中美导淮借款的评析

李 琛， 马陵合

（1.安徽工程大学图书馆，安徽 芜湖 241000 2.安徽师范大学经济管理学院，安徽 芜湖 241000）

中美导淮借款的评析

李 琛1， 马陵合2

（1.安徽工程大学图书馆，安徽 芜湖 241000 2.安徽师范大学经济管理学院，安徽 芜湖 241000）

张謇在民初曾力图借用外资治理淮河。美国红十字会在美国政府鼓励和支持下，在考察后与中方商谈并签署了《导淮借款草约》。但由于中国国内局势动荡和第一次世界大战爆发，中美一直未能签订导淮借款正式合同，美国参与、控制导淮工程的计划遂告失败。对中美导淮借款进行分析，有助于认识张謇水利经济思想的历史价值，其利弊得失可以为现今水利工程筹集资金模式的完善提供一些借鉴。

外债；导淮工程；张謇；水利经济

水利借款在近代中国外债史占有一席之地，同时也有其特殊性。它既是国家财政困窘的产物，也带有明显的生产性特征。张謇在民初曾力图借用外资治理淮河，治淮在张謇看来，是生利的基础事业。由于治淮水利工程周期长，风险大。尽管张謇为集资四处游说，争取支持，一直收效甚微。民国成立后,张謇出任农商总长，他面对“借债重叠,债权四压”的困境,正式提出了对外实行开放、积极利用外资,振兴实业的主张。借助外资发展水利,这些主张在现在看来，均有积极的借鉴意义。由于当时历史环境、社会观念和治理水患的复杂性，中美导淮借款最终未能取得实质性成果，美国参与、控制导淮工程的计划遂告失败。

1 中美导淮借款产生的背景

宣统三年(1911年)，张謇倡议导淮，并由江苏咨议局筹设江淮水利公司，开始着手测量工作。辛亥革命后，国民政府设全国水利局，张謇任总裁。不久，江淮水利公司改组为江淮水利测量局，归全国水利局领导。

在此期间，美国政府对中国的导淮工程表示了浓厚兴趣。1911年，淮河流域发生严重水灾，美国红十字会向该地区发放了40万美元的赈款，并建议建筑适当的工程以防止淮河流域的水灾。1911年夏季，美国红十字会全国委员会与国务院合作，派遣詹姆士工程师考察这个区域，以便实施控制水灾的可能性的计划。同年，美国驻华公使嘉乐恒(William James Calhoun)，向中国政府转达了美国红十字会的这一意图，受到清廷的欢迎。中美双方并就此进行商谈，达成有关协议，规定中方为美国测量技术人员在淮河流域的工作提供一切便利和在华宿费、旅费，美国红十字会负担美国测量技术人员的薪俸。

7月16日，美国技师詹姆森抵达北京，随后他前往淮河流域，在皖北和苏北一带进行实地考察。1912年6月14日，詹美士结束了在苏皖淮河流域的考察，撰写《导淮视察报告书》，提出综合治理淮河的建议。

1913年，芮恩施(Paul Samuel Reinsch)出任美国驻华公使，他积极支持美国参与导淮工程，声称他要使这一工程成为 “在组织大的工程项目方面美国方式的效率的样板”。芮恩施多次与北京政府进行交涉，要求将导淮工作交给美国承担。1913年4月，卫理向布赖恩递交了詹姆逊的考察报告，提出了一个除消除水患外，包括开垦600万亩土地，疏浚大运河以利航运的计划。芮恩施到中国上任后，就这一问题与中国工商总长张謇进行多次会商，积极争取这一贷款机会。当时同美国竞争的还有比利时政府，美国曾向中国政府提出要求，如果比利时贷款成功，美国的詹姆逊工程师应被聘为导淮工程的总工程师。此后，中国倾向于向美国贷款，不仅因为有芮恩施的努力，也与美国红十字会的人道赈灾行为有关系。芮恩施一面在华积极活动，一面积极与美国国务院联系，要国务院询问美国红十字会是否可以选择一个美国工程公司进行导淮工程。美国红十字会答复可以。1914年，袁世凯提出赋予美国红十字会独占权以进行这个计划。

之后，中国与美国就美国承担导淮工程达成初步协议。与此同时，芮恩施又频频致电美国国务院，要求由他代表美国红十字会，在导淮工程草约上签字。1月28日，美国红十字会同意由芮恩施为代表签约。

2 《导淮借款草约》签署，导淮工程全面考察

1月31日，美国驻华公使芮恩施作为美国红十字会代表，国民政府农商总长、全国水利局总裁张謇作为中方代表，在《导淮借款草约》上分别签字。草约规定，美国红十字会或其代表，或其承续人向中国提供2000万美金贷款，年利5厘，用于疏导淮河流域内河道，美方应在合同签订后1年内筹集这笔贷款；总工程师由红十字会指定，詹姆逊为顾问工程师。借款条件是：以导淮区域全部官地和疏浚后受益田地的收益,放垦田地的收入以及当地运河航行的各项税收作为担保。

当时兼任红十字会国际赈灾委员会主席的国务院顾问穆尔提请威尔逊注意，美国的工程公司与银行家可接受债务作为工作的支付，但要求美国政府保证给予帮助并且在外交上予以支持。随后，美国红十字会派遣一个美国专家小组抵达苏皖淮河流域地区，进行进一步考察。

2月4日，穆尔再次致函威尔逊，要求政府通知红十字会，政府将会如何支持这一事业。这等于说要求美国政府干预红十字会的这笔贷款。威尔逊明确表示支持，“保证给予美国承包商帮助和外交上的支持”，希望用各种方式援助“红十字会为保全中国而进行的值得赞赏的工程”[3]。1914年7月，美国勘测人来到中国，开始了全面的考察工作。美国红十字会拨5万元的垫款，承包公司怀特公司也担保拨付了10万美元。

3 中美导淮借款计划失败及深层原因剖析

由于中国国内局势动荡和欧洲爆发第一次世界大战，中国与美国红十字会一直未能签订导淮借款正式合同，美国参与、控制导淮工程的计划遂告失败。此次借款未能兑现，一般认为是由于一战爆发，实际上，还应包括以下的原因：

3．1 美国对于治淮工程的干预过深，部分条件苛刻，引起了中方的抵制，增加了双方合作的难度。

对于美国要求提供贷款，张謇一方面希望乐观其成，并认为“与美国感情尤厚，企望于美国资本家尤殷。苟无强人所难之处，未尝不欲与美国资本家订立一公平之契约，以成此伟大之事业。”[4]另一方面也清楚地认识到：“美人不持门罗主义，其于财政一方面，亦不愿溢入他国。”[5]美国政府要求聘任詹姆逊为总工程师，但张謇却认为其人“沾染我国旧习甚深；宜察其性情，颇为狡黠，其学术技术，亦非上选取，在工程上本不合用”，因而只同意聘其为顾问工程师，并在借款草议中强调导淮总工程师必须有五年以上的河工经验，而詹姆逊因无五年以上河工经验，无法担任总工程师[6]。

由于第一次世界大战的爆发，使红十字会无法在美国市场发行必要的债券。因此，美国红十字会请求美国国务院转告中国政府，因第一次世界大战爆发，无法为导淮工程获得贷款资金。但是政府不愿放弃这一机会,1914年12月22日，布赖恩致电芮恩施，指示他转请中国政府保留美国红十字会继续承担这项工程的权利延长一年[7]。1916年，美国裕中公司与山东省签署《山东南运河七厘金币借款合同》作为淮河水利工程计划一部分。该合同规定借款以300万元为限，以大运河通航后的通运费和整治好的土地为抵押。芮恩施认为这个合同是中国“给予外国人的最优惠合同”，而对美商向中国提出的种种条件则认为“对于中国来说几乎太苛刻了”。随后美国广益公司又与中国政府签订了 《导淮改良运河七厘金币借款合同》，该借款也以300万美元为限，担保品为江苏省运河现在或将来征收的税款，不足部分由中国政府承担。但这两个合同却遭到日本的抗议，原因是日本拥有德国在山东的特权。美国政府强调自己从未承认日本在中国山东拥有特权，认为自己完全可以单独提供贷款。但广益公司在未与中国政府协商，也没有得到美国国务院批准的情况下，擅自与日本达成协议，同意日本占有贷款总额600万美元中的250万美元的份额。对此，芮恩施非常反感，认为这一协议“令人相信是美国主动寻求日本帮助，使得美国对华影响明显减弱。”[8]这反而印证美国对中国水利建设的控制欲望。由于美国态度转变，加之一战爆发，这两项工程也是无果而终。虽然上述三个合同并没有严重损及中国主权，但是通过担保和用人购料，条件还是相当苛刻的。张謇可能也充分意识到此点。他曾作有《关于导淮借款草议应注意之要点及余义》，针对草合同所涉及的担保、总工程师、包工等问题作了详细说明，避免利权损失[9]。

3．2 中美导淮借款的条件没有得到沿淮地区政府的认可，是导致中美导淮借款无果而终的另一深层原因。

中美导淮借款的条件是以导淮区域全部官地和疏浚后受益田地的收益,放垦田地的收入以及当地运河航行的各项税收作为担保。安徽和江苏出于地区利益在治淮问题一直存在矛盾和利益冲突。1914年全国水利局与美国红十字会合作，拟定对淮河流域进行测量，测量经费由江苏和安徽分担，其中安徽分担70%。由于对经费分摊不满，安徽在1915年年底停止了苏皖合作探测计划。后在各方调解下，至1919年才完成淮河流域的测量工作，导淮借款合同规定以导淮受益作为偿还来源。当时安徽凤阳县士绅傅汝鉴在泗县、盱眙等处设局招垦，为解决此问题，国务院不得不专电倪嗣冲希加以饬禁。但倪嗣冲并没有作出积极回应。冯国璋更在江苏计划开垦沿淮荒地，国务院认为此举“足碍借款进行”[10]。张謇曾致函丁立钧，为保证借款合同落实，“须甄选淮、沂、泗经过各县之士绅，由水利局委派，会同各县知事清理导淮以后受益田亩之数，其范围约以历次洪水所及之地为限。缘此等地既受导淮之利益，必须有相当之特别税。此税亦已载明借款草议，作为担保品。故须先行清理，方有正确之数。惟所派之员，须本地人而明了导淮之利益，且富有国家思想，不斤斤以一乡一邑为本位者，方为有效。现皖属各县，已略拟其人。苏属之宿迁、泗水、淮阴、涟水、阜宁、灌云，则尚阙如。 ”[11]

3．3 导淮工程未达成各方人士共识，是导致导淮借款计划不成功的不可忽视的因素。

从更深层次而言，张謇倡导导淮，愿与之合作共同开发淮水流域的有识之士却很有限，相当多数行政长官、士绅及各界人士不支持张謇开发淮水流域的计划，相反，他们宁愿把张謇导淮看成对其地盘的入侵，他们怀有强烈戒备心理。加上导淮工程本身极为复杂，实施中会出现受益不均、甚至局部需要为全局作出牺牲的情况。地方利益的保护足以构成反对张謇导淮工程的理由。因此，导淮过程中，各种针对张謇的猜测、谣言甚至人身攻击纷至沓来，令张謇防不胜防，极为愤慨:“地方人士不著痛痒，横生猜测，若别有所图于其间，则大可怪，绝可悯’。[12]

4 中美导淮借款与张謇治水经济思想

利用外资治理水患，在近代是一颇为复杂的进程。中美导淮借款虽未取得实质性成果，但是其利弊得失仍可为现今水利工程筹集资金模式的完善提供一些借鉴，从中也可折射出张謇“利用外资，振兴实业”和发展民生的经济理想。张謇从其它国家兴盛经验为例指出：“曰借债亡国，不知各国之兴大利，除大害，无一不借外债……”其次，张謇认为，无论借内债还是外债，最重要是看条件是否恰当：“条件刻酷，内亦不可，条件平恕，外胡不可？条件拘束，以能还本息为终止耳。”

张謇认为,外债虽可以举借,但必须以民族利益为重,保证尽得其利,而尽避其害。他曾严肃地说过：“借外债,不可丧主权,不可涉国际”。为此,在借债方式上,他倾向于由商办公司自行任借,自主经营,而由政府给予保护,提供某些方便和优惠,以避免“国际之交涉”。其中，利用举借外债治理水利，最能体现张謇治水经济思想之独创精神。在治理淮河上,他主张由“绅商设立公司,担任借款还款”,治淮后各湖“涸出之地”的开垦以及淮河、运河的通航,“悉归公司营业”,以兴利还债。1914年1月31日，张謇以农商总长兼全国水利局总裁的身份，代表中国政府与代表美国红十字会的美国驻京公使签订了导淮借款草约。虽然是举借外债，但张謇始终以国家民族利益为重，尽量保证避害得利。据张謇之子张孝若介绍，在此次导淮借款中，张謇对于磋商条件的立场，完全根据保障主权、维系人民利益的范围，丝毫不予迁就。

在时局动荡、灾害频仍的清末民初，张謇倾心治淮几十年，他在《条议疏浚全国水利呈》、《江淮水利计划第三次宣言书》、《江淮水利施工计划书》等多篇文章全面阐述了自己的治淮设想，创造性的利用举借外债、以工代赈等多种渠道筹资，用于治淮实践。他虽然想方设法采取了多种灵活变通的筹款策略，但由于种种原因大多未能筹集到足够的治水款项，然而，这些丝毫不能掩盖张謇作为我国近代水利先驱所表现出的灵活开放的经济意识与锲而不舍的追求精神。他所有的主张和实践都凝结着深厚的忧国忧民情怀,都透视着他作为一名实业家的振兴民族,拯救国家的强烈愿望。他以求真务实的态度提出的许多债务主张,至今仍然值得我们学习和借鉴。

[1]Paper Relation to the Foreign Relations of the U nited States,1914,P97.

[2]《申报》1913年8月28日.

[3]秦珊.美国威尔逊政府对华政策研究[M].中国社会科学出版社2005年版，第165页.

[4]答外交部述导淮借款大概[M].1914年，《张謇全集》第二卷经济，江苏古籍出版社1994年版，第292页.

[5]关于导淮借款附陈兰生函[M].1914，《张謇全集》第二卷经济，江苏古籍出版社1994年版，第287页.

[6]关于导淮借款附陈兰生函[M].1914，《张謇全集》第二卷经济.江苏古籍出版社1994年版，第288页.

[7]秦珊.美国威尔逊政府对华政策研究[M].中国社会科学出版社2005年版，第1-167页.

[8]秦珊.美国威尔逊政府对华政策研究[M].中国社会科学出版社2005年版，第165页.

[9]张謇全集[M].第二卷经济.江苏古籍出版社1994年版.第289-291页.

[10]中华民国史档案资料汇编[M].财政，第1042页.

[11]张謇全集[M].第二卷经济.江苏古籍出版社1994年版.第648页.

[12]张季子九录政闻录[M].卷十六第17.

Abstrcat:Zhangjian tried to borrow foreign capital in the Huai River project in early Republic of China. American Red Cross negotiated with China and signed a“Draft Agreement about Huai River Borrowing”after investigation under the encouragement and support of U.S.goverment.But the formal loan contract about the control of Huai River between China and U.S.has not been signed because of unrest in China and the outbreak of the World War I,which leads to U.S.participation and control of the Huai River project unsuccessful.Analysis on U. S.Huai River borrowing can help us understand the historical value of Zhangjian’s water economy thought,and provide some modern reference on the capital raising from the advantages and disadvantages of Zhangjian’s borrowing model.

Comments on Loan from U.S.to Govern the Huai River

Li Chen1Ma Linghe2

(1.Anhui Polytechnic University Library,Wuhu 241000)
(2.School of Economics and Management,Anhui Normal University,Wuhu 241000)

foreign debt;the Huai River Project;ZhangJian;water economy

D829.15

A

1005-1554（2011）01-0041-04

2010-11-20

李琛（1973-），女，安徽工程大学图书馆副研究馆员，硕士。

本文系国家社科基金项目“外债与民国时期经济变迁研究（08BZS037）”的研究成果之一。