构建适应城乡一体化的农村党建新机制——基于苏南农村的视角

程勉中

(江南大学 人文学院， 江苏 无锡 214122)

【马克思主义与当代中国·纪念中国共产党成立90周年】

构建适应城乡一体化的农村党建新机制
——基于苏南农村的视角

程勉中

(江南大学 人文学院， 江苏 无锡 214122)

在城乡一体化发展形势下，苏南农村党建工作机制的创新主要体现在设置模式、工作领域、统筹能力和城乡共建等四个方面的转变，相应地要优化农村党组织覆盖、服务、领导、发展机制的路径。

城乡一体化；农村党建；新机制

党的建设理论是在党的发展进程中形成和发展的；党的各项工作和自身建设，尤其是基层组织建设，历来是围绕一定历史阶段的目标任务而开展的。改革开放以来，特别是进入本世纪后，随着城乡一体化的快速推进，城乡分割的二元结构被打破，加速了农村融入城市的进程，带来了农村的组织结构、社会结构、经济结构的深刻变革和农民思想观念、生活方式、利益诉求的深刻变化，统筹城乡党建工作面临着诸多新挑战。本文以苏南农村为例，对城乡一体化背景下农村党建工作机制的创新实践进行研究。

一、城乡一体化对农村党建工作机制的创新要求

随着社会基础状况发生的重大变化，城乡二元结构向城乡一体化演变的进程正在加速，城乡一体、区域均衡、整体提高的发展新格局基本形成。这就必然要求农村党的建设格局相应作出新的调整，适应城乡经济社会一体化的发展趋势，统筹协调城乡党建工作。构建与城乡一体化发展相协调的农村党建新机制是发展形势提出的内在要求，我们可以从以下三个方面来认识：

(一)农村社会组织结构发生的新变化，要求在多元融合的区域背景下形成党建工作整体合力。

随着城乡一体化的不断发展，苏南农村社会发生了一系列嬗变，主要表现为：一是行政区域设置大幅调整。为更好地整合资源，发挥区域优势，原有的行政区域不断被重新调整，一些镇村被撤并。二是管理组织结构不断变革。在撤并乡镇、扩建街道，撤并行政村、扩建社区的同时，组织设置的变革也随之展开，农村新型社区的治理职能正在转变。三是公共服务职能不断强化。镇和街道的经济职能开始弱化，对社会经济事务和城镇的管理、公共服务职能则进一步强化。

农村社会组织结构的新变化，给党的建设提出了新挑战：怎样使党的自身发展与社会发展要求相协调，并更好地引领统筹城乡发展的战略目标。这就必然要求改变过去城乡党建彼此割裂的状态，建立与统筹城乡发展战略相适应的党建新格局，从而提升城乡基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，为统筹城乡战略的顺利实施与快速推进提供强有力的组织保障。从区域经济学角度看，随着区域经济一体化的快速形成，各类功能区块在城乡相互交叉，各类要素资源在城乡频繁流动，城乡联系日趋紧密。优化城乡党建资源配置，提高城乡党建工作效益，使城乡党建要素相互渗透、相互作用，不断融合，趋向一体，是各级党组织面临的新要求、新任务。必须把提高领导统筹的执政能力要求落实到健全党的工作机制与改革党的组织设置上，统筹城乡党建力量和资源，形成多元融合的横向联动机制和整体合力。

(二)农村社会发展中面临的新问题，要求在开放民主的工作新模式中提高党的凝聚力。

在农村社会和组织结构经过一系列嬗变后，苏南农村社会呈现出一些新情况：一是城乡日益融合，农村居民的民主意识、参政意识、维权意识逐渐增强，要求农村基层组织必须随之重构民主治理体制，推进基层民主政治建设的步伐。二是随着农村人口流动加快，各地农村居住人口日益复杂。外来人口增多，常住人口密度超过2 000人/平方公里，外来人口与村民、世居居民的融合日益加快，形成混居局面。与此同时，部分村民已开始成了离开土地的“新市民”，职业、身份趋向多样化。三是城乡一体化的推进，使得各种潜在的利益矛盾显性化，利益主体之间的联合与分化加剧，利益群体和利益冲突的多元化，已变成城乡一体化推进中影响稳定发展的一个关键问题。

长期以来，农村社会组织及其管理体制实际上是建立在土地集体所有基础上的，具有强烈的封闭性和排他性。党建工作封闭集中式的管理模式有一种神秘感，普通群众和党员对党建工作了解的渠道不多，更谈不上党务公开。随着农村土地流转和人员流动的迅速和普遍，由此引发的问题是传统的农村党组织如何发展、如何运作，即如何构建与农村开放、流动和多样化相适应的创新组织结构与管理形式。这就要求基层党的建设必须适应农村社会从静止、封闭向开放和流动的多样化转变，改变党建事务管理相对封闭的状况，建立城乡一体的民主开放、协调统一的党建工作新模式，实行党务公开和民主管理，广泛接受社会和群众的监督，坚持走科学化、规范化、制度化道路，充分调动干部群众的积极性和创造性，提高党组织的战斗力和凝聚力。

(三)农村管理形态的多样化和复杂化，要求党组织在功能再造中扩大社会影响力。

一直以来，农村党的工作都是沿袭自上而下的传统粗放模式，随着农村经济组织形式日益多元化，多层次的产权结构和经济组织形式打破了传统单一的集体经济组织形式，党员由“单位人”向“社会人”转变，其分布由集中趋向分散。苏南农村目前土地资源紧缺，人均耕地已不到半亩，但农业规模经营不够，制约了城乡一体化发展，村级经济的发展不平衡影响着基层组织的管理效能和发展水平。随着许多镇改为街道，行政区域内镇街并存状况的出现，内部机构的重新设置、工作重心的调整、工作方法的转变是不可避免的。很多农村地区村委会、社区居委会混处，一些城中村、园中村正处于向城市社区过渡的转型期，居住形态日趋丰富，出现了单村组建、数村合并和分散组建的农村新型社区，从而导致管理形态的多样化和复杂化。如何设置组织机构、整合社区资源、形成规范高效协调的管理体制和工作机制，是农村党建工作面临的新问题。因此党的基层组织功能重新定位的基本趋势，是改变传统的政权化(或行政化)功能定位，以政党化的功能定位与之相适应。这种功能指向就是处理好政党与社会、与人民群众的关系。统筹城乡党建工作实质是一项党组织功能再造的建设工程，党组织只有处理好这一功能定位的转变，才能不断拓展党建工作的覆盖面，扩大党的社会影响力。因此，基层组织体系和管理制度从“传统粗放”向“现代集约”转变，直接关系到党组织的作用和功能的发挥。

二、苏南农村党建工作机制的创新实践

(一)创新农村党组织的设置模式，由单一化向多元化、科学化转变。

基层组织形式和党员分布格局的深刻变化，对农村基层党建工作既提出了新挑战，也带来了新机遇。苏南农村党组织积极适应城乡一体化发展的要求，努力探索基层党组织设置新模式，构建新型的农村基层党建新机制。

苏南农村党的建设以变应变，抓住“三集中”的有利契机，在行政村党组织普遍由党支部升格为党委、党总支，有力加强村党组织领导核心作用的基础上，各地从基层实际出发，根据党员类型，科学设置分支部、党小组，初步形成了村党委(党总支)、分支部和分类党小组三级管理体系。同时，适应农业产业化、规模化发展趋势，以产业链为纽带，把党组织建在农业产业链和农业行业协会上，建立跨越城乡地域，联结科研、生产、销售等各个环节的联合型党组织，优化了基层党组织设置，走出了一条“以党组织为核心，产业链为基础，行业为纽带”的新路子，找准了农村党建工作与经济工作的结合点，实现了农村党建与农村经济的相融互动。如阳山水蜜桃种植是无锡的特色产业，为促进水蜜桃产业健康快速发展，无锡惠山区依托产业协会，建立了阳山水蜜桃桃农协会党总支，将183名桃农党员按照生产片区编成8个党支部，实行园区党工委、协会党总支和行政村党组织互动式教育管理和服务。针对村级党组织数量偏多、规模偏小以及农村党建资源配置不尽合理等问题，苏南农村基层党组织建设通过“一减一增”的方式，对调整和优化基层党组织设置进行了探索和实践。在工作中有意识地随着农村生产经营方式的转变，从宏观上将过去按党员居住地建立党组织改变为按党员从事的产业和居住地相结合来建立党组织，将过去党组织由组织单方确定改变为党员自主选择与组织统筹安排相结合来建立党组织。通过及时调整农村基层党组织设置，延续多年的以行政村为单位的党组织单一设置方式已被打破，形成横向联合、纵向联合、动态调整、覆盖整个农村的新格局，一个条块结合、产业联动、全面覆盖的新型基层党组织网络已基本形成。

(二)拓展农村党组织的工作领域，由村级管理向农村社区管理转变。

为适应城乡一体化发展趋势，苏南农村党的建设工作积极借鉴城市社区的经验和做法，根据农村新型农民社区不断扩大的现状，加强对农村社区党组织设置的探索，逐步构建乡镇(街道)党(工)委——社区党委(党总支)——片区党支部——居民楼党小组四级组织管理网络，构筑社区居委会——片区联系点——居民小组三级工作、服务、管理平台，并逐步理顺村改居后社区党组织与居委会、股份合作社之间的关系，使社区党的工作横向到边、纵向到底、全面覆盖。一些村居混合、党员数量较多的社区党组织升格为党委，进一步增强社区党组织的领导功能。如无锡市惠山区于2007年7月，率先在长安街道新惠、金惠、长宁3个大型农民安置社区探索成立了社区党委。苏南农村对正处于城市化进程中的城乡结合地区，在坚持按行政区划和基本单位设置党组织的基础上，打破区域界限，采用以村带居、双向管理的过渡模式，整合毗邻的社区和行政村，建立城乡联合的村居联合党组织。如江阴市顺应农村城市化进程，至2010年已建立村居合一的党组织17个。在企业较多、村与工业园区共存的新型农村社区，则建立以村党组织为龙头的村、企、居融合型党组织。针对新市民相对集中地区的实际情况，在城乡结合部社区中建立新市民党支部，开展党建日常工作。根据新形势下社区党建工作的新要求和社区党组织的实际情况，打破传统社区党建工作模式，充分挖掘和发挥农村社区的各种资源优势，加大社区党组织对社区各类事务的领导和统筹力度。加大社区党组织对居委会、业委会和物业公司工作的指导和领导力度，采取制定政策重点倾斜、驻区单位捐资助建、社区党员义务奉献等方式，大力推进农村社区的阵地建设，防止社区党组织边缘化、虚无化，真正发挥社区党组织的领导核心作用，逐步构建一个以社区党员管理服务中心为核心、条块结合的社区党建工作机制。

(三)提升农村党组织的统筹能力，由分散化管理向社会管理转变。

市场经济开放性的特征，使苏南一部分农村地区向科技产业园区转变，原有的农村党组织如何与之相适应，是党建工作面临的一个新问题。园区的多元化、社会化，要求党的工作也必须社会化运作，变“条状”的封闭型为“块状”的开放型，形成区域化、社会化的管理运行机制。苏南农村党组织在适应园区经济发展中，注重构筑社会化工作的大循环体系，把园区党的工作放在社会大环境之中来审视和把握，形成“党委领导，行政部门配合，群团参与，条块结合，以块为主”的大党建格局，使工作的资源社会化，工作的内容社会化，工作的途径社会化，搭建多元的资源支撑体系共享平台。

这方面宜兴环科园党工委进行了有益的探索。原宜兴市新街镇位于宜兴市西侧，紧临国家级环保科技工业园，下辖13个行政村，2个居委会，2007年根据宜兴市委市政府关于新街委托园区管理并撤镇设街道的总体要求，进一步理顺了园区的管理机制，对园区和街道的职能进行了重新定位，园区侧重于开发建设、招商引资、经济管理和科技创新职能，街道侧重于公共管理、社会事业、农村和社会管理等职能，同时实现园区社会事业局驻街道异地办公，同步筹建园区(街道)行政服务中心。与此相适应，在园区党组织设置上也作了相应的调整，对园区原有的党群工作机构进行了有效的资源整合，加强园区党建管理力量，提高园区党建队伍的素质，打造一支懂经济、懂管理、懂党建的复合型党建人才队伍。以此为契机，确立“一盘棋”的思想，加快推进“党群一体化”建设，确保党建工作运行机制动态高效，形成了区域开放的社会化管理运行新机制。

(四)突破农村党组织的地域局限，由城乡分割向城乡共建转变。

按照示范带动、重点突破的原则，苏南城乡基层党组织不断创新共建模式，以强带弱、以先进带后进，探索互相融合、优势互补的统筹城乡党建新模式。一是领导干部与农村结对，放大统筹共建的辐射效应。针对农村基层党建和经济社会发展中存在的突出问题，建立健全市(县)区领导联镇带村制度，定期深入联系点开展党建调研、指导发展、解决问题等工作。二是机关部门与农村结对，促进党建资源向农村基层流动。无锡市通过整合全市城乡党组织资源，充分发挥机关部门在信息、资金、管理、人才等方面的优势，多层次展开机关结对活动，积极引导城市党建资源优势向农村基层延伸，组织全市100多个机关与100多个经济薄弱村开展“百村奔小康”结对共建工作，把它作为统筹城乡发展、构建新型城乡关系的重大举措，精心打造成为加强基层党建、构建城乡党建一体化新格局的重要载体。三是“强村”与“弱村”结对，深入开展“强村与弱村结对、促进合作发展”活动。四是城市社区与农村结对，城市社区党组织在规范化建设等方面具有比较明显的优势，农村党组织的经济发展较有潜力，二者结合形成很强的互补性，通过社区与农村干部交流联动、党建工作联促，确保城乡社区党组织之间交流沟通渠道畅通。五是企业与农村结对。无锡组织全市700多个行政村与规模工商企业“联姻”，切实增强农村基层党组织的发展力。全市近年来累计吸引工商资本投农达65亿元，形成市级以上农业龙头企业56家，其中，国家级2家、省级16家。

三、与城乡一体化发展相协调的农村党建新机制优化路径

苏南农村党建的创新实践，形成了运行有序的基层党建工作新机制，取得了明显成效，产生了良好的社会反响。但在建立长效机制的探索中，也遇到一些亟待解决的问题。主要是党建工作条块分割、资源配置失衡的现象仍然较为突出，加强农村党建工作的内在动力亟待增强；在协调城乡统筹的党建工作上还存在利益瓶颈，特别是在共享人才资源、服务资源等方面，往往难以操作；城乡统筹的“大党建”辐射平台和社会渠道有待拓宽，必须把这项工作纳入构建和谐社会的系统工程之中，形成全面覆盖、长效管理的新机制。

(一)从依托区域、有效辐射上创新农村党组织的覆盖机制。

从苏南农村党建的实践来看，随着农村的镇域、村域明显扩大，以建制村为依托设党组织的架构已经不能适应新形势的需要。应当按照幅度适当、管理有效和促进群众融合的要求，划分若干区域，设置区域党组织。乡镇(街道)党(工)委是统筹城乡党建的直接组织者、推动者，乡镇(街道)党员服务中心是统筹城乡党建的联结点、主阵地。为此，苏南提出了把乡镇(街道)党(工)委建设为整合城乡党建资源的统筹结点的区域性大党建思路，积极落实措施，加强对乡镇(街道)党(工)委的建设和扶持，取得了较大成效。但距离把乡镇(街道)党(工)委建设成为统揽基层党建、协调农村发展的领导核心还有一定差距。特别是如何使之真正成为统筹城乡党建工作的桥梁和纽带，成为体现城乡党建资源整合优势的辐射平台这样的目标定位，还需要进一步探索。在党建理念创新的同时，还应从政策上提供支持，赋予乡镇(街道)党(工)委在统筹城乡党建工作中切实履行和发挥“领导核心”的应有职能和作用，使之真正发挥对各类“政治核心”基层党组织特别是“两新”组织党的建设工作的辐射功能和支撑作用。

(二)从主动适应、改进方式上创新农村党组织的服务机制。

要主动适应农村城镇化、农民居民化、城乡一体化的新趋势，积极探索农村社区党建工作的新机制。农村基层党组织要转变工作职能，拓展工作领域，在继承优良传统的基础上，注意借鉴城市社区党建工作的经验，针对农村新型社区的特点，积极探索农村社区党建工作新机制。要坚持把发展经济、营造和谐环境作为农村社区党建工作的中心任务。从“两个率先”和构建和谐社会的全局出发，在发展农村经济的同时，按照优化城乡生产力和人口布局的要求，切实加强乡村规划，形成农村社区、基础设施、生态环境相配套的规划体系和建设格局。逐步提高和加大社区管理和服务工作的比重，逐步分离和淡化农村社区的经济职能，独立运营集体资产，教育和引导社区干部树立服务意识，更新管理理念，努力提高社区管理和服务工作的水平。其次要转变领导方式，改进工作方法，建设服务型的农村社区党组织。教育和管理功能要在服务中体现，通过推动农村社会保障体系和社会化服务网络建设，构建完善、配套的服务体系，造福农村社区群众，促进文明和谐社区建设。

(三)从强化职能、民主决策上创新农村党组织的领导机制。

首先是围绕村务管理规范化建设，创新监督保障机制。村务管理制度不落实是农村基层组织中比较普遍的一个问题，严重影响其执政能力的提高，必须采取强有力的措施加以解决。在进一步完善落实民主决策、民主管理等村级内部制约制度的同时，要大力推进农村基层党风廉政建设，促进农村的和谐稳定。健全党内决策议事规则，完善党内事务通报制度，确保党内情况反映渠道畅通，不断增强农村党的工作的透明度，努力实现农村普通党员对党内事务的广泛参与和有效监督。建立健全科学的考核、评价农村基层党组织的目标管理体系，提高考核的透明度和准确度。其次要转变农村基层党组织的工作方式和职能，创新农村基层党组织建设工作责任机制。进一步转变农村基层党组织的工作作风，坚持贴近群众、关心群众，化解各种矛盾，妥善处理复杂情况和棘手问题，把群众工作做深、做细、做实。使农村基层党组织的工作方式和职能由过去单纯的行政指挥转变到综合运用政治、经济、法律、说服教育、民主协商等手段，由单纯的组织推动转变为政策引导、典型示范、提供服务，营造关爱群众、关爱党员的整体氛围。

(四)从干部培养、党员管理上创新农村党组织的发展机制。

第一是选好配强村级党委(党总支)书记，创新干部选任机制。利用换届选举等时机，按照“德才兼备、政绩突出、作风过硬、群众公认”的标准，选好配强农村基层领导班子特别是村级书记，强化村基层组织力量。除了选好配强书记，还要注重在书记的后备力量培养上下工夫，建立农村后备干部人才库，特别要注意从大学生村官中发现和培育好苗子，着力解决农村干部队伍的年龄老化、结构不完善等问题。第二是提升基层党务干部素质，创新干部培养机制。要通过开展多种培训、加强农村干部培训基地建设，全面实施农村基层干部素质提升工程，积极推进现代远程教育，多渠道促进提高农村基层党员干部的科技致富能力、市场竞争能力和自主发展能力，引导农村基层党员干部在带头致富、带领群众共同致富、带头建设社会主义新农村中发挥表率作用。第三是严格党的组织生活，完善农村党员管理机制。从严治党，不断加强对农村党员的教育、管理和监督，改变管理方式，注意把管理党员与服务党员结合起来，寓管理于服务之中。建立健全流动党员管理服务体系，党员流动到哪里，党组织管理服务到哪里。按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，坚持不懈地做好发展农村党员工作，不断增强农村党员队伍的生机与活力。

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D26

A

1007-8444(2011)02-0141-05

2010-12-29

2009年度国家哲学社会科学基金项目(09BDJ023)；2010年度教育部“纪念建党九十周年”专项资助课题(10JDJNJD134)。

程勉中(1954-)，男，江苏无锡人，研究员，主要从事党建理论研究。

责任编辑：张超