“国进民退”的事实争议与价值反思①

2011-04-12许平

山东社会科学 2011年2期

关键词：民营企业国有企业政府

许平

(南京大学政府管理学院,江苏南京 210093)

“国进民退”的事实争议与价值反思①

许平

(南京大学政府管理学院,江苏南京 210093)

国有资本的势力拓展是阶段举措的集中反映,还是涓滴汇洪流的改革新方向?它将对中国经济格局产生何种深远影响?要同时满足引入市场机制和保持资源控制这两个目标,就不得不建立起一个在资源分配上有意识地向大型国有企业加以倾斜的制度。这样做表面上违背了市场化的一般要求,但却与当代中国的改革进程相始终。经济改革的最终目的是提高社会公众的整体福利水平,促进经济社会的健康发展。因此,需要恢复和建立作为国有产权最终所有者——全体社会公众的利益诉求机制,进而尊重社会公众的意愿和选择,使经济改革真正成为一个宪政框架下的公共选择问题。

国进民退;国有经济;民营经济;价值反思

“国进民退”,这个并非正式政策的概括性词汇,在抵御金融危机侵袭的背景下,随着信贷资源倾斜、央企地王频现、山西煤改、央企夺食创业板等系列事件的见诸报端,备受社会各界的关注。这一现象折射出转轨进程中中国经济结构与方向的某种纠结。

一般而言,“国进民退”指的是国有经济在某一或某些产业领域市场份额的扩大,以及民营企业在该领域市场份额的缩小,甚至退出。但有研究者认为,全社会资产总额中,政府所有以及国有企业所支配资产的份额越来越大,而个人家庭以及民营经济所占份额越来越小,这才是当今中国真正的“国进民退”。①③韦森:《什么是真正的国进民退?》,《财经网》2010年 2月 9日。国有资本的势力拓展是阶段举措的集中反映,还是涓滴汇洪流的改革新方向?它将对中国经济格局产生何种深远影响?这不仅是个认识问题,更是个实践问题,厘清思路刻不容缓。

一、国进民退的更广泛表现

2009年,为了应对国际金融危机,中央政府出台了 4万亿元投资计划和十大产业振兴规划等一揽子经济刺激政策,这些宏观调控措施大都投向基础设施和国企部门。例如,用于铁路的投资就高达 1.6万亿元,从而引发了对民营经济被挤出的质疑。在这种背景下,又恰逢国企主导山西煤炭业重组,国内钢铁、航空、房地产、金融、高速公路、公交等行业相继出现国企兼并、整合的案例,例如,山东钢铁集团重组日照钢铁公司、宝钢集团兼并建龙钢铁公司、中粮集团控股蒙牛乳业集团、四川航空控股鹰联航空等等。同是这一年,中国银行系统新增信贷规模高达 10万亿,事后的数据分析显示,这些贷款也主要流向了地方政府和国营企业。按照国家发改委财政金融司提供的官方数字,到 2009年 6月,全国各级政府共建立了 8221个政府融资平台,占用贷款余额 5.56万亿元。仅在 2009年一年,这些政府融资平台所占全部贷款就占全部贷款总额的 50%以上。②徐林:《正视“地方政府 Inc.”》,《中国改革》2010年第 1、2期合刊。

即便如此,有研究者认为目前人们热议的国进民退多还只是一些表层现象,只是小规模的“国进民退”。近年来,在中国社会中真正的“国进民退”,则主要发生在三个方面:一是自 1990年代中期以来国家财政收入在国民收入中的份额加速增加;二是政府投资占全社会固定资产投资总额的比重越来越高;三是国有企业以及一些超大型国有控股集团凭借价格和其他资源占有上的垄断地位快速地进行资本积累和自我扩张。结果是,在当今中国全社会的资产总额中,政府所有以及国有企业所支配资产的份额越来越大,而个人家庭以及民营经济所占份额则越来越小。这才是发生在当今中国社会中真正的“国进民退”。③韦森:《什么是真正的国进民退?》,《财经网》2010年 2月 9日。

近几年,随着政府投资的增加,政府所有或国有 (包括国有控股公司)部门所拥有的资产在全社会资产总额中不断增大,政府控制社会的财力和物力也随之不断增强。陈志武教授的研究指出,中国政府恐怕是世界上最大的“资本家”。国有土地总价值差不多是 50万亿元人民币,央企加上地方国有企业大概有 11万多家,资产价值约 29万亿。相比之下,全国的居民资产不过 28万亿。他还呈现了两组令人深思的数据:第一,从 1997年到 2007年,中国劳动者报酬占GDP之比从 53.4%降至 39.7%,而政府预算内财政收入从GDP的 11%上升到 20.6%。在 2007年,如果再加上预算外收入、政府土地收入以及各级国企的未分配利润,政府总收入占国民收入 30%有余。第二,从 1999年到 2007年,家庭储蓄率从 20.2%升至 22.9%,相比之下,政府储蓄率从原来的 2.7%升至 8.1%,企业储蓄率从 13.7%升为 20%。①陈志武:《陈志武说中国经济》,山西经济出版社 2010年版,第 99页、第 102-103页。

如果单纯使用国家统计局和财政部公布的政府财政预算收支和全社会固定资产投资方面的统计数据来研究“国进民退”,会阻碍人们对现实经济过程的真实判断。譬如,按照国家统计局网站上的企业分类,只有那些全部资产归国家所有且按照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》之规定登记注册的非公司制的经济组织,才算“国有企业”。照此分类,中石油、中石化、中国联通、工商银行、中国银行等等这些国有绝对控股的上市公司,竟然都不算作“国有部门”类。在这样的“统计口径”下,如果从统计局发布数字以及“全国经济普查”的数据中没有发现“国有企业”个数在增加的数字,就说中国不存在“国进民退”现象,显然会得出有悖常识的判断。

事实上,从国家统计局每月发布的统计公报中,细心的研究者也能大致得出“国进民退”在当今中国社会中正在实际发生这一判断。尽管统计口径有问题,但通常来说,规模以下企业大部分是民营企业或个体企业,而在规模以上的企业中国有或国有控股企业则占较大比例。根据这一判断,如果政府发布的统计数据表明规模以上的企业投资总额比规模以下的企业的投资增长更快,那么我们就可以大致断定,国有经济的成分在增加,民营经济的成分在萎缩。2009年上半年民营企业的工业用电量同比减少 48.9%,这说明有接近一半的民营企业停产,甚至萎缩。这些事实和信息也在说明“国在进,民在退”。同样,如果统计数据表明机场、码头、铁路、公路和基础设施建设投资总额在快速增加,而这些投资主要来源于中央和地方政府的财政收入,那自然也是“国在进”。

《投资者报》最近的一项研究显示,国企对优势资源的获取的确是“高歌猛进”。该报研究小组对 1700多家上市公司的资产状况进行统计后发现,占上市公司数量 18%的央企,资产占全部上市公司总额的 76%,账面现金占上市公司总额的 48%。而包括地方国企在内的全部国有性质的上市公司,其数量占全部上市公司的 55%,资产占全部上市公司的 90%,账面现金占上市公司总额的 77%。②《投资者报》社论:《“国进民退之争”才是伪问题》,2010年 3月 29日。此外,从一些省份和地方传来的消息是,有的省份规定当地民营企业的矿产的份额不得超过总矿产总资产的 30%,其他省份也在试图效仿这种做法。在近来一些地方政府正在制定的新的五年规划中,也有不少政府明确制定了国有经济成分的增长目标,而不像前几年那样明确制定出各地发展民营企业的目标和配套政策。这些事实和现象表明,在中国社会内部这两年也确实正在发生着一种从“国退民进”向“国进民退”的转变。

回顾历史,我们发现,自 1978年以来,中国推进市场化改革的路径指向大致是逐渐减少国有企业在整个国民经济中的比重,增加非公有制经济的份额,以此来创造整个经济的活力,推动国民经济的快速发展。目前这种反向的“再国有化”将会对中国经济社会的长期发展产生何种战略性影响,目前还无法评估。但它会强化现有政府主导的经济社会体制,这一点应该是确定无疑的。

二、“国进民退”之争的真问题

尽管有观点认为,反对“国进民退”是愤青式的幼稚,“国进民退”的本质是“强进弱退”。自 2003年国资委成立以来的短短几年间,央企资产规模就从 2万亿增长到 5万多亿。国企做大做强了,自然就会得到资本的青睐,也自然会有更多的并购和扩张机会,“嫌贫爱富”符合市场经济规律。另外,即便存在“国进民退”也无须讳言,国有企业应对金融危机功不可没,在“保增长、保民生、保稳定”方面,国企发挥了顶梁柱作用。同时,相对于“黑心”的私营企业,国企重视员工福利,更加以人为本,为社会的稳定和谐作出了巨大的贡献。

“国进民退”有没有、该不该?与其无休止地争辩,不如让我们先回到问题的原点:当初为什么要对国企进行改革?国企需要改革的核心问题又是什么?

在 1978年改革前的近 30年时间里,中国国经济基础是以国企为主的公有制,这种体制最终让经济陷入窘境。究其原因,关键在于国企没有明确的产权人,“全民所有”的结果就是“人人所有、人人没有”。在没有明确产权人约束的情况下,国企要么是没人对它负责,要么变成内部人控制。这种反市场规律的经济形态,最终只能通过“崩溃”来自我修正,不改不行。2003年以后,国企改革卓有成效,国资委代理了国企产权人的角色,改善了国企的治理结构,并对其管理、激励和决策体制进行了规范,国企迅速大面积扭亏,在经济社会中的分量日益增强。但是,多年的改革并未彻底改掉国有企业“产权人不清”的硬伤。国资委作为国有企业的股东,其实是扮演“股东代理人”的角色,而究竟国有企业的所有人、受益人和控制人是谁?并不明朗。如果说“国家所有”是指“全体国民所有”,那么国民对国企的收益权从何体现?“人人所有、人人没有”的老问题又怎么化解呢?如果说“国有”是“政府所有”,那么政府作为市场经济的裁判,开办企业盈利的正当性又何在呢?

与国企拥有巨额利润形成反差的是国民从中的微小受益。据国资委报告显示,2007年至 2008年的两年间,国有企业共实现利润 2.2万亿元,而同期财政部收到的“国企分红”仅 584亿元。而这 584亿又大部分投向了 2008年出现困难或受到自然灾害影响的一些央企,真正将其用于社会保障等民生的支出,只有区区 10亿元,不到总数的 0.5%,这远不及公众为某些国企垄断所支付高额成本的零头。

更早的几年里,2003年,包括省级和市级企业在内的所有非金融类国有企业的利润总额 7590亿,2004年央企全年净利润 4000亿,2005年央企实现净利润 6276.5亿元,但由于历史原因,不论是财政部、国资委还是其他任何中央政府部门,都没有从中央大型国有企业那里分红。①王红茹:《国企将向政府分红,政府 12年未从国企分红将改变》,《中国经济周刊》2006年 2月 20日。因此,真实的问题是,人们指责的并不是国企的“进退”,而是国企进退中的“不公平”:国企退时,政府、纳税人买单;国企进时,又大肆以牺牲社会福利来攫取利润。

三、作为中国模式的“国进民退”

如果摒弃道德的义愤和价值立场的追问,回到制度基础本身冷静思考。这场新国有化运动,既有国际和历史的大背景,也有国内政治和经济体制的内在原因。一是多年以来,我们一直把做大做强国有企业作为保障国家经济安全的基本方针,因而不惜通过大量注资和利益输送来支持国有企业,例如,国有航空公司亏损几十亿,国家给予救助和补贴,而民营航空则受到排挤,亏损几亿元即只能关门;二是一些行业产能过剩,产业政策向大型国企倾斜,国企特别是央企往往是龙头企业,受到政策扶持,反过来,又过多限制中小企业和民营企业,使之面临被重组和关闭的命运;三是国有银行垄断的金融体制,为国有企业特别是央企提供了大举扩张的资金支持;四是金融危机冲击和产能过剩的结果使一些制造业利润下降,国有企业向房地产和金融领域扩张;五是地方政府的 GDP偏好和政府竞争,促进了中央国企和地方国企的联合,强化了国企利益集团,进一步压缩了民营经济的生存空间。

这些做法的合理之处在于,一批资本、技术密集型大型国企的生存能力得以加强。一方面它们可以实现进口替代,另一方面,越是资本、技术密集度高的产业,在国际市场上的竞争对手越少,因此拓展外销的阻力更小。这类产品所涉及的庞大投资额和所承受的巨大市场风险,往往是财力普遍不够雄厚的民营企业所无力承担的。既然当前的世界经济大背景决定了中国经济发展进一步向资本、技术密集行业倾斜,而在资金和“胆量”方面更具优势的国有企业在这一过程中又具有明显的先天优势,由此造成的“国进民退”恐怕也是一种不可避免的结果。

中国社科院研究员刘小玄的研究证明,“只要金融是国有垄断的,国进民退就没法避免”。他指出,上世纪八九十年代国有企业的生产率增长一直低于民营企业,然而到了2003年以后,民营企业生产力的增长幅度反而低于国有企业。国有企业生产力增长的背后原因是金融的相对低成本支持。换言之,如果中国金融市场不放开,还是保持国有垄断的情况,那么商品市场再自由竞争也起不了决定性作用。②吴金勇:《“只要金融是国有垄断国进民退就无法避免”——访刘小玄》,《商务周刊》2009年第 24期。

2003年,为了降低通货膨胀的压力并抑制投资增速,政府实施宏观调控,其中最主要的调控措施就是要求商业银行紧缩信贷,首当其冲的就是减少对民营企业的贷款,甚至提前回收已经发放的贷款。毫无疑问,突如其来的信贷紧缩恶化了大型民营企业的融资环境,因为大型民营企业资金需求量巨大,而银行贷款是重要的融资来源。宏观调控使得商业银行紧缩信贷,导致许多大型民营企业资金链断裂。不仅如此,在宏观调控政策下,民营企业在钢铁、汽车、电解铝和水泥等高耗能项目的投资受到严格限制,许多在建项目被迫停止。在宏观调控期间,许多小煤窑和小火电厂被取缔。许多在上述行业“下注”的民营企业遭受了巨大损失。所有这些,都导致了民营企业的绩效下滑。

其实,在资源分配上有意识地加以倾斜的制度并非是什么秘密,而是一直公开的目标。如果说 1980年代最著名的经济改革口号是“放权让利”,那么 1990年代的就是“抓大放小”。其中,“放小”等一系列手段旨在引入市场机制,“抓大”和接下来的“做大做强”的目标则在于保持对经济资源的控制。由于国有企业在效率上存在先天的劣势,在市场机制下存在因竞争失败而失去份额的危险,因此要同时满足引入市场机制和保持资源控制这两个目标,就不得不逆市场而动,建立起一个在资源分配上有意识地向大型国有企业倾斜的制度。从这个角度看,中国的银行体制以及依赖于这一银行体制的国有企业,其实是一种政治安排的产物。这种制度安排,尽管表面上违背了市场化的一般要求,但却与当代中国的改革进程相始终,乃是政治意图推动下的主动产物。

在 1990年代中前期的“放小”进展迅猛时,人们一度认为这将是进一步市场化的前奏,一时间“攻坚”说被广泛引用。但是,人们竟忽略了“抓大”的政治诉求,也就是忽略了或者说是公开而真实的长期目标。随着市场化机制的基本告成,后者于最近越来越占据上风,并因此导致了诸如国进民退等一系列反应。