试论治安管理主客体的多元构成及复杂关系

毛 葛

（中国人民公安大学，北京 100038）

试论治安管理主客体的多元构成及复杂关系

毛 葛

（中国人民公安大学，北京 100038）

治安管理主客体的矛盾构成了治安管理工作的基础，如何解决主客体的矛盾是治安管理工作的核心内容。治安管理主体是多元素构成的，由政府、市场与社会组织等组成。以“人”为中心将治安管理客体分为依靠、合作、保护、服务、防范、控制和打击惩治七类，比传统的以“事”为中心进行的划分更具合理性。建立在多元主客体关系基础上的治安管理工作复杂而多元化，理顺这一基本工作机制，对治安学基础理论的研究和公安基层基础工作的实践具有重要意义。

主体；客体；治安管理

目前，我国正处于社会转型期，社会治安状况复杂，治安需求呈现出多样化的特点，需要多元化的治安主体满足多层次的治安需求。然而，公安机关警力不足、预防打击违法犯罪能力有限等问题也客观存在。扰乱社会治安秩序的案件大增与建立维护社会治安秩序力量有限的矛盾凸显，让我们不得不思考，如何开展治安工作才能化解这对矛盾，实现维护国家长治久安，保障人民安居乐业的历史使命。在治安关系中，治安管理主客体相辅相成。要充分发挥多元治安管理主体的作用，需要对治安管理客体的内容进行一定的调整，以“人”为中心对治安管理客体的划分比以“事”为中心的划分更具合理性。建立在多元主客体关系基础上的治安管理基础工作必然是多元化、复杂化。这样的工作特性要求多元化的治安管理主体根据具体情况对动态变化的治安管理客体进行判断归类，进而开展相关工作。为了有效建立和维护良好的社会治安秩序、保障社会和谐稳定发展，探索和理顺治安管理基础工作机制显得十分必要。

一、多元化治安管理主体的构成

当代中国正在经历的社会变革对社会治安影响重大。社会结构分化、人员流动加速，原有的经济利益格局被打破，但新的利益分配格局尚未完全建立，这导致了不同利益主体之间的矛盾和冲突，表现为社会价值规范体系倾斜，使得社会治安秩序复杂多变，由于经济体制转轨与社会转型的交织进行。越来越多的“单位人”转变成“社会人”，成为社会高速流动的活跃分子，这也意味着他们离开了由单位提供的一系列福利保障，其中包括安全保卫。面对转型社会中的各种失范现象，尤其是当侵犯人身和财产安全的违法犯罪行为发生时，分散的“社会人”显得势单力薄，往往无法与之抗衡。另一方面，转轨后的经济体制允许多种所有制并存，充分调动了人们的生产积极性，人们的生活水平和财富积累有了质的提高。依据马斯洛的需求层次理论，生理需要得到满足的人们，会对安全需要产生追求。生活状况的改善和经济实力的提高让寻求不同层次安全保障的人群有意愿并且有能力拿出一部分财富来购买人身财产安全的保障。面对复杂多变的社会治安状况和多元化的安全需求，仅靠公安机关一家单独承担打击违法犯罪、维护公共秩序任务的做法已无法适应新形势的要求，建立和维护良好的社会治安秩序需要多元化多层次的治安管理主体来共同承担。

我国的治安工作历来就存在多元化的治安管理主体因素。概括起来，多元化的治安管理主体主要有三大力量。一是通过公共财政支出保障警务活动的政府力量，包括公安机关的人民警察、边防管理的警察力量、海关和武警内卫等专门力量。二是利用经济杠杆提供有偿安全服务的市场力量，主要指保安服务公司和物业管理公司等。三是社会力量，包括义务性质的治安力量如治安志愿者和各种治安联防队和企事业单位内部自给自足的保卫组织。政府、市场和社会组织共同构建了社会治安防范网络。实际上，我国的公安工作有着专群结合的优良传统，建国以来，专门的公安机关和广泛的群防群治组织承担了维护社会治安的主要任务。一些走在改革开放前沿的地区还结合社会发展的实际进行了大胆的探索，例如，1984年深圳蛇口第一家保安服务公司成立，促进了保安服务公司蓬勃发展，使之成为市场机制中重要的治安管理主体。

然而，政府、市场与社会组织虽然构成了我国多元化的治安管理主体，但在社会资源的配置过程中，存在政府管理缺失和市场失效的问题，这就需要统筹好多元化主体的分工合作。实际中，一些地区进行了积极摸索、大胆实践，积累了大量宝贵的经验，这些成功的实践经验能为我们指明思路。河南金水路巧织平安网的做法值得我们思考和借鉴。河南省郑州市金水路是市政府重点规划建设的小吃夜市一条街，由于夜市的特殊性，顾客酒后滋事、打架斗殴事件频发，社会治安问题困扰着顾客、经营者和辖区居民，给这里的繁荣发展埋下了隐患。通过当地公安派出所与村委会合作，制定了有效的治理方案。方案中首先是由派出所牵头成立警务室、指导村民成立治安巡防队、发动商户实行五户联防、派出所加大路段巡逻力度。在此基础上，再由派出所与村委计划购买专人使用的警用电瓶巡逻车加强巡逻。同时，警方还在这一路段加装视屏监控设备、安装红外线探头对市场实施全天候、全方位监控。设置警务室、加强巡逻、视屏监控，群防群治多重防范手段的运用，使得这里的民众安全感增强了，对市场的繁荣发展充满信心。

可见，统筹多元化治安管理主体参与社会治安工作，就是要形成体系完善、分工明确、合作有效的治安管理主体工作机制。公安机关作为治安管理的专门机关，不仅对管控社会治安形势、打击违法犯罪有着当仁不让的责任，而且有引导市场参与安全服务、指导社会力量组织群防群治的义务和优势。市场作为治安管理的重要力量，应该充分利用价格机制提供安全产品和服务，满足多层次的治安需求。社会组织是治安管理最广泛的群体，应该积极进行自卫互助、主动与公安机关合作，加强治安防范，形成强力有效的防范网络。政府、市场和社会组织共同参与、相互合作，在建立和维护良好的社会治安秩序的同时，为经济发展提供良好的社会环境。

治安管理主体多元化的运作模式，从政治学的角度讲，就是一种“善治”的工作模式。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。河南金水路的做法正是政府与民间（非政府力量）相互合作治理治安的范例，该路段治安状况的改善和小吃夜市的繁荣发展证明了这种善治所产生的效果。

二、以“人”为中心的治安管理客体构成

在治安关系中，治安管理主体与治安管理客体是一对相辅相成、互为存在的实体。治安管理客体是治安管理主体的作用对象，是治安管理主体活动的受动者。多元化的治安管理主体能否充分发挥作用与治安管理客体的内容密切相关。

在传统的治安学基础理论研究和公安工作实践中，常常以“事”为中心将治安管理客体划分为人、地、物、时间和信息五个方面。在这种划分方法中，将“人”列为流动人口、重点人口等多项；将“地”列为交通枢纽、金融机构和文娱场所等多项；将“物”列为非法出版物、枪支和易燃易爆的化学危险品等多项；将“时间”列为节庆日、敏感期和游行示威等多项；将“信息”列为流言、计算机信息和有关治安信息等多项。五大类治安管理客体各项下面又有细致的列举。这种划分方法依据人是“事”的主体、地和时间是“事”发生的时空、物是“事”发生的载体、信息是“事”的内容，构成了以“事”为中心的治安管理客体体系。

传统的分类方法便于公安机关对“事”的各个要素进行管控，但其局限性也不容忽视。抛开五类元素的各项内容难以穷尽不说，传统的分类方法有三大重要不足：一是忽略了治安管理的本质，二是不利于公安机关处理管理与服务的关系，三是束缚了多元化治安管理主体的参与。具体地说表现为以下几个方面：

首先，治安管理的实质是人对人的管理。在治安管理工作中，对人、地、物、时间和信息这五个内容任何组合形式的管理，其目标都是为了建立和维护良好的社会治安秩序。毋庸置疑，人作为社会活动的主体和最活跃因素，是各种治安危害行为的实施者，是治安管理客体的根本因素。人与人之间、人与地之间、人与物之间、人与时间之间、人与信息之间千丝万缕的联系贯穿于人类社会发展的整个过程，之于治安管理亦是如此。治安管理是治安管理主体对治安管理客体进行的管理。治安管理主体除了对流动人口、重点人口等“人”的管理，对地、物、时间和信息的管理，最终都归结于对通过一定行为与地、物、时间和信息发生关系的人的管理，即治安管理的实质是人对人的管理。所以说，以“人”为中心对治安管理客体进行的划分比以“事”为中心的划分方法更加合理。

我们通过一个简单的举例就能更加清楚的明白这一关系。在传统的治安管理客体中，对易燃易爆的化学危险品进行管理，是因为若对这些物品的生产、存储、保管、运输和使用不当，可能会发生危及人们生命财产安全的情形，所以必须是经过公安机关审批许可的有资格的人才能从事相关的活动。在这里，对易燃易爆的化学危险品的管理，实际上是规范哪些人有资格接触这些物品而哪些人不能接触这些物品，实质是对人的管理。传统的划分方法将治安管理客体分为人、地、物、时间和信息五个方面，容易导致治安管理主体忽略治安管理的本质是对人的管理，这是传统分类的最大弊端。

其次，传统的分类不利于公安机关处理管理与服务的关系。兴起于20世纪70年代的新公共管理运动，强调转变政府职能、提供公共服务等理念，对我国的行政管理工作产生了深远的影响。治安管理是国家行政管理的重要组成部分，是国家警察机关的重要职能。公安机关作为治安管理的专门机关，也应该转变“重管理轻服务”的观念，积极履行服务职能。传统的划分方法，强调的是公安机关的管理职能，而忽略了公安机关的服务职能。这种划分方法让人民警察在实际工作中很难把服务观念与治安管理客体的内容联系起来，从而无法提供全面具体的公共服务。

第三，传统的划分方法不利于多元化治安管理主体共同参与治安治理。以“事”为中心的客体分类，更多地强调了政府性主体（即公安机关）对治安管理客体的管理，容易导致非政府性主体误认为维护社会治安只是警察的事，打消了多元化主体参与治安工作的积极性，不利于多元化主体履行建立和维护良好的社会治安秩序的应有之义。强调以“人”为中心的治安管理客体分类，能让多元化治安管理主体清楚地认识到：那些扰乱和破坏治安秩序的人就在身边，只要从我做起、加强防范、与警察合作，就能起到构建和维护良好秩序的作用。可见，以“人”为中心划分治安管理客体，有利于调动更多的社会成员参与治安治理工作。

因此，按照不同的人对治安秩序的消极影响程度由低到高和对治安需求层次的不同，我们可以以“人”为中心，将治安管理客体划分为依靠的客体、合作的客体、保护的客体、服务的客体、防范的客体、控制的客体和打击惩治的客体七类。

具体来说：一是依靠的客体，由那些遵守和主动维护社会治安秩序或者至少不会破坏治安秩序的人（群）组成，这些人由于自身的政治经济地位不同，对治安的需求层次也不同。所有遵纪守法、积极参与治安治理的公众都是可以依靠的治安客体。二是合作的客体，理论上看来，一切可以依靠的客体都是可以合作的客体。三是保护的客体，主要由那些至少不会对治安秩序产生消极影响而由于自身的经济实力和社会地位所拥有的资源较少，对治安需求较多的人（群）组成，如处于相对弱势的人群。四是服务的客体，主要由那些对社会治安秩序至少不会产生消极影响但对安全要求层次较高的人（群）组成，如文娱明星、富商等。五是防范的客体，主要由那些可能会扰乱社会治安秩序，对治安秩序有着潜在危害的人（群）组成，如流动人口。六是控制的客体，主要由那些对社会治安秩序造成消极影响可能性较大、犯有前科人（群）组成，如重点人口。七是打击惩治的客体，主要由那些破坏社会治安秩序的人（群）组成，主要指违法犯罪分子。

需要注意的是，在实践过程中，这些客体不是绝对分开的，而是动态变化的。同一时期的不同人群可以分为不同的客体，同一人（群）的不同时期也可以归为不同的客体。例如，那些实施了违法犯罪活动的人群是打击惩治的客体，但当打击惩治结束时，这部分人可能成为依靠合作的客体，也可能成为保护服务的客体。这就要求多元化的治安管理主体在实践中要根据具体情况进行分析判断，进而开展相关工作。

三、建立在多元主客体关系上的治安管理基础工作

治安管理主体与治安管理客体是一对相互依存的矛盾。治安管理主客体之间的矛盾构成了治安管理的基础工作，如何解决主客体的矛盾是治安管理工作的核心。同时，这对矛盾是不断变化发展的，在一定条件下能相互转化，这就要求治安管理工作进行相应的调整。换言之，多元化的治安管理主体与多层次的治安管理客体使得治安管理工作复杂化、多元化。

首先我们看一下治安管理工作中最为典型的主客体关系。公安机关对违法犯罪行为的管控、打击和惩治可以说是治安管理工作的首要任务。对于那些严重扰乱和破坏社会治安秩序的人群，如控制的客体和打击惩治的客体，必须由公安机关运用法律赋予的权力严格进行依法管理。管控好重点人口、打击和惩治违法犯罪分子，是治安管理基础工作首要的重点工作，以巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业。

管理与服务在治安管理主客体关系中占有十分重要的地位，如何提供公共服务是公安机关开展治安管理基础工作的另一个重要方面。那些遵纪守法但由于自身经济实力较弱、拥有的社会资源较少的人群，面对非法侵害时往往无力独自应对，对这部分人群，公安机关应该积极运用情景预防等理论，结合人防、物防和技防，加强治安巡逻，提供安全防范，威慑和及时发现违法犯罪，以增加被保护客体的安全感。

随着社会的发展，特别是治安需求的多元化，治安管理主客体的关系也趋于复杂化。单一的警察力量已经不能满足客体的多元需求，这就要利用市场机制满足多层次治安需求。对那些安全保护要求层次高、个别化而自身拥有较好的经济实力和社会资源的人群，公安机关应该引导市场发挥经济杠杆的作用，通过保安服务公司、物业管理公司等实体提供安全产品和服务，以满足这部分人群的多样化需求。

通过政府与市场的合作，治安管理基础工作的框架雏形初现。但是，过去的理论与实践告诉我们，政府与市场都有失效的时候。事实上，在社会资源的配置过程中，不仅存在政府的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能。为了克服这种失效，不少学者和国际组织纷纷提出“善治”的理论以期解决。从政治学的角度来讲，善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。反过来说，90年代以来善治的理论与实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会的日益壮大。在具体的公安工作中，建立和维护良好的社会治安秩序需要更加完善的工作机制，治安管理工作的模式需要更加多元化、制度化。多元化治安管理主体中社会组织的存在为这一愿景的实现提供了可行途径。

从主体的角度讲，必须加强政府、市场与社会组织的合作，构建疏而不漏的防范网络。转型时期的当代中国，人口空前流动，这部分人群激活了社会主义市场经济，同时他们也使得各种摩擦和矛盾加大，可能严重扰乱甚至破坏良好的社会治安秩序。他们正是治安管理防范的客体，具有数量庞大、流动性强的显著特征。在具体实践中，对于这部分人群，仅仅依靠警力（政府）的防范远远不够，而市场机制亦难以发挥作用，这就需要公安机关引导广泛的群防群治组织加强自卫互助，减少和避免矛盾冲突，与公安机关合作，构建全面的防范网络，共同维护社会治安。在2008年的北京奥运、2009年的国庆60周年和2010年的上海世博会中，众多的治安志愿者的出色表现证明了社会治安力量的强大作用。

治安管理主客体关系的相互转化，要求我们辩证的看待问题。在治安管理工作中，我们要特别注意有一对矛盾的复杂关系，即这部分人群既是治安管理的客体，也是治安管理的主体。这部分人群遵纪守法，是日常治安行政管理的对象，他们也可能积极主动的参与建立和维护良好的社会治安秩序。从客体的角度来讲，这部分人群即治安管理中依靠的客体和防范的客体。在实际工作中，这部分人群是公安工作群众路线最广泛的主体，他们是公安机关管理和服务的对象，更是依靠与合作的对象。公安机关要紧密联系这部分群众，善于引导和指导这部分群众进行自卫互助，积极与公安机关合作、主动参与治安治理工作，让这部分人群成为公安机关发现违法犯罪的耳目、治理社会乱象的手足，达到“公众即警察”的状态，构建我国社会治安防范体系的铜墙铁壁。

总之，多元化的治安管理主体与多层次的治安管理客体之间不是简单的对应关系，而是动态变化的复杂关系。这种主客体之间的复杂关系有利于多元主体，对不同的客体开展管理和服务的基础工作。但是，这种复杂关系也使治安管理基础工作难度增加，尤其是对动态变化的客体的归类，需要多元化的主体根据具体情况进行分析判断，这正是治安管理基础工作的重点和难点所在。

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D631.4

A

1673 2391（2011）03 0087 04

20101218

毛葛（1986），女，湖南人，中国人民公安大学行政管理专业2009级硕士研究生。

【责任编校：郑晓薇】