已由1200多种减为300多种，但在一些行业准入上的许多规定仍与WTO规则相距甚远。

(三)关于WTO的透明度原则

透明度原则是世界贸易组织三个主要目标之一，也是WTO基本原则——最惠国待遇和国民待遇原则得以实现的重要保障。不论是 GATT，还是 GATS、TRIMS，都规定了成员方的政策和措施应当充分透明。许多规则都规定政府负有设立咨询点、进行答复和提供相应信息资料的义务。原我国行政审批制度存在的重大弊端之一，主要是审批不透明，缺少程序制约。关于审批的标准、步骤、期限等大多没有明确规定，诸多审批以红头文件及上级指示为依据。

(四)关于WTO的效率原则

行政效率是WTO的内蕴要求。我国的行政审批制度存在多头审批，权限设定较混乱，审批机构不协调，程序繁琐，层层设卡，审批周期长等问题。

综上所述，WTO的规则体系对我国行政法治的发展提出了挑战。WTO对行政审批的要求，概括起来主要是四个方面，即审批项目的合理化、审批程序的透明化、审批手续的便民化以及审批效率的高效化。由此，行政审批制度改革不仅是WTO对成员国政府行为的客观要求，也是我国行政法治改革内在要求。

二、我国行政审批制度改革的历史性进程

行政审批制度作为一种弥补市场缺陷的行政管理手段，是世界各国政府普遍采用的事先监督管理的重要制度。所谓行政审批制度(即法律上的行政许可)，是指关于许可证的申请、审查、颁发、使用、效力和撤销等方面的制度。即公民、法人从事某种活动或享受某种特定权利，必须事先经过行政机关的批准、登记、注册准许或认可的制度。它在法理上的概念，是指在法律的一般禁止下，根据申请人的申请，政府通过颁发证照而给予其从事某种特定活动的特许。

西方社会的许可证法令，始于12世纪的南意大利《阿里亚诺法令》。该法规定，医生行医必须有国王签发的执照，并建立了考试制度。自美国1886年确立行政审批制度以来，行政审批已成为各国政府实行宏观经济管理的重要方式之一。但是，行政审批制度也是一把双刃剑，既有积极的一面，也有消极的一面。它一旦成为政府干预经济的重要权力，就会产生与市场不协调的杂音，如增加社会交易成本，抑制行政相对人的创造性，最终制约社会经济的发展。无序的行政审批还往往导致了这样的情况:一方面政府机关在维护社会秩序、公共利益的名义下，肆意设定行政许可(“设租”现象);另一方面，想要获得行政许可的申请人送去利益(“寻租”现象)，权钱交易的腐败便不可避免。从上世纪70年代末开始，美国、日本等国启动了对政府规制合理化的运动，通过立法对行政许可权进行规范和制约。

我国传统的行政审批制度是在计划经济体制下形成的，几乎涉及所有行业和主要社会经济活动，但在特定的历史时期，曾对资源配置和社会管理起了重要作用。随着经济体制的转轨，原有的行政审批制度逐渐暴露出弊端，如审批者直接支配社会资源的权力过大、自由裁量的空间较大、审批标准不公开、审批程序不规范、透明度较低等。这些弊病严重妨碍了市场机制的发挥，阻碍了市场经济的深入发展。让人记忆犹新的是，在上世纪80年代改革开放之初，一个外商到中国来投资，要获得一个项目许可，到各级行政机关盖上几十个甚至数百个图章的现象不足为奇。由此可见，我国的行政审批制度改革势在必行。伴随改革开放的进程，我国的行政审批制度改革呈现了渐进式的过程。通常认为，我国行政审批制度的改革大致可以分为四个阶段:即探索阶段(1978年——1992年)、转轨阶段(1992年——1997年)、地方改革阶段(1997年——2001年)、全面改革阶段(2001年至今)。

我国加入WTO后，为了切实履行政府的对外承诺，为积极参与国际竞争创造更为有利的条件，开始了行政审批制度的全面改革阶段。2001年10月，国务院对全国开展行政审批制度改革工作作出统一部署。首先是摸底清理，国务院有65个行政审批职能部门、3948项审批项目。其中，从黄金首饰定价到丧葬用品的产销，从39度以上白酒的广告到大学涉外客座教授的聘请，审批项目五花八门，审批程序繁杂。国务院对所有审批项目的名称、依据和审批内容、方式、收费情况进行调查。在2002年10月、2003年2月和2004年5月，国务院分三次宣布取消行政审批项目1806项，改变管理方式、交由行业自律管理121项，下放管理层级46项;并提请全国人大常委会修改了9部法律，取消了7项行政审批项目，改变管理方式2项，下放管理层级2项，基本上实现了大幅度减少行政审批事项的目标。与此同时，全国各省市也陆续分批次消减了一批自行设定的行政审批项目，并将改革延伸到地、县级，称为“给政府削权”。当时浙江省有约2500项行政许可、北京有1034项、青岛市有1300多项、上海有2027项行政许可。上海对行政审批事项的清理工作设立了四条原则:涉及公共资源配置的审批事项要改为公开招投标;涉及几个部门审批和管理的事项要改为由一个部门为主负责审批和管理;对只审批但无法实施有效监管的要予以取消;无依据或委办局文件设立的审批事项，原则上一律取消，个别确需要保留的，须按程序报市政府批准。各地经过清理，逐年分批取消了不再审批的事项。

2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》的颁布使行政审批制度改革迈入了实质性的全面发展阶段。作为一部以单行法典形式体现的规范政府行政审批制度的法律，《行政许可法》在我国法制史上具有重要的意义。为确保行政审批制度改革与《行政许可法》实施相衔接，国务院行政审批制度改革领导小组进一步对审批项目进行分类和整理。将近1900项审批项目分为三类管理。国务院办公厅向国务院各部委、各直属机构发出通知，要求对现有行政审批项目进行集中清理，“该取消的一律取消，该调整的必须调整”。

2004年开始，国务院要求各地区、各部门开展行政审批改革工作的大检查，对有令不行、有禁不止、变相审批和违规审批的要追究相关人员的法律责任。按照中央部署，全国各省市相应进行了本区域的行政审批制度改革，对许可项目、许可依据和许可实施机关进行全面清理和整顿，提出改革措施，取消了一大批行政审批项目。至此，这场自上而下的行政审批清理风暴席卷全国，行政审批制度改革开始向纵深发展。上海本着“坚持制度创新和重在政府职能转变”的要求，重点在清理审批事项、改进审批方式、再造审批流程、创新管理方式和加强监督制约等方面进行突破，在经过三次清理后，共取消、调整1044项，总体改革率达51.5%，取得了行政审批制度改革的阶段性成果。

三、行政审批制度的规范化和法制化

2004年7月1日《行政许可法》的实施，是我国行政审批制度走向制度化、规范化和法制化的重要标志，同时也是我国应对WTO相关原则转变行政审批制度的重要举措。该法所体现的透明、公开、公正的行政审批原则，合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，成为我国行政审批制度的基本准则。

关于行政许可的设定原则，属于立法政策问题，即哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，涉及政府职能与市场行为、公权力与私权利关系的诸多问题。各国根据自己的国情可以设定不同的立法政策。《行政许可法》遵循我国经济和社会发展的客观规律，从有利于维护相对人合法权益、公共利益和社会秩序出发，体现了市场优先、自律优先和事后机制优先的三大原则，即凡是直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动;涉及有限自然资源、公共资源分配以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入;涉及提供公共服务并事关公共利益的特殊职业和行业，需要确定资格或资质的事项等六个方面，政府可以设立行政许可。其他如行政相对人能够自主决定的、市场竞争能够调节的、行业组织能够自律管理的、行政机关采取事后监督方式能够解决的事项，可以不设立行政许可。这些规定，有效地限制了政府审批的权限范围，有助于政府职能转换。

行政许可的设定权作为一项重要的行政权力，直接关系到相对人的合法权益的维护和社会稳定发展，有必要进行严格的限制和规范。《行政许可法》明确规定，法律可以设定行政许可;尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。该条说明，法律已经设定行政许可的，行政法规不得超越法律的规定而自行设定。条款还规定，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规、地方性法规的，因行政管理需要，省级人民政府可以设定临时性的行政许可。该法有关行政许可设定权的规定，有助于法制的统一实施，有助于消除行政许可设定上的任意行为和越权行为，防止权力腐败和权力滥用。同时，也有助于打破地方保护主义和部门保护主义，从根本上扭转行政许可“权力寻租”现象，从源头上遏制腐败。

关于行政许可的程序制度，是依法实施行政许可的重要保障。合理的科学的行政许可程序应体现高效、便民和低成本的理念。《行政许可法》明确规定了多种受理方式、书面审理、说明和告知、法定期限、听证制度、不收费制度、监督制度等。这些规定，充分体现了简便、快捷和方便申请人的便民精神，有助于消除政府机关之间相互推诿及扯皮的工作作风，有助于推进服务政府、法治政府和廉洁政府的建立。

《行政许可法》为各地深入推进行政审批制度改革提供了依据。在清理审批项目方面，上海在自行创设的203项行政许可事项中，取消了102项不符合该法的行政许可事项，占该市创设的政许可事项的50.2%。在改进审批方式方面，上海推行“告知承诺”制度，以书面形式将条件、标准和要求告知申请人，审批机关根据申请人的承诺，作出认定后颁发许可证。该项制度使行政审批的条件、标准和程序更为规范和透明。

从一定意义上说，行政相对人从凡事都需要审批到行政许可的法定制度，实际上是一场深层次的观念和制度变革。随着行政许可法的实施，以往“跑”审批的现象将一去不复返，曾经高高在上的政府将在一个相对平等的平台上与公民对话，官府与相对人活动都纳入了法制化的轨道。正如中国人民大学某学者所称:“这是一个信号，意味着政府正从管制型向管理服务型转变。”

四、我国行政审批制度改革的意义及展望

我国行政审批制度经过了一系列的改革，在广度和深度上都有了很大的推进，与WTO的相关原则日趋接近。其意义主要体现在以下一些方面:

(一)削减审批项目，促进政府职能转变

《行政许可法》实施以后，行政审批制度改革在全国范围内持续深入进行。2004年7月，辽宁省启动了一轮大规模的行政审批制度改革。省政府部门原有行政审批项目1839项，经清理和整顿，现已取消调整了1115项。市级政府部门的行政审批项目由原来的17943项减少到目前的5622项。县区级政府部门的行政审批项目也大幅减少。2006年，安徽取消、下放、合并的省级行政许可和审批项目计517项，占总数的42%，取消省级收费项目61项，降低收费标准32项。从2003年开始，河北省先后取消行政审批项目1310项，其中省级设定的行政审批项目有663个。［5］2008 年，上海在围绕提高行政效能、重点推进行政审批制度改革、切实提高行政透明度的进程中又迈进了一大步，特别强调对财政性资金和社会公共性资金运行的监督力度。

衡量行政审批制度改革的效果如何，不仅要看减少了多少审批项目，更重要的是看是否通过改革，促进了政府职能的转变。我国政府在行政审批制度改革中的基本职能发生了较大的变化，政府的管理职能现在主要体现在社会事业、经济秩序、社会保障和社会稳定四个方面，而不是直接参与或介入市场竞争，突破了政府“全面管理”、“包揽一切”的习惯性做法，基本实现了由管理型政府逐步向服务型政府过渡。

(二)简化审批环节，提高行政管理效率

行政审批制度在程序上体现的规范、透明和便民的原则，极大地方便了相对人，也提高了行政效率。如实行“一个窗口对外”，提供一条龙服务;简化受理和审批程序，规范法定审批期限;采用现代信息技术，推行网上审批等。不少部门和地方政府结合审批制度改革和政务公开，进一步规范审批行为，行政审批改革的操作平台——各地的行政审批服务中心和服务大厅应运而生。全国25个省、自治区、直辖市建立了1834个行政审批服务中心，极大地方便了申请办理的行政相对人。上海19个区县都相继建立了各种不同形式的行政服务中心，集中办理行政审批和事后监管工作，形成集中办理行政审批和管理的协调工作机制。行政审批服务中心的设立是我国行政审批制度改革的又一项重要创举，符合社会发展要求，具有强大的生命力，体现了“以民为本”的行政理念，符合新时期建设服务型政府的执政理念;提高了行政效率，降低交易成本，改变了一些政府部门存在的“门难进、脸难看、事难办”的状况。有的地方为简化手续，将所有政府部门中具备行政审批功能的处室、工作人员合并组成“审批办”，由分管领导“带队”进驻大厅，为审批提供便捷条件。有的地方创造性地实行了“案例援引”原则，即凡同类项目的相关审批事项，其它地区有审核通过且安全的，原则上应比照办理，实现了同其他地区的资源共享，既缩短了时间，还节约了成本。

(三)加强监督制约，体现责任行政理念

宪政主义对于政府构建有三个基本理念:有限政府、责任政府和人权政府。其中责任政府要求行政行为的实施必须承担相应的法律责任。关于行政审批的监督包括两个方面:一方面，行政审批的过程需要接受社会、舆论和公民的监督;另一方面，行政主体也必须认真履行监督检查职责，对有关许可的状况进行定期或不定期检查。不少地区和部门结合政务公开，对保留的审批事项建立健全社会听证、专家咨询论证和审批公示等制度，实行阳光操作，主动接受社会和群众的监督;制定操作性强、透明度高的审批操作规程，减少审批人的自由裁量权和随意性;按照“谁审批，谁负责”的原则，建立行政审批责任追究制度。一些地区和部门还在规范审批程序和条件的基础上，建立了行政审批电子监察系统，运用信息网络技术，对行政审批进行全程监控，从解决“审什么”到规范“怎么审”，及时发现和纠正不规范行为，从源头上预防和治理行政审批领域的腐败现象。

随着行政审批制度改革的深入，需要在以下几方面进一步完善:

1.继续清理和调整行政审批项目，适时向深度和广度发展。政府的行政管理体制改革，其核心是削减经济管理权。分析现存的行政审批项目，主要还存在以下几个方面的问题，如存在一些不必要的审批、重复审批等情况。对于公共资源的配置，如经营性土地使用权的出让、建设工程招投标等，应通过市场机制运作替代行政审批。对于特种从业人员的资质、资格考评和认定，应充分发挥行业协会和社会中介机构的作用。此外，根据社会经济发展的情况，需要适时调整行政审批项目，或者新设，或者取消，或者由许可调整为备案等，特别是涉及公共安全(食品安全、生产安全和环境安全等)、投资项目审批管理等需要严格规范;同时，对于已经通过审批的项目，也要加以监督，如建立定时检查或年检制度，形成规范的长效管理机制。

2.杜绝部门权力利益化，持续政府的自我“革命”。从当前的情况看，行政审批制度改革还是存在一定阻力的，其阻力主要来自政府内部。长期以来，行政部门已经形成思维定势，习惯用行政审批方式来管理经济社会事务，好像取消了行政审批，就再也找不到其他的管理办法，从而过分强调行政审批的管理作用，因此在行政审批改革中存在一些不协调的方式。我们应认识到，在市场经济体制下，政府履行行政职能的主要方式应当是制定规范和标准，明确各市场主体的权利和义务关系，通过市场运作来维护市场秩序。同时，政府应避免部门利益作祟，警惕和杜绝政府权力部门化、部门权力利益化、部门收益个人化、获利途径审批化、审批方式复杂化［2］的现象出现，着力解决权力与利益脱钩的执法体制。创新综合执法体制，如将审批职能与实施处罚职能和监督检查职能相对细化和分开，整合配置执法资源，提高执法效率。

3.细化运行机制，完善配套制度建设。《行政许可法》为规范行政许可提供了基本原则和制度框架，而具体实施还需要进行全面的配套制度建设，细化其运行机制，如清理和规范审批条件、完善“告知承诺”制度、建立行政许可的评估机制、健全行政许可的监督制度、设立政务信息平台等等。总之，行政许可的各项制度，要充分体现政府的信赖保护原则，保障行政相对人的知情权利。只有建立和完善配套制度，在各个工作环节都形成完整的制度规范，才能体现行政许可的法治意义。

在WTO的诸多规则中，公平和非歧视原则、市场准入原则、透明度原则、公正和效率原则等，都与行政审批制度直接相关，直接影响和约束着成员国的政府行为和企业行为。中国行政审批制度改革使中国的相关法律制度 与WTO的法律规则的衔接日趋紧密，这是中国法治进步的体现，也是中国改革开放的必然结果。

［1］赵初元.加入WTO对行政审批制度改革的影响［J］.湖南工程学院学报，2007，(3):39-41.

［2］雍继敏，陈潮升，李志霞.行政审批制度改革的基本价值取向［J］.成都行政学院学报，2004，(8):11-12.

(责任编辑:梁临川)

WTO and China＇s Reform for Administrative Examination and Approval

XU Jing-lin，CHEN Qi-hua
(School of Law，Shanghai University，Shanghai 200444，China)

The regulation and system of WTO gives a challenge to the development of China＇s lawful rule in administration.For China＇s reform for administrative examination and approval，it is not only the objective demand of WTO to the governmental behaviors of its member states but also the inherent request of China＇s reform for the lawful rule in administration.To a certain extent，China＇s reform for administrative examination and approval has achieved such goals as transforming governmental functions，reducing approval items，simplifying approval procedures and strengthening supervision systems.With the development of the reform，it is necessary to go further to perfect the system of administrational examination and approval:(1)keep on inspecting and adjusting the administrative items of examination and approval to develop properly in breadth and depth;(2)eradicate completely the profited authority of offices to continue the self-revolution of the government;(3)refine the mechanism of operation to perfect the construction of supporting systems.

WTO;administrative examination;administrative approval

D922.1

A

1007-6522(2011)02-0099-08

10.3969/j.issn 1007-6522.2011.02.009

2009-01-09

徐静琳(1949-)，女，上海人。上海大学法学院教授，主要研究方向:行政法、法制史。