试论我国行政诉讼举证责任制度

张灵晖 张 钦

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

试论我国行政诉讼举证责任制度

张灵晖 张 钦

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

行政诉讼举证责任制度是行政诉讼证据制度的核心，这一制度对于行政诉讼的后果产生决定性的作用。完善我国的行政诉讼举证责任制度，对于促进我国行政诉讼证据制度理论研究的发展，从而保障行政诉讼的公平、公正，具有十分重要的意义。

行政诉讼；举证责任；证据

在推进依法治国的今天，行政审判对保护行政相对人的合法权益、促进依法行政具有十分重要的作用，行政诉讼调节行政权的职能，是民事、刑事诉讼所没有的。其中行政证据制度与刑事民事诉讼证据制度的主要差别集中表现在举证责任制度上。如何设定行政诉讼的举证责任制度，使之成为确定行政诉讼的胜诉和败诉的规则，是值得深入探讨的问题。

一、行政诉讼举证责任的概念

举证责任的法律制度早在罗马法中就已确立。它的基本含义是：谁主张，谁举证，谁要取得胜诉，谁就要用证据来加以证明。在罗马法初期，人们对证明责任的认识仪限于提供证据的责任，即主观上的证明责任，还没有客观证明责任的概念。法官在不考虑待证事实真伪不明的情况下，应当由谁来承担不利后果的问题。现代的举证责任制度是从罗马法中的举证责任制度发展而来的，现在比较通行的观点认为，举证责任包括两方面的含义：一是指谁主张就应由谁提供证据加以证明，这种提出证据的责任法理上称为行为意义上的举证责任；二是指不尽举证义务应承担败诉的风险，这种提不出证据而应承担败诉风险的责任，法理上称为结果意义上的举证责任。行政诉讼举证责任概念理论上源于民事诉讼举证责任制度，明确其概念是研究举证责任分配规则首先要解决的问题和出发点。

我国三大诉讼中唯一明确使用“举证责任”这个词，直接规定举证责任制度的是《中华人民共和国行政诉讼法》。该法第三十二条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”但是并未对举证责任做出明确的解释。当前关于我国行政诉讼中举证责任的概念存在行为责任说、结果责任说、双重含义说等不同的观点。对举证责任概念比较通行的观点为“双重含义说”。该说认为举证责任的概念包括两个方面的含义：一是当事人对其主张的事实有责任提供证据，理论上称之为行为意义上的举证责任，简称行为责任；二是在案件事实真伪不明的情况下，由主张该事实的当事人承担不利后果，理论上称为结果意义上的举证责任，简称结果责任。这种不利的诉讼结果既表现为实体法上的权利主张得不到人民法院的确认和保护，又为败诉而负担诉讼费用。行为责任和结果责任是举证责任概念不可或缺的组成部分，是表和里、形式和内容、程序和实体、动态和静态的关系，但只有结果责任才能真正反映举证责任的本质，而行为责任依附于结果责任。笔者认为，“双重含义说”比较全面地揭示了证明责任的诉讼价值，是比较符合客观实际的，是行政诉讼举证责任概念最好的概括。

二、行政诉讼中被告承担举证责任的原因

行政诉讼中的举证责任由被告承担，是一项基本原则，也被称为举证责任的倒置。在行政诉讼中，作为被告的行政机关应举出自己作出具体行政行为时所依据的事实和规范性文件，以证实其具体行政行为的合法性，否则就有可能承担败诉责任。行政诉讼中要被告承担举证责任的原因主要在于：

（一）行政诉讼中的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性

该具体行政行为是由行政机关作出的，因此作为被告的行政机关便处在主张者的诉讼地位。根据“谁主张、谁举证”的原则，被告应其具体行政行为的合法性负举证责任。原告主张的是该特定具体行政行为的不合法性，也是主张者。但是，合法性属于积极事实，容易证明；消极事实难以证明。因此，对于一物的两面事实，应由主张积极事实的当事人负担举证责任。

（二）在行政法律关系中，原、被告处于管理和被管理的不平等地位

被告的具体行政行为必须有法律依据和事实依据才能作出，所以被告作出具体行政行为之前都是收集了足够的材料和证据的。因此，如果发生诉讼，让被告把原来的具体行政行为的实施过程通过展示证据的方式在庭审中再演示一次，对被告而言并不是难事。相反，如果要求原告承担举证就很困难。因为原告在收集证据过程中会受到行政机关管理制度的限制，原告也没有进行鉴定、勘验等收集证据、保全证据的能力，由原告承担举证责任显失公平公正。

（三）在行政诉讼中，规定由行政机关来承担举证责任

这就要求法院足以认定该具体行政行为合法正确的情形下，被告才能胜诉。否则，就由行政机关承担败诉后果，即从法律上推定该具体行政行为是不具备合法性的。这样，就对行政机关依法行政提出了更高的要求，促使行政机关在作出行政行为前，必须要有事实根据和法律根据，否则引发诉讼就要承担败诉后果。我国《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条明确规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应该提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。从该条可以看出，在行政诉讼中，对具体行政行为合法性的举证责任只能由被告承担。

三、行政诉讼中施行举证责任倒置原则的意义

（一）有利于保护原告的合法利益，防止原告的合法权益遭受不法行为的伤害

面对拥有行政职权的强大的行政机关，原告总是处于弱势地位。因此，只有通过加强对弱势方的保护，才能营造良好的行政审判环境，对保护诉权、体现法律面前平等精神起到积极有效的作用。

（二）有利于提高行政机关依法行政的水平

举证责任倒置原则强化了行政机关及其工作人员的法律意识，促进行政机关依法行政，促使行政机关严格遵守“先取证，后裁决”的程序规则，从而防止其实施违法行为和滥用职权。

（三）有利于规范证据的提供、调取等活动

有助于融合现代法治和程序正当观念，使我国的行政诉讼法与国际接轨，逐渐趋向依法行政，真正实现平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立等现代法治的基本观念在我国法律中的体现。

四、行政诉讼中被告的举证责任及举证规则

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼是由行政机关的具体行政行为而引起的，如果没有具体行政行为，也就不会发生行政诉讼。从这个意义上说，由被告对具体行政行为承担举证责任是“谁主张，谁举证”这个一般举证责任规则在行政诉讼中的特殊体现。

在行政诉讼中被告在承担举证责任时应遵循的规则：

（一）举证范围

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，被告在承担举证责任提供证据时，既要提供作出该具体行政行为的事实根据，也要提供该具体行政行为的法律根据即所依据的法律、法规、规章等规范性文件。事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确是具体行政行为合法有效的必备要件，缺少任何一个因素，这个具体行政行为就是违法的。因此，作为被告的行政机关要证明被诉具体行政行为是合法的，就必须提供作出具体行政行为的事实证据和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这样规定的原因在于：根据实施行政行为的程序，行政机关应当先取证，后裁决。在行政诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的依据，否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以取证，则不利于督促行政机关遵循“先取证，后裁决”的规则。可是，如果人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”，要求当事人提供或者补充证据，这时被告在诉讼过程中的取证行为才是合法的。

（二）举证期限

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认为该具体行政行为没有证据、依据。”之所以对被告的举证期限作出如此严格的限定，主要是为防止被告行政机关在法院审理案件期间非法收集证据，保证行政诉讼的公正与效率，有利于监督行政机关遵循“先取证，后裁决”的程序规则。在行政诉讼中，被告如果只提交答辩状而不提供证据，或者故意拖延提供证据的时间，直至庭审的最后阶段才把证据抛出来，就会使原告没有充分的时间准备相应的反证，或者根本没有机会进行辩驳，这对原告来说显然是不公正的。另一方面，如果被告在庭审过程中不断地提供证据，人民法院往往不得不中断开庭以核实各种突然出现的情况，这样就会造成诉讼拖延，使案件长时间不能审结，影响行政审判的效率，而且也使集中审理难以实现，反过来又影响庭审的质量。此外，拖延举证时间，也会给被告事后补充收集证据提供很多机会，不利于监督行政机关遵循“先取证，后裁决”的程序规则。虽然最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在法定的举证期限内即被告在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。但并不排除被告在经人民法院准许的情况下补充相关证据。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十八条规定：“有以下情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗拒力等正当事由不能提供的；（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为工程中没有提出的反驳理由或者证据的。”

（三）举证期限内不能举证的法律后果

被告在法定期限内即被告在收到起诉状副本之日起十日内不能提供或无正当理由逾期提供作出该具体行政行为时的证据、依据的。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”法院可以判决撤消被诉具体行政行为或是确认被诉具体行政行为违法，由被告承担败诉的法律后果。

五、行政诉讼中原告应承担的举证责任

在行政诉讼中，确定由被告承担举证责任，并不表示行政诉讼中的原告没有举证责任。原告在行政诉讼中所承担的举证责任主要有以下几种：

（一）原告对自身损害事实和与具体行政行为的因果关系承担举证责任

在行政诉讼中，往往原告要求被告对自身发生的损害予以赔偿，而损害赔偿问题本质上属于民事法律关系，因此应采取民事诉讼的有关原则，由原告承担损害事实、损害同具体行政行为之间的因果关系、损伤程度及赔偿依据等方面的举证责任。如果原告举证不能，也要承担对其不利的法律后果。

（二）原告对行政机关对其作出具体行为的事实承担举证责任

具体行政行为通常采取书面形式，但也有违反程序采用口头形式的，如有的罚款没有出具处罚通知书，有的不开收据。如果原告提供不出证据证明该具体行政行为的存在，一旦实施这一行为的行政工作人员否认这一事实，原告也就失去了符合法院受理条件的证据，法院就不能立案受理，因此原告有责任提供具体行政行为存在的证据确保法院能够立案受理。

（三）原告可以积极提供证据来反驳被诉具体行政行为的合法性

虽然原告对具体行政行为的合法性不承担举证责任，不提供相关证据也不影响法院对该行政行为合法性的判决，但原告如能发挥主观能动性，尽最大努力提供证明具体行政行为不合法的反证，对于其主张的成立及证明具体行政行为的违法将产生积极作用。

综上所述，在行政诉讼中，诉讼的双方一是原告，即具体行政行为中的行政管理相对人，另一方是被告，即具有行政行为能力行政主体，只有明确诉讼双方各自在提供证据证明自己主张的责任，才能使法官对诉讼案件的有一准确的处断。我国实施的行政诉讼的举证责任制度充分体现了行政诉讼的目的：保护公民、法人或者其他组织的合法权益；防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。对缺乏举证能力的相对一方当事人通过行政诉讼保护自己的合法权益，具有重大意义。在行政诉讼中只有诉讼双方的举证责任清晰、明确，我国的行政诉讼制度才能起到其应有的重要意义。

[1]樊崇义.证据学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2007.

[2]张树义.行政法与行政诉讼法学[M].北京:高等教育出版社,2007.

D915.4

A

1672-6405（2011）03-0048-03

张灵晖，张钦，河北公安警察职业学院教师。

2011-07-30

王凤玲〕