论民国初年国家与社会的互动关系——以 1923年财政部私印印花税票案为中心

李向东

民国初年,国家与民间社会的关系正经历着转型变动。与传统的强国家、弱社会的状况相比较,社会与国家两方面均已出现了明显的变化,相互之间开始建构一种新型互动关系。对此,不少专家学者已作了充分的论述,但无论是虞和平的“超法的控制与反控制”、张志东的“超法的利益合作关系”,还是马敏的“在野市政权力网络”、朱英的“回应与制衡”的解释框架,其关注的核心多以商会为切入点,致力于探求“一直处于雏形状态的市民社会”与国家之间的互动关系。①参见朱英:《关于晚清市民社会研究的思考》,《历史研究》1996年第 4期;《清末民初国家对社会的扶植、限制及其影响——近代中国国家与社会新型互动关系系列研究之一》,《天津社会科学》1998年第 6期;《论清末民初社会对国家的回应与制衡——近代中国国家与社会新型互动关系系列研究之二》,《开放时代》1999年第 2期;《转型期的社会与国家——以近代中国商会为主体的历史透视》,上海:华中师范大学出版社,1998年。虞和平:《商会与中国早期近代化》,上海:上海人民出版社,1993年。张志东:《中国学者关于近代中国市民社会问题的研究:现状与思考》,《近代史研究》1998年第 2期;《近代中国商会与政府关系的研究:角度、模式与问题的再探讨》,《天津社会科学》1998年第 6期。胡光明等:《首届商会与近代中国国际学术讨论会综述》,《历史研究》1998年第 6期。冯筱才:《中国商会史研究之回顾与反思》,《历史研究》2001年第 5期等。本文以 1923年财政部私印印花税票案为例,来考察分析社会对国家公共权力的制衡作用及其影响。

一、案情概述

1912年 10月民国政府颁布《印花税法》,次年 3月正式施行。税法规定:凡民间财产货物权利转移,一律征收印花税,以贴用印花税票为证据,最初印花税的课税对象包括货票、字据、凭单、公司股票、期票、汇票等 26种,人事凭证、出国护照等 10种,后屡有扩充。印花税票由财政部设定、印制,按规定,印花税票其印制须由财政部库藏司经财政总长批准后,通知印花税处,再由印花税处书面通知印制局印制,同时印花税处须派 5名监察员到印制局监印,以防滥印和作弊。

1919年以后,政局紊乱,财政日窘,信用丧失,抵押殆尽,财政部为筹款,便以印花税票作抵押借款。用印花税票抵押借款,财政部开始较为慎重,只以销量较少的大额印花税票如 1元、5角面额票,并订明到期不能偿还贷款,债权方不能自由处理抵押品,流弊尚可控制。但贷款到期往往不能偿还,银行提出在合同内要订明到期不还,银行可自由处理抵押品,并要求以小额印花抵押。当时财政部深恐破坏税法,不敢轻易滥抵。1923年初,政局益乱,财权分散,各省专款停解,甚至中央税款也被截留,财政部库藏司司长胡仁镜与印制局局长薛大可(字子奇)便向财政总长刘恩源上一说帖,请加印 1分、2分面值印花税票共 500万元,以作借款抵押之用,刘恩源批示“可”。于是,胡、薛二人乃绕开印花税处,加紧印制,并以 35万元的印花税票作抵,向上海大同公司及大中银行借款 13万元,利率在 4分以上。①贾士毅:《民国初年的几任财政总长》,台北:传记文学出版社,1985年,第89-90页。

印花税处得知此事后,总办李景铭要求印制局立即停印,并将已印制的税票交印花税处。然而,印制局非但没有停印,甚至不允许印花税处检察员进行监察。李景铭遂上书财政总长刘恩源,要求照章办事,并认为过去已印好未用的印花税票尚多,不需再印,请下令停印。但刘恩源对此未予理会,李景铭遂于4月5日将此事上诉至北京地方检察厅,要求停止印制、调查印成数量、收缴印制钢版等。

当北京地方检察厅决定受理此案时,刘恩源还希图不了了之,派人私下与李景铭进行协商,保证不更换其印花税处总办职务、给予胡仁镜和薛大可行政处分等,请李撤诉。有报道说:“刘恩源因国会提出私印印花税票弹劾案,深恐碍及本身位置,已设法运动,打消此案。”②《北京电讯》,《益世报》1923年 4月 18日。此事一经披露,京、津、沪等地的银行团、商会、商人甚至部分国会议员等,都群起斥责和质疑,纷纷表示:如不彻查,便拒绝贴用印花,不纳印花税,同时要通过法律途径,严惩违法参与者。

为平息事态,财政部一面派李盛衔、周翊清(后为邱豫蕿)赴印制局先行查办,一面“咨达”北京地方检察厅,说明财政部已派员查办,如有弊端,再行交法庭依法办理,此时应请暂缓侦查。与此同时,山海关又破获私运印花税票 200万元案件,全国舆论大哗。在社会各界的一致声讨和抗议下,财政部不得不承认增印印花税票“办理不善”,相继免去胡仁镜 (4月 18日)和薛大可 (4月 19日)之职,薛大可逃避天津租界,“所有印花税事宜,仍饬该局照章办理”,并希望总商会“转致各商,俾免误会”。③《财政部对印花税案之表示》,《申报》1923年 5月4日。这场印花税风潮才算平息。

二、多维度的“国家—社会”互动关系

财政部私印印花税票案引起了社会各界的强烈反响,其中,既有来自体制内的据理抗争,也有来自于各类城市精英们的强烈谴责。各地商会等利用其“在野市政权力网络”的特殊身份,不断向政府施加压力,从而构成了一幅多层面的“国家—社会”互动图。

(一)印花税处的指控

作为印花税票的监管部门,印花税处对胡、薛二人私印印花税票的做法极其愤慨,总办李景铭首先在财政部内寻找解决途径,曾上书财政部总长刘恩源,甚至以辞职为名据理力争,要求印制局立即停印,将已印制的印花税票交于印花税处。在交涉无果后,李景铭偕印花税处会办查凤声、第一科科长卜纶章、第二科科长邹国珍、第三科科长王尚曾,印花税票检察员伍福鐄、王继昌、李乔苹等,联名对胡、薛二人提起上诉。在请求“强制停印印花税票防护国家财产”的控文中,对胡、薛二人“朦请”财长加印印花 500万元的事实提出了程序不合法、手续不完备等八项质疑,并据此向检察厅提起控诉,“其是否有损国家财产之意思及行为,应由贵厅长另行侦查,提起公诉。”北京地方检察厅于 4月 5日即受理此案,着手调查。④《地检厅受理滥印巨额印花案》,《申报》1923年 4月 7日。

(二)议员们的质疑

当北京地方检察厅着手调查此案时,众议院议员骆继汉、陈堃、沙彦楷等人亦就此事提出质问。骆继汉在提案中称:财政部印花税处为印花税专管机关,印刷局承印印花税票,照章该处派检查员五人到局监视一切,以防滥印私印之弊,“其立法本甚严重”,而此次印刷局不经印花处总办知道,而私印印花税票一事,“始恐此事由库藏司司长胡仁镜与印刷局长串通作弊,因与奉天结有三成出售之密约,联名呈请财政总长刘恩源批准,以库藏司名义直接命令印刷局,日夜加工赶印”,此事亦严重违法,事前既已违法批准,事后又不据呈饬停,显系上下一气,背其职务损害国家公署之财产。因此提出,“除刘恩源另案弹劾外,所有库藏司司长胡仁镜、印刷局长薛子奇,已触犯刑律伪造有价证券及损害国家公署之财产等罪”,要求将二人撤职并按律严惩。①《众院提出查办私印印花案》,《申报》1923年 4月8日。议员方潜等也要求逮捕胡、薛,依法严惩;另有“某议员等又提出质问,额外流通券及印花票案,请彻底查究。”②《议员提请彻底查究印花税案》,《申报》1923年 4月 17日。甚至在胡、薛二人被免职后,还有议员将此事作为弹劾刘恩源的理由之一,认为刘恩源是以免胡、薛之职来替自己开脱罪责,实际上刘才是侵害国家财产的真正主犯,“刘恩源一日不去财政总长职,则中华民国财政一日无清理之”,③《众院提出弹劾财长案再续》,《申报》1923年 5月3日。言辞甚为激烈,着实让刘恩源如坐针毡,应付不暇。

(三)各地商会的责难

商会则利用其“在野市政权力网络”的特殊身份,不断向政府施加压力,纷纷致电财政部,认为私印印花系属违法,要求彻查深究,以达案情水落石出、嫌犯依法惩处为止。

上海总商会、县商会则明确表示,政府如仍含糊了结,“惟有通告全国商会,停贴抵制”,态度十分坚决。当闻知薛大可已逃亡天津,上海总商会、县商会于 4月 26日再次致电大总统、国务院和财政部,认为印刷局长为此案重要人物,竟任逃逸,如此庇护罪犯,弁髦法纪,全埠商民,甚为痛心,要求严惩罪犯,“若再不予采纳,是政府自毁信用,设或商民实行停贴,敝会等无力再为劝导。”④《两商会再请彻查私印印花案》,《申报》1923年 4月 27日。上海的两通电报引起了高层的注意,大总统黎元洪为此专致复电,表明态度,“此案关系国家信用,已将来电交院,澈查办理”⑤《请澈查私印印花之总统复电》,《申报》1923年 4月 30日。。天津商会也于此后致电北京政府,要求彻查严惩,以维税法,否则,“信用日衰,价值日堕,影响市面,妨害商业”⑥《商会请查办私印印花案》,《益世报》1923年 5月1日。。

在此期间,各地商会之间不断联络,互通情报,相互声援,共同力争,要求政府严加惩办。天津总商会于 4月 18日曾就此案致电询问上海总商会、京师总商会是否有拒绝贴用之举,“以便同取一致”。上海总商会于 4月 23日复电谓:“敝会致院部文电已登载于本月十三日沪埠各报,谅蒙察阅。文电注重之点在请政府严究主名,依法惩治,如仍含糊了结,商民愤激,恐将有一致拒贴之举”,同时邀请天津总商会采取一致行动:“务祈贵会一致坚持,以维税法”⑦天津市档案馆等编:《天津商会档案汇编(1912-1928)》(四),天津:天津人民出版社,1992年,第 3905页。。天津商会迅即于 4月 24日致电大总统、国务院、财政部:“印花税票自中央滥行抵押以来,市价已跌至五六折以下。乃不迅图整理,而私印滥发,日愈加厉,将来市上税票充盈,势必等于废纸,真伪莫分,扰害商业莫此为甚”,要求彻底根究。其时,财政部已不得已将胡、薛撤职,并于 5月 5日电复天津总商会:“印刷局此次增印印花税票一案办理不善,业经本部将库藏司司长胡仁镜暨印刷局局长薛子奇免职”⑧天津市档案馆等编:《天津商会档案汇编(1912-1928)》(四),第3906页;《财政部对印花税案之表示》,《申报》1923年 5月 4日。。

就连偏居西南一隅的云南总商会也态度坚决地向财政部、外交部等致电,请严惩主犯,以维税法。其在 1923年 5月 26日的快邮代电中称:“印花税票施行以来,虽骚扰烦苛,而人民忍痛购贴者,盖深知国势之阽危,库帑之奇绌,不得不勉力负担,……财政部库藏司长胡仁镜与印刷局长薛大可通同作弊,私印印花税票五百万元盗卖分肥一案,不禁发指眦裂,为法律所难宽贷者也”,要求彻底查处,以肃法纪,并表示:“若仍姑息养奸,含糊其事,于两月内尚不究办明白,当自七月一日起一律停止粘贴。要皆政府自失威信所致,非商民有意抗纳也。”⑨云南总商会致外交部电(1923年 5月 26日),台湾中央研究院近代史研究所档案馆藏,03-19-022-02-013。这里需要指出两点:一是此时胡、薛二人已被撤职,云南总商会不知晓?二是云南印花税早已脱离中央监管了,怎么还能在此时要求“严惩主犯,以维税法”?这两点颇耐寻味。

(四)财政部的妥协

李景铭的控诉、议员们的质疑、各地商会的群起责难和司法部门的介入使财政部陷入了窘境。面对来自各方的压力,刘恩源不得不采取措施,派出专案组进行查处,根据李盛衔、邱豫蕿的调查结论:库藏司司长与印刷局局长条陈加印印花税票 500万元借作周转抵押之用,值此财源枯竭司农仰屋之时,诚属不得已之举动。惟既经批准,应按法定手续办理,方为恪尽厥职。乃因手续不备,权限不清,致与印花税处发生争执,其办理疏忽之处,实属咎有应得。但社会各界对这一结论并不买张,认为是内部调查,“语多开脱”,避重就轻。①《财政部查办印花税案结果》,《申报》1923年 4月19日;《印花案查办员的密呈之内容》,《申报》1923年 4月 22日。

尽管如此,财政部仍依据李、邱的调查结论,对胡仁镜做撤职处分,让该司会办王毓霖暂行代理,将印刷局局长薛大可免职,让周九龄代理。从另一则消息可以看出,案发后常有的那种丢车保帅、推卸责任倾向的存在:“胡仁镜与薛大可通同舞弊盗印案,经财政部派员查办后,胡仁镜业于前日免去财政部库藏司司长之职。惟此案发生实以薛大可为主动,且将印成之印花税票擅行抵押,俱系薛氏所为。故薛氏之触犯刑法已极明显。”罪责已指向逃往天津的薛大可,报道还说:“刘恩源至此方悟薛氏之非人,即于昨晨下令免去薛大可印刷局局长之职。”②《查办印花税案中之胡薛》,《京报》1923年 4月 20日。如此一看,罪责只有薛大可一人承担,似乎财政总长无咎可责。

但据称,刘恩源下令撤换薛大可之后,薛大可对免职处分极为不服,呈请府院派大员查办,其理由有二:一是增印印花系经总长批准,曾经备案,不能视为盗印;二是抵押印花系得库藏司司长许可,并非擅自缔结合同。③《私印印花税票案》,《东方杂志》第 20卷第 6号,第 8页。由此可以看出,薛大可的行为可以算是职务行为,而非个人行为,即使违法,亦应属财政部违法,而民国初年,恰恰缺少的就是这种“常识判断”,在人治与法治尚处于混沌状态的社会里,显而易见的理性知识常为官阶品秩所掩盖。所以,薛大可甚感委屈。于是,府院派赵椿年对此案进行查办,旋因其后财政部人事更动,薛大可的申诉也就不了了之。

(五)案情的影响

应该说,在当时的情况下,如果能够按照规定的程序,以印花税票做抵押借款以应急需,未尝不是一种通融之法。但由于抵押过后,借款往往不能如期偿还,债权人处理抵押品便不受约束,致使印花税票暗中走入流通领域。同时,由于人们由此案而知印花税票可做抵押之用,于是索要印花税票的军政各部纷纷上门请拨印花,导致的直接后果是印花税票的滥发、滥印、滥抵。

广西林俊廷首先要求拨印花 100万元,以充军费;陆军部亦向财政部请拨印花 200万元,以偿积欠;曹锟、吴佩孚亦电请拨发 100万元印花,以为援川军费;各省、各机关纷纷效尤,中央则有教育部要求 50万,参谋部要求 20万,甚至如察哈尔劝业专员、青海民政长官,亦纷纷要求拨用,财政总长刘恩源因财政部先自私印印花,势难拒绝,以致形成一股索取印花风潮。④《各方面争向财部索印花税》,《申报》1923年 4月16日;《各军阀争索印花》,《盛京时报》1923年 4月 17日。到是年底王克敏长财时,仍不得不“袭用刘恩源之下策”,以印花税票为敷衍之术,饬令“印刷局赶制一二分之大宗印花五百万”,以度过年关前后的索款危机。⑤《王克敏也发印花五百万元》,《盛京时报》1924年1月 12日。诚如李景铭后来所说:“一室之内环拱而立者,无非索票之人,或挟军队而威迫,或勾奸商而利诱。索票者见威迫利诱之不行也,乃怒骂叫跳,强取豪夺”,致使陆续发出作抵押的印花税票已达 4000余万元,即坐销 10年,而不能净尽。⑥《全国印花税会议成立大会速记录(1924年 8月 19日)》,中国第二历史档案馆藏,1027-2-35。而这 4000余万元中,“除收回少数外,流通各处,现尚计有 3600万余元仍在抵押中。领受者往往贱价冲销,商民贪图利益,贱价收回……伪票乘机侵入,考察更觉为难。”⑦国家税务总局:《中华民国工商税收史——直接税卷》,北京:中国财政经济出版社,1996年,第 289页;《财政部呈报印花税问题》,《京报》1924年5月26日。此实为印花税的一种预征之法,掠夺至 10年之后的税款,其影响极为恶劣。

这些印花税票多作抵押借款之用,持票者和发票者只顾眼前利益,至于印花充斥、贱价折售等远非当事者所愿考虑的。在天津,由于印花税票充斥市面,“价格极廉,甚至折扣至五折以下,各钱铺小商莫不贪利争购,考其原因,无非财政部不加限制,滥发印花”。⑧《印花税票充斥之现象》,《益世报》1923年 7月 12日。此种现象到处都有,有评论说:“一时抵押变卖弥漫全国,而《印花税法》遂至不可收拾矣。其变卖者率以贱价冲销,……即一二分小票亦仅值一扣强,人民以大洋一二角即可购得印花一元,国税漏收,损失之巨令人咋舌。”①江苏省中华民国工商税收史编写组,中国第二历史档案馆编:《中华民国工商税收史料选编》第四辑(下),南京:南京大学出版社,1994年,第 2571页;又见李鸿球:《论北京政府财政部发行新印花税票》,《晨报》1924年9月 1-5日连载。

三、“国家—社会”互动关系的实质

财政部私印印花税票案的根源在于“司农仰屋”,筹款乏术,不合程序地滥印、滥抵必然产生“自毁信用”的副作用。该案轰动一时的原因并不一定指向滥发印花导致的市面混乱 (这只是个微弱而堂皇的理由),而是这种内讧式的制度守护和社会各界的声讨。如果没有印花税处的强硬态度、议员们的积极参与、社会团体的共同抗争和媒体的大力宣扬,该案可能不为人所知了。究其实质,乃在于国家与社会间的力量对比不均衡所致。

众所周知,当国家能力下降,未能建立起强有力的中央权威时,社会力量往往能够获得发展,并在此基础上对国家公权产生制约。民国初年,尤其是袁世凯死后,整个国家处于“权威丧失”期。而 1923年的民国,几乎“不是一个国家而只是一个地理名词”,政治上的混乱和思想上的激进使社会更有可能对政治产生制衡作用。所以,当人们获悉财政部违规滥印印花税票时,那种冲动自然可以理解,全国上下,通同一气,直接影响着政府的决策。同理,当国家能力增强、政府的统治比较稳固时,社会的发展反而受到削弱,对国家的制衡作用更为有限。②朱英:《论清末民初社会对国家的回应与制衡》,《开放时代》1999年第 2期。这一点,从袁世凯时期和蒋介石时期可窥一斑,社会力量的呼声基本消失,更谈不上对国家公权的制约了。

从另一方面讲,李景铭的指控和议员的质疑与弹劾这种极力维护法制的行为背后,隐含着一定的官场间常见的权利博弈问题。在李盛衔、邱豫蕿的调查报告中,此案被定性为“印刷局与印花税处发生争执”。不论其是否转换了该案的概念和性质,至少说明,此案有财政部内部打架的因素,体制内的“以法制的名义”的互相抵制,才是该案产生的根本。同样,当王克敏于是年底又印发 500万印花税票时,并没有哪个议员或哪个团体发起质疑和控诉。这正说明,法律与事件并不是一一对应关系,法制在人治时代,其解释的路径有很多,一个偶然事件在非常态的社会里极易转化为案件。

民国初年是“公民社会熹微初露”的年代,城市精英作为一股新兴的政治力量,参政议政成为他们热衷的事业。议员们经常以法律为武器,拿官员说事。1914年 5月,北京府尹王治馨因其治不馨而被枪决,成为民初被弹劾处死的第一位省部级大员;1917年,议员们又通过议会质询国务总理段祺瑞的方式,扳倒了受贿的财政总长陈锦涛等人;这次私印印花税票案赶走胡仁镜和薛大可,险些殃及刘恩源。这些事例表明,民国初年存在着一种居不畏官的社会风气,让社会力量敢于并能够与国家抗衡。但这种风尚实际上是刚从封建专制脱壳的民国社会的一种急躁情绪在日常生活中的反映,其特点与结果往往是道德义愤遮蔽了历史理性,追求法制公平的理想在转型时期的社会天平上不断摇摆震荡。

各地商会对此案的强烈反应,体现了这些“在野市政权力网络”在政治经济上的参与意识。他们已不限于“在商言商”,对政治的关注已成为商会等社会团体日常活动的一部分。但这一时期的追风现象也是我们不能不关注的另一个话题,“总想弄出点动静来”促使一部分人和一些社会团体热衷于参与到公共事务当中。此案发生后,各地商会的抗争虽说为了保护税法,维护商权,但不能否认,部分是在赶潮流。当大都市的吵闹已近鸣金,云南总商会的快邮代电才飞抵京师,这其中的声讨作用能有多大?而这种习惯和做法,在各地商会反对征收印花税的过程中更是随处可见,动辄以请愿、通电、公告等形式表示抗议,给政府施加压力,虽效果不佳,但乐此不疲,确实让人费解。

此案轰动效应的制造者应归结于媒体。清末民初的媒体是个开放的行当,报业揭发事件的积极性极高,其胆量之大远远超越今人的猜度,嬉笑怒骂均可成文,时常让当局甚感头疼。此案发生后,全国各大报刊争相报道,上海的《申报》、《民国日报》,北京的《京报》、《晨报》,天津的《大公报》、《益世报》,东北的《盛京时报》等等,都极为关注,积极揭露案件的始末及内幕。仅从《申报》看,在短短的一个月时间内 (4月 4日-5月 6日),就此事发表的新闻评论和报道就多达 30余篇(条)。①李向东:《〈申报〉与 1923年财政部私印印花税票案》,《新闻爱好者》2010年第 11期。可以说,媒体的渲染不能不引起当局的忧虑。此案的主角是财政部的几个官员,议员和社会团体实为跑龙套者,而媒体则是该事件的大舞台,没有媒体的“议程设置”,这出戏很不好唱。

从上述情况看,媒体的渲染和社会各界的抗争,最终形成了影响国家决策的意见。但从此案的结果看,人们当初的那种依法追究责任人的主张并没有完全实现。由此可以说,社会力量对国家的制衡作用有效,但有限。有效,多来自于舆论的压力和体制内的抗争;有限,更多的是人治的结果和社会力量的弱小。社会力量的弱小体现在以下两个方面:一是武夫当国,本身就不容文人、商人发言,如果没有来自体制内的暗相支持(如印花税处、议会、司法部门),社会力量对国家公权的渗透将十分艰难。二是从社会在制衡国家的过程中所采取的手段看,一般都不外乎上书请愿和集会抗议,或者是通过报刊向国家施加舆论压力,“但这些方式都不足以对国家形成不可抵御的约束力,更不能从根本上危及其统治地位”,②朱英:《论清末民初社会对国家的回应与制衡》,《开放时代》1999年第 2期。仅凭呼吁和声讨,根本无法迫使政府接受市民社会的要求。总之,国家与社会的互动既有来自于社会各界的力学关系,更有源于体制内的权力博弈。