论构建社会治安预警体系——从公共危机的视角

耿中锋

（中国人民公安大学，北京 100038）

论构建社会治安预警体系
——从公共危机的视角

耿中锋

（中国人民公安大学，北京 100038）

当前，我国正处在社会大转型时期，公共安全“危机四伏”，要构建和谐社会必须关注公共危机。危机管理的首要阶段、首要任务是预防和预警，要求各级政府、各个部门和各类组织在制定国民经济和社会发展规划的同时，发现可能发生的各种危机，并将危机所造成的危害降低到最小。社会治安预警属于公共安全管理的前沿问题，通过对其研究和探索，我们认为，建立健全社会治安预警体系是必要的。

公共危机；社会治安；预警体系

随着改革开放的深入和世界经济一体化的步伐，我国社会步入了高速发展的时期。国民经济飞速发展的同时，各种危机也随之而来。社会不安定因素有增无减，各种利益集团相互博弈，各种矛盾空前激化，由于利益的差距和分配的不均衡，引发了各种危机：群体性事件多发，贪污腐败盛行，道德价值观扭曲，环境恶化，贫富差距拉大，失业人口增多等。这不仅在一定程度上导致犯罪率的上升，而且给社会治安管理带来了巨大压力，极大影响了社会稳定和谐社会的构建。这一系列不稳定因素是公共危机产生的根源，在这种情况下，加强对我国社会治安管理，建立社会治安预警系统就显得十分必要和迫切。

建立社会治安预警机制意义重大。建设良好治安环境的重要前提之一，就是必须要对其有一个科学合理的预测预警和评价体系，这直接关系到社会治安管理战略方向和任务重点。具体地讲，建立和完善社会治安预警体系，可以及时发现社会治安工作中出现的问题与偏差，更好地监测违法犯罪活动和社会治安秩序状况，为政府和治安管理部门制定有效的政策和治安管理措施提供科学依据。社会治安预警对缩短政府决策反应与实际行动之间的“反应时差”，提高社会治安治理工作的时效性，保障社会稳定和公共安全，进一步提高公众安全感和满意度，促进社会和谐发展具有十分重要的现实意义。如前面所说，随着城市化进程的发展，改革开放的深入，隐蔽战线斗争更趋激烈，社会矛盾引发的群体性事件还会增多，刑事发案总量居高不下，犯罪的流动性和地域性特点更加突出，社会丑恶现象屡禁不绝。危机管理的理想状态是防患于未然，只有充分预计到社会潜伏的危机，才能防微杜渐。建立社会治安预警系统，可以牢牢掌握维护社会稳定和社会治安的主动权，以此来保证我国经济健康、稳定、快速的发展，推进我国现代化的进程。

一、公共危机与社会治安预警的涵义

不同的学者对“公共危机”一词有不同的理解，美国劳伦斯·巴顿认为公共危机通常是指一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的事件，这种事件通常会对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成绝大的损害。我国学者张成福认为，公共危机是一种紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对公共的生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。公共性危机不同于误解性危机、事故性危机、假冒性危机和灾害性危机，根本区别在于公共性，即其指向对象是特定区域的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。公共性危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。因此，处理好不期的公共性危机，成为考验政府执政能力的重要指标。

所谓社会治安预警，不仅是对某一社会治安事件或犯罪行为等是否发生进行预警，主要是对社会治安状况的总体发展趋势，以及相关治安事件及犯罪行为对社会治安环境造成影响的程度进行动态监测和预先警报。其研究的基本思路是，通过探讨犯罪增长与社会治安环境变化的关系，揭示社会治安环境恶性变化的因子，以此明确社会治安动态预警的警义、警源、警素、警兆和警度等，尤其是对警素、警兆和警度量化的可行性进行研究，遴选出社会治安预警的量化指标，并确定各预警指标的预警阈值和权重，设计出社会治安动态预警指标体系，运用各种方法，构建我国的社会治安动态预警模型。这一模型的基本要求是，能够对我国的犯罪变化和社会治安形势进行预警分析，预报警度。

二、建构社会治安预警体系的必要性

（一）公共安全“危机四伏”

随着我国社会转型期的到来，各种新旧社会问题也层出不穷，贫富差距不断加大，社会公正不断受到冲击，极大地威胁着我国良好公共秩序的稳定。就当前形势而言，我国公共安全存在危机主要表现在两个方面：一是社会各阶层普遍缺乏安全感，各种影响公共安全的事件层出不穷。以食品安全为例，自三鹿奶粉事件开始，短短三年的时间里又相继出现了地沟油、面粉增白剂、掺石灰小龙虾致横纹肌溶解症、问题银鱼、双汇瘦肉精猪肉、上海染色馒头等一系列影响群众安全、危害社会正常秩序的事件。二是影响公共安全的主要因素有增无减，“收入差距过大贫富分化问题”、“就业失业问题”和“贪污腐败问题”等等，这些因素严重影响着社会稳定，对社会公共安全和治安环境的影响巨大。目前我国的社会形势总体平稳，但也要时刻警惕平稳背后潜藏的“层层细浪”，尤其作为肩负重要使命的公共安全部门更要有较强的危机意识，真正做到防患于未然。

（二）现有预警体系亟待完善

从目前我国的实践来看，社会治安预警在社会治安防范方面起到了巨大作用，也越来越得到人们的重视。在此背景下，社会治安预警作为整个社会预警体系的有机组成部分也得到了前所未有的发展。一些学者甚至提出社会治安预警体系的建立本身就是实现治安管理的一种重要手段，由此足可以看出其重要性。而空前的关注所预示的往往不仅是社会的需求，也表明其还有较大的发展空间，换言之，现有的体系还存在诸多的不完善之处。现有预警体系的弱点归结起来表现在这样几个方面：

一是职能部门责任不平衡，部分部门压力过大。社会治安预警体系的建立作为公安机关实现社会治安管理的重要措施，当然是其应当关注与负责的，但这并不意味着仅仅是公安机关一个部门的责任。既是一个关乎社会安定的系统，则必然需要社会各个部门、各个环节的协同合作方能实现。因此，进一步完善社会治安预警体系是确定社会各方在治安预警体系建立中的地位、作用以及相应的职责现实需要。二是部门之间不协调，沟通不畅，信息共享度低，在进行局域性或涵盖范围更广的社会治安态势研究和分析中，不能实现信息交流和共享，仍处于“各自为战”的“信息孤岛”状态。三是忽视群众，与公众沟通少，公信力不高。建立社会治安预警体系归根到底是要更好地维护社会的公平正义，维护人民群众的根本利益，因为只有人民认可、满意的社会才能称得上是真正的和谐。所以，社会治安预警体系的建立、实施必须要考虑人民群众的知情权，从人民的根本需要出发，结合社会治安的实际状况。如此才能保证体系的有效性，才能获得社会各界的理解、支持与配合，在维护社会治安中真正做到全民努力，防患于未然。

（三）社会治安预警在公共危机管理中的作用巨大

社会治安预警对于处理公共危机的作用主要从以下三个方面体现：

1.警示功能

治安预警系统通过可能引发治安问题的社会现象进行监测、识别、分析判断，就可能出现的治安问题及其发展态势向社会提出警告。这种警告首先为机关、团体、企业、事业单位和公民对安全防范引起重视和注意提供可靠依据。同时，治安预警系统的分析判断还能及时、科学地向社会管理职能部门提供相关意见和建议，以利于其高效管理，确保社会治安稳定。

2.矫正功能

矫正功能主要体现在帮助与治安有关的社会管理部门及其管理人员正确有效地履行职能上。对于治安管理部门及其工作人员来说，尽可能地规避管理过程可能出现的偏差与失误显然是有效履行职能的重要保证，在一定程度上它远比创新管理方式更为重要，而治安预警体系的建立使这种规避与纠正变得更加及时与科学。

3.免疫功能

治安预警系统能够对同类或同性质的风险、隐患与治安问题进行预测或迅速识别，并提出有效防控措施。社会管理部门在运行过程中出现相关的治安问题时，就能迅速地运用各种应对措施处理。

三、危机管理中如何建构社会治安预警体系

公共突发事件的管理是一种危机管理,危机管理的首要阶段和首要任务是预防或预警, 要求政府在制定国民经济和社会发展规划的同时，预测经济社会长期发展中可能潜伏的危机。因此，我们认为建构社会治安预警体系必须包含如下几个方面：

（一）制定规范统一的社会治安预警等级标准

制定统一的社会治安预警等级标准，能够准确反映社会治安态势，通过警情，警源的分析，掌握治安状态势，通过量化的预警等级标准，实现监控系统与预警系统的有效衔接。该标准要包括：社会治安预警等级划分、社会治安预警指标和预警指数的计算、社会治安预警预警等级标准、社会治安预警等级判断及社会治安预警等级工作对策。要考虑到社会治安预警等级的特点和违法犯罪活动及社会治安工作的特点、公安、政法等部门的行业优势、指标和方法的先进性、与国内其他指标体系接轨的可比性等因素。选定的指标和数据采集方法尽可能地参照国内已有的相关标准，科学确定监测指标体系。目的是使该指标体系及评价方法成为公安等部门长期业务工作运行的技术标准，适用于公共安全领域预防和打击违法犯罪活动、维护社会治安秩序而进行的预警。

（二）整合社会监控系统

我国的监控系统布建主要分为场所监控和街面监控两类，前者主要设在金融单位、娱乐场所等部位出入口，部分向附近路面延伸；后者主要由政府投入、公安应用，情况较为复杂，包括看守所、监狱监控系统和交通管理部门监控系统。各个监控系统各自为战，缺乏统一规划。随着我国经济的不断发展，社会的风险性逐步增强，影响社会治安秩序的因素不断增多，迫切需要建设一个统一的社会治安预警中心，能够对社会面上的治安状况实时监控、及时报警、迅速处置，因此必须整合社会监控系统，实现各个监控系统之间的对接，提高社会治安预警效能。

（三）加强预警与危机处理的衔接

社会治安预警的作用在于提前预报警情，及时处置，使危害人民生命财产安全和社会治安秩序的行为处于可控状态。通过收集、分析、研判信息,通报警情，为指挥中心科学决策提供依据。如果指挥中心不能及时调度警力、迅速处置，则会降低社会治安预警的作用，扩大危机对社会的损害程度。如发生火灾，监控设备检测到某地有冒烟现象，感应系统自动分析烟雾浓度和温度，将分析结果传输至信号处理系统；当烟雾浓度和温度超过信号系统预设值时，信号系统将信号传至报警系统，根据预警等级报警。然后由相应部门迅速作出反映和应对。

（四）着重建立和完善预警系统和专门机构

现阶段，我国的社会治安预警机制在公共危机中还没有发挥应有的作用，并且存在不少问题，如不能及时预见危机，危机发生后又不能及时与各部门沟通和发布信息等问题，这些都有可能为危机处置带来意想不到的困难。因此，要进一步完善预警系统和建立专门机构。

1.建立社会治安安全信息管理系统

为确保我国社会治安安全，必须建立专门的社会治安安全信息管理系统，用以监测影响我国社会治安安全因素的各种信息以及信息的变化动态。所以，要加强基础信息建设，准确、及时、系统地获取社会治安安全的各类信息，并对这些信息进行必要的整理、存储。为此建议进行以下工作:

（1）建立信息搜集的渠道和网络，按照一定的分类，建立各类信息的数据库。数据的搜集统计，应有统一的释义、计算公式、计算单位以及满足数据库建要的代码。

（2）成立专门信息管理部门，负责信息收集工作计划的制定与实施，信息的收集汇总、初步分析，并提出具体的建议以及特殊信息的及时汇报处理等。信息部门应当实现信息收集渠道多元化，收集人员专业化，有具体的收集路线和方向。信息收集的过程中应当注意：信息的及时性与准确性；信息收集渠道的多元化；保证信息的原始性；收集信息人员、分析和处理信息人员的专业化，使信息分析规范；收集机构的组织与层次尽量简单化，保证信息收集传递的快速与完整，减少信息的扭曲和漏损。

（3）组成信息研判部门，主要负责对收集来的信息进行加工处理，“去粗取精、去伪存真”，对信息进行汇总分析，预测趋势，提出阶段性工作对策和措施，为决策者提供科学依据。

2.建立社会治安安全预警和应急系统

建立社会治安安全预警和应急系统，根据不同预警度，制定相应的应急预案，完善各类应急措施。为此要加强公共安全、社会治安安全预警体系的研究，尽快建立治安安全的预警机制，包括密切关注公共危机发展态势，全面评估影响公共危机的主要因素及我国社会治安发展变化情况，根据社会治安形势适时判断可能发生危机的严重程度。

社会治安安全评级与预警，可有不同的方法，要建立社会治安预警指标体系，根据不同的指标，进行社会治安预警等级设计，并针对不同级别的社会治安安全程度设计应急方案。这样既可以保证在突发事件发生时从容应对，又不至于在出现一般性的社会治安事件时采取过激措施而导致社会资源遭受重大损失。

3.建立社会治安安全预警管理的专门机构

在原来的部门设立社会治安预警部门，负责社会治安安全预警管理的专门机构或组织。

（1）社会治安预警管理委员会。它是应对危机的最高决策机构，是针对不同的危机而成立的领导部门，聘请社会各界的研究公共危机的专家学者为顾问。

（2）地方各级社会治安预警管理办公室。它是预警信息汇总和决策中心，执行指令的下达、实施和监督、确定收集信息的类别以及协调直接管理部门的工作，还应制定议事规则，协调下层各级部门不能单独解决的问题和向上级汇报情况以及资源需求。它管辖信息部门、决策部门和指挥部门。

（3）社会治安预警管理实战部。它是实施预警措施以及处理措施的部门。该部门执行制定的决策和计划，体现在行动计划和流程、监督控制手段、人员等资源配置等。

通过对我国的社会治安安全状况的综合评价和对我国社会治安安全预警的研究，我们提出了建立和健全“社会治安安全预警体系”以强化社会治安管理。从理论上我们不难得出：“社会治安预警系统”的建立，有利于促使政府各职能部门建立健全应急公共服务机制，使各部门的资源优化配置，提高整个社会治安管理系统的效率。政府职能部门构建起相应的预警机制，并纳入社会治安管理体系中，正符合“好钢用在刀刃上”的资源配置规律，直接避免了政府职能部门的效率低下。社会治安安全是一个包括多方面多主体的系统工程，要逐步建立和健全公共危机应对体系，强化社会治安预警管理，以防范和应对突发事件造成社会治安危机，提高我国社会治安稳定程度。

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D631.4

A

1672-6405（2011）03-0027-03

耿中锋（1987- ），男，中国人民公安大学警察行政管理专业公安管理方向硕士研究生。

2011-08-02

王凤玲〕