城市规划向公共政策转化的一点思考

刘 虹，刘保颖，刘海艳

(1.济南市规划局，山东 济南 250102;2.淄博市规划设计研究院，山东 淄博 255037;3.山东农业大学，山东 泰安 271018)

近年来，关于城市规划的公共政策和公共利益属性等讨论越来越热。一方面是由于政府对于民生的关注愈加重视，对于落实科学发展观的要求更加明确，更加重视对社会公众利益和公共资源的合理分配;另一方面也是因为我们的规划工作进入这样的一种状态:规划工作逐渐趋向于单纯的“技术生产”和“技术管理”。因此，这个时候对于城市规划的公共政策属性重要性的讨论无疑对我们修正自身的定位和社会属性带来极大的帮助。

1 对城市规划公共政策属性的基本认识

1.1 什么是公共政策

公共政策是指在一定时期内，政府为了解决社会公共问题，有效增进与公平分配公共利益，在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中制定的行为准则。它往往通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来。

通过公共政策的定义我们不难看出公共政策有一定的制定与执行主体。公共政策的本质在于有效增进和公平分配公共利益。公共政策的制定是一个动态的过程，包括公共利益选择、整合、分配、落实。公共政策关注的对象是社会公共问题。

1.2 城市规划社会属性的缺失

在《城市规划原理》一书中对城市规划的任务是这样说的:“城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作的未来空间安排的意志。”这本身就表明了城市规划是为公共利益服务的本质属性。但是在这几十年的发展历程中，人们对于城市规划的认识却更倾向于它的技术性和图纸的表达形式，单纯的将其定性为“物质形体设计”。

造成这种现象主要原因可能是:一是受行政主体的政策决策影响。大部分的行政决策者对于规划效应的直接结果的关注度远远超过其间接结果(城市空间效应、城市肌理协调性、城市文化延续性等)，因此造成在城市发展的过程中城市规划没有起到应有的协调作用。二是受技术工具的影响。现有的技术工具和表现手段使得我们的城市规划研究更侧重于在城市土地利用和空间布局、资源分配等方面的社会责任，而对于由政策性和物质环境问题所引发的社会问题关注不够。三是受社会个体利益的影响。我们从不怀疑每一位城市规划行业从业者的社会责任感和对这项工作的理想与激情，但是这些理想与激情也确实受到现实情况的阻碍与冲击。而且大多数时候我们不得不依从于客观的市场和社会情况。

1.3 城市规划公共政策思想的转变

随着市场经济的不断深入，社会利益的分配，包括土地资源和城市空间的利益争夺也逐渐加剧，造成社会发展不平衡、不和谐的现象频频出现。如何研究、协调这些城市矛盾也纷纷引起了众多城市规划者们的关注。人们开始纷纷反思以往城市规划的内容和方法，并提出了加强城市规划的公共政策属性这样一种理念。这也是我国城市规划理论和实践发展到今天的一个必然产物。当前在西方国家，城市规划作为一种公共政策的原则和保障手段早已经得到广泛的实行，也从另一方面说明了城市规划的发展向公共政策方面转变的趋势。

2 城市规划公共政策属性的落脚点

城市规划公共政策属性不仅仅是一个理论命题，更重要的是我们如何使这一理念变成城市社会职能活动中的重要组成部分。从而使城市规划的行业价值不仅仅依附于城市建设市场的环境而是真正作用于多元化的社会公共事务，对城市各组成元素的和谐运行提供正确指导。

2.1 行政决策主体的认同

首要的落脚点我认为是要尽快的使城市规划公共政策属性的理论性和政治性得到行政决策主体的认同。因为城市规划需要反映政府的外部政策，但在制定政策的过程中有一部分影响社会发展趋势的一些因素并没有受到重视，或许这些影响的因素影响力仍在持续或者变强，这就使得城市规划在实施政策的时候又遇到了无法对位实施的尴尬境地。因此也有专家和学者提出国家和政府在制定一系列的宏观调控政策和区域发展政策中能认真吸取城市规划师们的相关意见还是非常有必要的。

2.2 城市规划工作者的积极态度

首先，城市规划工作者要有积极地学习态度。在当今社会各项活动飞速发展的今天，作为承载物质和精神属性的城市也必然是在飞速的变化。人们的不同情感、要求等都会影响整个城市的发展，同时也会带来各种各样的问题。这就使得城市规划者的知识和思想道德水平必须与时俱进，必须不断地积极获取新的信息和知识储备、不断地提高自身的政治素质来充实自己从而更好的履行公共责任。

其次，城市规划工作者要积极地参与到政府转型期的变化中来。中共“十七大”报告中提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的行政管理体制改革，这标志着我们的政府开始寻求由全能型政府向服务型政府转变。这必将改变长期以来，政企不分、政事不分、政资不分，市场配置资源的基础性作用得不到很好的发挥这一局面。

在政府提出弱化自身权利，强调自身服务职能的形势下，城市规划本身的政治性和社会属性应得到充分的发挥。城市规划工作者们应该深入了解社会各利益群体的需求和影响因素，分析这些因素对于政府决策的作用，向政府提出能协调不同群体间的利益关系，合理分配公共资源，合理维护公共秩序，合理实现各群体社会价值的正确意见和方案。

3 城市规划公共政策属性的实施途径

3.1 创新新时期下的城市规划理论体系

我国目前的城市规划的学科理论体系仍然处于模糊的状态，缺乏一个核心的理论支撑来说明城市规划理论的学科地位和学科价值，这就使得城市规划在解决一些城市问题的时候处于比较尴尬的地位。因此我国的城市规划理论还需要进一步的完善从而提高自身在城市公共事务的影响性，获得行政决策主体和广大人民群众的认同。

3.2 充分把握现有的规划实践机会，积极向公共政策转化，体现干预和指导作用

在现有我们接触的规划规划工作中，城市总体规划和城市近期建设规划以及各类专项规划的编制是城市规划工作者们直接参与城市宏观调控政策和城市空间要素安排的十分难得的机会。将城市发展过程中的各种问题如实客观地反映出来，并寻求合理解决问题的途径与方法，最大限度地满足广大人民群众的利益是很好的体现城市规划的公共政策性的一方面。

3.3 积极推进城市规划制度体系改革

前文已经讲到，公共政策是有制定和执行主体。落实到城市规划中去就是规划政策的决策和管理。

在《中华人民共和国城乡规划法》(2007年)和《城市规划编制办法(2005年)》中都有提到:规划成果审批报送前都要依法将规划草案予以公示，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。但是对于如何监督其实施或者因为未履行相关程序而需要承担的法律后果没有做出相应的说明，这在一定程度上也阻碍了广大公民参与权利的行使，使得群众的公共利益得不到保障。

人民群众对于规划监督大多停留在事后申诉的阶段，而此时往往很多形势已经无法挽回，最后只得不了了之。杜绝此种情形的发生只有健全相关的管理、监督制度，使群众能通过某种途径和渠道全程监督规划成果编制、实施、管理的全过程，必然会提高规划的决策性和公共性。

［1］ 高璟.试论和谐社会背景下城市规划师的公共责任.2007中国城市规划年会论文集，2007

［2］ 周庆华.作为公共政策的城市规划.规划评论，2006(4)

［3］ 唐文跃.试论城市规划的政策化趋势.人文地理2007(4)

［4］ 张兵.城市规划理论发展的规范化问题—对规划发展现状的思考.城市规划学刊，2005(2)

［5］ 邹兵.关于城市规划学科性质的认识及其发展方向的思考.城市规划学刊，2005(1)