NGO组织与我国社会福利制度的改革①

王 琴 颜鹏飞

(武汉大学经济与管理学院,湖北武汉 430072)

NGO组织与我国社会福利制度的改革①

王 琴 颜鹏飞

(武汉大学经济与管理学院,湖北武汉 430072)

“市场失灵”和“政府失灵”理论指出公共产品的供给由政府和市场供给都是低效率的。在社会转型期,我国社会对环境保护、贫困人口救助、教育、医疗保健等公共产品的需要日益迫切。西方国家福利制度的改革告诫我们,NGO组织能弥补市场失灵和政府失灵,依据自身特点能有效地提供公共产品,并推动政府为主导的社会福利制度的改革。因此,本文提出建立一个由政府——市场——社会组织组成的三维度的社会保障体系的“安全网”,将是我国社会福利制度改革的方向。

NGO组织;公共产品;社会福利制度改革

一、引言

进入21世纪的中国正从一个改革普惠的年代进入一个利益分割的年代。从国家经验与我国当前的实际来看,人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期,既是实现温饱型社会转型的重要时期,也是社会利益关系和矛盾激化的时期,收入分配差距的扩大化使社会大众对教育、医疗、社会保障等公共产品需求增加。对公共产品需求的深刻变化表明, 30年经济增长的成果未能解决人民日益增长的物质文化需求,同时也暴露出我国现有的公共产品严重短缺和服务不到位等突出矛盾。要有效地化解日益突出的社会矛盾,传统的办法是借助政府的强制干预,通过进一步完善现有的社会保障制度和对提供公共产品的机构进行体制改革。

按照党的十六届四中全会精神,“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力”。因此,要解决公共产品短缺性问题,不仅需要进一步完善现有的社会保障制度和对提供公共产品的机构进行体制改革,而且需要发挥非政府组织(NGO)的积极作用,建立社会化的公共治理,形成政府和非政府组织构建和谐社会的合力。

二、NGO组织进入公共产品供给市场的必要性

市场机制在资源配置上拥有其他机制不可比拟的优势。在私人产品市场,生产者和消费者都按照理性经济人的行为准则,遵循着个人利益最大化的原则,通过市场均衡价格实行产品交换,使双方需求都得到满足。因此,市场机制是私人产品供给的最佳途径。以非竞争性和非排他性为特征的公共产品,在市场机制下,却无法有效提供公共产品。这是因为从生产者角度,他们难以准确核算给每一个公共产品受益人提供的利益,无法使每一个受益人公平的负担成本,因而就无法收回成本赚取利润,显然这是不符合以利润最大化为目标的市场主体的原则;对于公共产品的消费者而言,由于公共产品的非竞争性和非排他性,使得他们很容易成为免费搭车者,即不用付费也可以享用公共产品带来的效用,作为理性的经济人,他们不会自觉主动地向公共产品的生产者支付费用。因此,在市场机制下,公共产品的生产者和消费者无法达成等价交换的协议,市场经济最根本的原则被瓦解,如果由市场机制供给公共产品,必然出现公共产品供给缺失的现象。显然市场机制不能提供公共产品,那么由政府提供公共产品似乎是一条可行之路。首先,政府部门出于公平性的考虑,不以追求利润最大化为目的提供公共产品。其次,政府可以通过强制性手段促成公共产品生产成本的社会化。虽然,政府提供公共产品在一定程度上可以矫正市场失灵,但是,政府提供公共产品的有效性是被广泛质疑的。其一,政府不能准确认知每个群体对公共产品种类、数量、质量等信息,因此政府提供的公共产品不一定就是社会大众的需求反映。其二,根据尼斯坎南在《官僚制与公共经济学》中用理性人来假设政府,官僚们追求的是效用最大化和选票最大化,因此政府行为难免与公共利益的趋向发生偏离,而信息不对称、委托代理也会引发化公为私的寻租现象。其三,政府提供公共产品的资金渠道主要是税收,强制性的高额税收已经成为西方福利国家生产效率低下、经济增长缓慢的重要根源之一,而公共产品的需求却与日俱增,这也造成福利国家的财政危机。最后,由于政府提供公共产品的市场是垄断的,缺少竞争压力、产权缺陷、缺乏激励和约束机制的困难造成公共产品市场高成本低效率的现实。由此看见,政府干预公共产品市场也存在着“政府失灵”。

公共产品应该由自治组织、志愿组织等第三部门进行供给,是公共选择学派主要代表人物布坎南(J.Buchanan)提出的“俱乐部理论”模型,即在没有政府强制下,处于私利的一组公共产品的消费者,能够通过自愿协商方式,达成一种联合供给的契约,来解决公共产品的供给问题。只要满足一些严格假定条件,这种方式不仅能够实现各自私利的最大化,而且能够实现集体利益的最大化。另外,奥斯特罗姆提出了多中心公共经济下的效率解;①文森特·奥斯特罗姆、埃莉诺·奥斯特岁姆:《公益物品与公共选择》,见迈克尔·麦众尼斯主编:《多中心体制与地方公共经济》,上海:三联书店2000年版。萨尔蒙等公民社会理论的一些学者,则提出了第三部门公共产品供给的效率模型及慈善经济学模型。②莱斯特·M.萨拉蒙等:《全球公民社会:非营利部门视界》,贾西律等译,北京:社会科学文献出版社2002年版。而美国经济学家伯顿·韦斯布罗德(B.A. Weisbrod)以公共产品非竞争性和非排他性的属性作为逻辑分析的起点,指出公共产品的决策到生产到提供都要依赖政府。而个人对公共产品的需求是根据其收入、教育水平、消费偏好、宗教等因素决定的,这直接导致了个人对于税收制度等公共产品需求的差异性。韦斯布罗德从需求——供给的分析方法,指出政府、市场、非政府组织在满足个人对公共产品需求上具有相互替代性,因此NGO组织作为公共产品的供给者也就有了合理性的解释。

NGO组织能够有效地提供公共物品和准公共物品,具体体现在以下几个方面:一是NGO组织作为一个独立的组织来向公众提供服务,向公众收取服务费,从而降低政府投入的总成本,减少政府的成本分摊,提高效率;二是NGO组织能够以组织灵活性和多样性特点,根据不同社会群体、不同社会需求,形成不同的社团组织,以灵活多样的形式满足各种消费需求;三是非营利组织能够起到拾遗补缺的作用。随着社会的快速发展,人们对公共物品需求的种类和数量也不断变化。公共需求低度满足甚至短缺长期的存在,将严重影响人民生活水平的提高和整个社会福利的增长,也会带来一系列社会问题,NGO组织成为社会稳定和发展的最后一道安全网。

三、NGO组织与国外政府的互动实践

非政府组织(non-government organization,简称NGO)是指依法建立的、相对独立于国家政府系统,以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础,以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的一类组织③马庆钰:《中国非政府组织发展与管理》,北京:国家行政学院出版社2007年版。。非政府组织通常与第三部门、非营利组织、慈善组织、志愿者组织、公民社会、公益组织概念等同。美国霍布金斯大学的萨拉蒙(L.Salamon)和安海尔(Anheier)提出NGO组织的六大特征:(1)组织性:组织和程序的制度化;(2)民间性:在体制上独立于政府,是民间性团体而不是官方机构; (3)非营利性:不以利润最大化为目标,组织利润不能分配给所有者和管理者;(4)自治性:各个组织不受制于政府和私营企业,享有一定的自治权;(5)志愿性:参与组织的活动和组织管理的事物都是以自愿为基础;(6)公益性:不是为某些特定对象与人的利益服务,而是为公共利益服务。

NGO组织的兴起主要源于福利国家政策在后现代国家的普遍失败这一事实。20世纪后期,全球的NGO组织发展非常迅速,所有的国家都存在庞大的第三部门。例如,美国NGO组织创造价值占GDP的6.3%,就业人数占总就业人口的6.9%,④郭国庆:《现代非营利组织研究》,北京:首都师范大学出版社2001年版。这些NGO组织涉及教育、医疗保健、社会服务、环保、社会救助等与民生息息相关的领域。非营利组织的发展是与国家的政治、经济、水平文化密切相关的,非营利组织提供公共产品的数量也是衡量一个国家现代化水平的重要标志。由于国家发展处于不同阶段,非营利组织在公共产品供给上也相应有自己的发展模式。一是NGO组织独立提供公共产品(公共服务)的模式。从资金的筹集到选定资助对象到组织运营到公共产品的提供全部都由NGO组织自治完成,这种模式下NGO组织独立性强,符合非营利组织的结构特点。二是NGO组织与政府合作提供公共产品模式。典型案例是1998年英国政府与NGO组织签定的“政府与志愿及社区部门关系协定”。这一协定将政府与民间的伙伴关系作为一项国家政策确立下来,其中涉及政府采购、政策咨询、志愿行为、社区治理、黑人与少数民族等五个方面的内容。联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际组织,也特别提出政府与NGO合作的多元治理观。在现代公共治理乃至国际政治舞台上,“伙伴关系”作为现代公共治理中的一个重要理念,体现了治理主体的多元化及其相互之间的协同作用。⑤贾西津:《中国政府与民间伙伴关系发展分析》,见董克用主编:《公共管理与政策评论》2007第1辑总第2辑。认知和共识、相互尊重是政府与民间合作的基础。三是NGO组织与企业合作提供公共产品模式。一方面企业将销售收入的一定比例以现金、食物或设备的形式捐赠给NGO组织,另一方面NGO组织还可以与私人企业合作共同解决某个社会问题。

西方国家NGO组织公共产品供给模式的实践表明,寻找政府、市场和社会在公共产品供给领域的均衡点,建立一种政府、企业和社会三者相互协调机制,发挥各自主体的优势,才能有效地提供公共产品,满足社会大众的需求。

四、我国公共产品市场供给问题及展望

20世纪80年代我国民间公益事业开始起步,90年代进入发展时期。据统计,2005年我国NGO组织大约有32万个,主要包括社会团体、经济团体、基金会、公共服务机构以及未登记的草根组织五大类。它们主要涉及社会服务、调查或研究、行业协会或学会、文化、艺术、法律咨询与服务、政策咨询、扶贫等领域。

我国公共产品供给市场存在以下几个问题:第一,政府部门对公共产品生产过度垄断。政府部门的垄断使市场机制和第三部门参与公共产品供给的程度低,同时由于缺乏竞争机制,政府机构以追求部门利益最大化,造成公共部门规模膨胀,公共产品生产成本提高,财政负担加重,公共资源配置效率低,部门寻租现象猖獗;第二,作为唯一的公共产品的供给者—国有企业缺乏成本——收益核算机制,低产出高投入。由于信息不对称,生产部门无法确切地了解社会公众对于公共产品的需求数量和质量,易造成公共产品的供给与需求之间错位;第三,公共产品投资主体单一,我国公共产品的投资资金主要来源于政府财政。随着我国进入社会转型期,弱势群体救助、教育、医疗保健等公共产品的需求不断增加,公共品生产领域的产权单一性、集中性使公共产品的供给严重滞后。总之,这种“一刀切”的公共产品供给模式,难以满足公共产品消费中的个体差异,仍然难以实现帕累托最优。

西方国家公共产品供给多样化模式对我国福利制度的改革有一定借鉴意义。鉴于我国现阶段处于经济社会转型期,本文认为,应建立一个由政府——市场——社会组织组成的三维度的社会保障体系的“安全网”。其中,NGO组织与政府、企业、社会的互动将成为我国社会福利制度改革的重要动力源。

(一)NGO组织与政府的互动

1.转变政府职能。我国的NGO组织形成带有“官民二重性”的特点,它扮演着政府延伸机构的角色,而这类NGO组织历史久远、规模庞杂、影响力大,涉及3000万从业人员的100多万个事业单位。政府职能将从全能型政府向服务型政府转型,NGO组织是政府转变职能的参照系和主要承办者。将现有事业单位转型为自主性、独立性和自愿性的非营利组织,必定会降低公共服务的成本,提高服务效率,同时可以促进NGO组织的良性发展与壮大,实现政府和NGO组织的“双赢”。

2.建立政府与NGO组织合作机制。首先,分离公共服务和社会福利项目的所有权与经营权。政府将公营机构委托给NGO经营,并提出公共服务或社会福利项目要求,作为经营者的NGO必须在完成相应任务后自负盈亏;其次,政府作为公共物品的购买者,NGO必须以投标竞标的方式获得生产者资格。这一模式具有平等、公开、竞争等优势;最后,作为NGO组织资源的提供者、政策的支持者,政府对NGO组织的运行进行相应的监督管理,以保证NGO组织发挥其优势性作用,为社会大众服务。

3.政府应为NGO组织的发展搭建一个资格认证、行业标准、机构评估、组织监管的平台。一方面,政府合理放宽对NGO组织登记、审批程序;另一方面,政府要加强NGO在运营期间的监管,监督其运作的规范性及合法性,促使这些组织在国家法律的框架内运行。同时,政府要随时随机对NGO进行抽查,通过制定相应的评估标准来分出级别,并将结果作为政府与之合作的参考因素,从而有利于在NGO中形成相互竞争,促进其向前发展。

(二)NGO组织与企业的互动

1.企业是NGO组织运营资金的重要捐赠者。全球范围的企业社会责任运动促使企业强烈意识到作为社会公民的责任与义务,因此企业积极参与扶助弱势群体、环境保护等社会公益事业,企业捐赠成为NGO组织一个重要的筹款途径,并具有数额集中、短期到位、来源稳定的特点。

2.NGO组织与企业之间的合作。企业有着利润最大化的经营目标,NGO组织在推动社会公益活动的同时,可以与企业协同合作,一方面在企业资金的支持下完成社会公益项目,另一方面也为企业建立良好的社会形象、扩大企业品牌知名度。对于双方而言,都可以获得互利共赢的结果。

3.获得企业对NGO工作理念的支持,实现更广泛的公益目标。企业社会责任是NGO工作的一个环节,一个实现整体公益目标的环节。从推行CSR理念到企业自觉践行社会公益责任,都需要通过NGO组织的不懈努力,有助于更多的人和企业参与到社会公益事业中来,为社会的和谐共建做出贡献。

(三)NGO组织与社会的互动

1.增加社会保障基金的来源,弥补社会福利制度的不足。根据美国霍普金斯大学萨拉蒙教授的研究,几乎所有国家NGO组织的主导性收入都来源于民间捐赠,NGO组织资金依次流向教育、医疗卫生、环境保护、扶贫、社会福利、救灾以及其他领域。NGO组织用有偿经营的收入来支持和弥补无偿的福利经费的不足,形成社会服务内部自我积累、自我发展的良性循环和良性发展的运行机制。

2.扩大就业渠道,维护社会稳定。社会保障中最具有意义的是为剩余劳动力提供就业机会和就业岗位。2004年霍普金斯大学非营利部门比较项目在考察包括发达国家和发展中国家在内的36个国家的非营利部门时发现,“这36个国家的公民社会部门的总就业量相当于4550万全职工作人员,其中,2530万是领薪雇员,志愿者超过2020万人。”可见,非营利组织自身的发展蕴含着巨大的就业潜力,有效缓解了各国的就业压力,从而维护了社会的稳定。

3.树立现代的慈善道德观。志愿服务是NGO组织开展社会公益活动的一项重要内容。中国传统文化中仁爱、互助、奉献、慈善的思想是中国志愿服务深厚的文化积淀,伴随全球志愿服务的历史潮流,我国的NGO组织将会在众多领域全方位开展志愿服务,这将对社会价值观念、行为准则、社会信任、社会义务等内涵的提升有着重要的意义。

五、结论

NGO组织在中国的发展壮大将对我国公共福利制度的改革有着不可替代的作用。由于“市场失灵”和“政府失灵”的客观存在,NGO组织进入公共产品与服务市场,必然会提高我国公共福利机构的效率,提升整个社会的福利水平。从西方NGO组织发展的历史经验来看,笔者认为应建立一个由政府——市场——社会组织组成的三维度的社会保障体系的“安全网”,这是建设社会主义和谐社会的必由之路。

(责任编辑:栾晓平E-mail:luanxiaoping@163.com)

F061.4

A

1003—4145[2011]02—0091—03

2010-06-22

王 琴(1970-),女,武汉大学经济与管理学院博士研究生,武汉工业学院思政课部讲师;

颜鹏飞(1946-),男,武汉大学经济与管理学院教授,博士生导师。