社会管理60年：概念界定和中国经验

2011-04-12杨晓龙陆文荣

河北民族师范学院学报 2011年2期

关键词：政府管理

杨晓龙，陆文荣

（1.山东工商学院，山东烟台 264005 2.上海社会科学院社会学所，上海 200000）

社会管理60年：概念界定和中国经验

杨晓龙1，陆文荣2

（1.山东工商学院，山东烟台 264005 2.上海社会科学院社会学所，上海 200000）

作者从历史和逻辑相统一的角度，梳理了社会管理作为一种概念是怎么样被定义的，主要包括社会管理的主体、功能、价值取向等；社会管理作为一种历史的存在是在中国的实践过程，最后指出了社会管理在中国发展的可能路径及需要注意的两个问题。

社会管理；历史与逻辑；发展路径

2005年2月21日，胡锦涛总书记在中央政治局第二十次集体学习时，着重提出了社会管理的问题[1]，紧接着，在2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次会议上明确指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。”[2]社会管理因此成为各级政府努力去实践的一个新课题。

与此同时，社会建设、社会管理、社会组织、公民社会等正在成为学术界尤其是社会学、政治学与行政学、公共管理学等学科研究的热点。

吉登斯曾经在《社会理论和现代社会学》中论述道，“和自然科学相比，社会科学研究因为关注具体的社会生活，所以容易被误读误用。社会科学概念通过渗透进社会世界而具有建构性的意义，他们为普通行动者所掌握，进而融入社会活动实践中，当然成为社会惯例的熟悉内容，即使它们像自然科学那样具有鲜明的创新性，但等他们首次参与建构时，其原初含义也就已经丧失。”[3]所以社会科学家要对概念、理论的转向效应（the transformative effect）保持密切注意。在社会管理越来越成为人们口中时髦词汇的时候，厘清社会管理的概念对于理论和实践都显得尤为必要。

一、本文写作的方法论基础

逻辑与历史统一的方法的基本含义就是逻辑的东西和历史的东西相统一。逻辑的东西和历史的东西相统一既是一条辩证逻辑的基本原则，又是辩证思维的一种重要方法。

所以本文关于社会管理概念的论述，首先是把社会管理看做人类的一种实践的历史的东西，然后才是作为一种逻辑的东西存在的。我们以前关于某个概念的论述总是习惯于从概念的内涵和外延进行展开，而很少从概念所指称的具体历史情境下的实践进行认识。这无疑是舍本逐末，因为说到底，社会管理首先是作为一种实践，作为概念的社会管理终究还是对作为人类实践的社会管理在意识层面的逻辑展开，这是我们首先必须弄清楚的一个问题。

二、作为概念的社会管理

（一）社会管理的定义

对社会管理的定义，学者们从不同的角度进行了界定，主要代表性的观点有以下几种。

第一种观点认为，社会管理分为广义的社会管理和狭义的社会管理。前者是指对于整个社会的管理，包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。后者则侧重与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的管理。这里的社会指的是作为整个社会这个大系统中一个子系统的狭义的社会。社会学通常用“社会生活”或“社会生活子系统”来表示。[4]

第二种观点认为社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。

第三种观点认为，社会管理是指在一定共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程。社会管理的目标是实现社会公平、公正以及社会效率，社会管理的对象是社会事业、社会事务和社会价值，社会管理的主体是社会组织和政府，他们通过综合决策建立社会管理模式。[5]这是比较完整的社会管理的定义，并且着重指出了社会管理是建立在一定的共同价值的基础上的。

我们认为从社会学的角度来看，社会管理是政府、市场和社会组织为了满足人类的各种需求，维持社会秩序，促进社会进步而通力合作对社会生活系统的组成部分进行组织和协调的过程，它以合作精神和现代公共规则的确立为价值取向。

（二）社会管理的主体

传统的社会管理论主要强调政府作为唯一的主体自上而下地对社会事务进行规范和制约，也被称为政府社会管理。这时候政府是唯一的公共利益的提供者，计划一切事务，管理一切事务。政府的工作包括整合社会资源，动员社会力量，依法对社会事务实施组织化活动。这样政府就掌握了几乎全部的资源，不可避免地产生低效率和寻租现象，因为经验从来没有证明政府是一个道德实体。关于这一命题，政治经济学家布坎南在《自由、市场与国家》和《赞同的算计》中给予了深刻的分析。

上世纪七八十年代，继“市场失灵”后的又一次“政府失灵”，使得人们重新反思政府对经济社会发展的全面干预，同时人们看到社会组织的力量。治理理论成为一种新兴的社会管理理论。它强调，应该充分的看到社会自身的力量。所以社会组织作为一种新兴的力量进入了人们的视野。因为社会组织相比国家，更能敏感地捕捉到不同人群的多样化的需求并且给予有效满足，从而达到社会的一种善治状态。正如治理理论的主要创始人之一罗西瑙曾指出的那样，“与统治不同，治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[6]至此，社会管理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。这样，社会管理的主体由单一走向多元，由自上而下的单一控制走向双重互动。

（三）社会管理的功能

社会管理的目的在于满足人类多样化的需求，协调社会生活系统组成部分的利益，通过制定社会规则，包括法律、法规、政策，尤其是社会政策，并通过一定的手段执行，尤其是公共财政和司法，来实现建立在公平正义价值基础上的社会秩序和社会进步。具体来讲，社会管理的功能有以下方面：

第一，建立社会秩序，实现社会整合，解决人们生活中面临的具体的问题，协调各个利益群体的冲突和矛盾。作为现代化的政府，把税收作为主要手段整合社会资源，同时通过再分配在全社会重新调节资源的分布情况，不会导致社会资源高度集中，这样就避免了出现大的社会动荡。这里政府和个人之间实际上有种契约关系，正如卢梭在社会契约论中所说的那样，国家是建立在社会基础上的，社会先于国家而存在，国家的权力是社会权力的让渡，所以国家权力说到底还是为人类服务的一个中介。但是政府作为民众普遍意愿的载体，只能提供比较基本的并且是普遍性的需求。社会需求是多样的，社会利益是多元的，社会资源是分散的，这样作为政府就不可能面面俱到照顾各个利益群体的需要，这样作为社会管理主体的社会组织的作用也就凸现出来了。这类社会组织与庞大的科层制的现代政府相比，更贴近民众，更能够捕捉到民众的特殊需要，在整合社会资源方面具有自己的优势和灵活性，这样就能够满足一些特殊群体的特殊需求，帮助他们解决一些个别性的问题。

第二，建立现代公共规则，培养人们的社会参与精神，重建一种集体生活。传统的社会管理理论强调政府对于民众的统治和制约。现代社会管理理论强调广大民众的积极参与。人们通过参与到各种各样的社会组织中去，学习组织的规则，在与组织其他成员的交往中，习惯一种组织生活，使得人们从各种传统的小共同体里面逃离出来，这样帕森斯所说的处理人际关系的普遍主义规则也就自然地确立了。在个人层面上，一种与现代化相适应的权利责任意识也就形成了。这实际上是真正的个人主义和集体主义的结合。

（四）社会管理的价值取向

任何行动都是需要价值指引的，没有一定的主导价值，社会行动不会形成一种秩序。社会管理作为人类的一种集体行动，同样需要价值的指引。

一说对于一切社会治理体系而言，秩序、公平与效率、服务等，都是基本的价值（张康之，2003）[7]；又一说发达的公共精神是社会治理的决定性因素（笪素林,2009）[8]。

我们认为社会管理的核心价值在于一种合作精神和现代公共规则的确立。合作精神包括这样几个层次：政府与社会的合作，社会组织中的个人与个人的合作，社会组织之间的合作。现代公共规则是指所有社会成员对于个人和群体的角色、规则都有明确的预期，大家在处理某些社会事务时达成了一些原则性的共识。“规则的公共性，即规则无涉于个别、专门利益的中立性质（张静，2006）。”[9]

三、作为实践的社会管理

（一）社会管理在中国的实践

从上面的论述中我们可以知道，不同国家、地区和一国不同时期的社会管理模式的差别，主要在于社会管理主体的三个方面的互动和彼此力量的消长以及社会管理的价值取向，也就是某种社会管理模式是以秩序，或者以公平和效率，还是以服务为主导的价值取向。所以我们考察中国社会管理的实践的时候，就把社会管理的主体及其价值取向这两个指标作为主要的线索来看。

关于中国历史上是不是有市民社会的传统，或者换种说法就是中国历史上有没有一个社区自治抑或者可以称之为小共同体自治的传统，学术界向来争论颇多，到现在没有达成一个统一的看法。

一种主流的观点认为，中国历史上存在着一个小共同体自治的传统。传统的乡村部落主要靠宗族实行自治。温铁军教授曾经概括为“国权不下县”五个字。杜赞奇的《村落、文化与国家》也通过对“保护型经纪”的揭示来支持这一论断。[10]曾经有学者更精辟地把这种主导观点概括为“国权不下县”，县下为宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。[11]实际上韦伯在《儒教与道教》一书中关于中国社会的“有限官僚制”的看法也是可以划归为这一流派的。“事实上，正式的皇权统辖只是施行于都市地区和次都市地区……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大减弱了，乃至消失。”[12]

另一个主导的观点是中国历史上根本不存在一个自治的传统。公民社会、社区自治这类来自西方的概念根本就不适合中国社会结构的分析。代表性的学者有国外的魏斐德、国内的秦晖、程念等。程念在《中国古代缺乏以社会自治为前提的县域治理》一文中，通过对汉代及以后的管制的考察，明确否认了中国历史上存在社会自治的传统，更不用说培养和发展公民权的民间组织了[13]。国内著名历史学者秦晖通过对苏联农村集体化和新中国农民集体化的对比研究，以及通过对汉唐间乡村组织的研究，专门发明了一个概念——伪个人主体的大共同体。他最后总结说，中国历史上大部分时期，国家通过编户齐民等措施一直在限制血缘共同体的形成，即使血缘共同体真实存在，但是它们并不能提供或者说被允许提供有效地“乡村自治”资源，更谈不上去与国家谈判了。[14]后来一些学者试图超越源自西方的“国家——社会”分析框架，像著名清史研究学者黄宗智和比较早的将这一分析框架引进中国分析的学者邓正来。黄宗智提出了一个新的概念：第三领域。他通过对清代行政设置，清代民法和士绅功能的研究，提出来国家社会交织作用的一个领域[15]。邓正来通过对民间知识传播机制和渠道的研究，提出一个“未意图扩展”的概念[16]。我们看到关于这一问题的争论是多么激烈，但是有一点是确定无疑的，就是物理事实只有一个，这是我们社会科学安身立命的一个方法论预设，也就是物理事实是存在的，只是我们的解读和赋予它的意义是不一样的。我们认为，这是我们社会科学研究要明确的一个前提。

与历史学相比，社会学更为关注当前的一个时段的社会现象，但是经济学上的“路径依赖”和社会学上的“制度惯性”这样的概念又提醒我们，必须要弄清楚当下社会现象的发端在什么地方。所以我们准备介绍新中国成立到现在一个时段的社会管理实践的发展过程。另外我们认为现代社会管理的一个最根本的推动力在于个人意识的觉醒，因为只有个人主体性的成长才会带来需求多样化，才会有扩大社会参与的欲望，社会结构才会持续分化，才会带来资源整合和社会秩序的困难。所以新中国成立后，中国真正进入了全球工业化的历程，这也是我们选取新中国成立到现在这一时段的原因。

我们认为新中国成立后的社会管理的实践过程分为以下几个阶段：

(1)1949年到1957年。这时候新中国刚刚成立，社会管理的主要任务在于改造旧社会，稳定新政权，只要不涉及政治安全，基本上并不过多的干预。在50年代初期，各地出于社会管理的需要迅速建立起一些党领导下的群众组织，分别取缔、改造、重组了各种原有的公会、行会、同业公会组织，发展共产党领导下的总工会，组建妇女联合会等适应社会生活和公共管理的需要。渐渐地有工作单位的人群都被组织起来，而基层社会也自发的产生了一些群众自治性的组织，其中最重要的是居民委员会。当然居民委员会后来被政府推动和吸纳，成了半行政化的代理人。这一时期，中国政府开始学习苏联的管理模式和经验，在农村开始积极推行农民集体化，从顺应民愿的初级合作社，到后来违背民愿的高级合作社，农民被合作进了人民公社。在城市也开始实行单一的公有制经济，对资本主义工商业进行社会主义改造。这样就在经济上和组织上为国家全面干预社会经济生活打好了基础。同时需要指出的一点是，这时候中国政府也通过意识形态的建构来进行社会管理，大力宣传马克思主义、共产主义，来塑造民众对于新政府和新社会的认同，这是一种“软”的管理[17]。

(2)1958年到1977年。这一时期中国的社会主义建设应该说也是取得了一定成就的。继续依托斯大林经验模式强化“大”而“公”且“纯”的组织建设，把整个社会纳入党政的行政管理体系中，用个人的声望和无产阶级专政的方式实施了有效的社会管理。社会管理继续在政治意识形态的引导下进行，但是社会管理制度和经济管理制度的紧密结合构建出了一个“指令性”的社会管理模式。这一时期，农村的人民公社组织和城市的单位制组织发展到了登峰造极的地步，这就使得经济组织、社会组织、政治组织混为一体，使中国社会被整个行政管理体系所覆盖。

中国改革开放之前的社会管理主要是以秩序为主导价值，并且这种管理模式使得它所宣称和标榜的平均、“大锅饭”仅仅成了一种宣称，后期的一些研究揭示了公社和单位制内部存在的依托于政治权利的诸多不平等。因为政府通过人民公社和单位制组织将社会的资源紧紧地集中在自己手中，社会当然没有资源去解决一些问题，形成一种自治，这样社会的活力被限制了。这一阶段的后期，这种社会管理模式越来越不适应人们的物质文化需求，已经很难维系了。

（3）1978年到2002年。《光明日报》一篇关于真理标准问题的大讨论，首先在思想上对人们进行了一个解放。实际行动上，改革主要是政府放权让利，理顺政府与社会的管理，把社会的还给社会，主张资源的分散重组。1992年十四大正式确立经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，这有利于进一步激发市场和社会的活力。因为社会的活力主要表现就是社会中产阶级的成长壮大和社会组织的大量涌现。市场经济强调法治和产权，这是中产阶级和社会组织成长的重要土壤。这一时期在农村，实行的“包产到户”冲破了“三级所有、队为基础”的国家对农村的渗透与控制，打破了政府单一中心的社会管理格局；农民自发组建的村民委员会，标志着“自我治理”的开始。在城市，“单位人”开始向“社会人”转变；城市社区建设，标志着社区自治精神的回归。在国家与社会关系上，第三部门的兴起打破了政府单中心的社会管理格局，弥补了政府和市场能力的不足。公民社会的萌芽和发展为建构一个网状治理结构和扁平化社会的到来提供了支持。

（4）2003年到现在。2003年7月28日胡锦涛在讲话中提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。科学发展观的提出为社会管理提供了新的理论指导思想，它标志着中国的社会管理真正地开始以公平正义和服务作为主导价值，并且更加强调服务，强调了民本化、人性化、科学化、规范化、民主化的社会管理理念。2006年3月，我国政府制定的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，明确提出加快建设服务型政府、责任型政府、法治型政府。它标志着服务型政府已经成为中国行政体制改革的目标选择。建设服务型政府，就是要让政府由全能型管理型向有限服务型转变，由政府本位、官本位体制转向社会本位、公民本位。

（二）社会管理在中国发展的可能路径

通过对社会管理概念的理清及其在国内外的实践过程，我们最后根据中国特殊的社会经济条件提出中国怎么样更好地去实践一种社会管理，最后达到社会的一种善治状态。

（1）引导规范各种社会组织的发展，培育时代新公民。费孝通先生曾经精辟地用“差序格局”这一概念来指称中国社会结构的特点，在《乡土中国》一书中，费先生说，“在我看来却表示了我们的社会结构本身和西洋的格局是不同的，我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。”[18]梁漱溟先生在《中国文化要义》中也论述中国的社会结构是伦理本位或曰关系本位，这是与西方的团体格局不一样的。[19]所以，中国人尤其缺少一种组织生活，缺少一种社会参与，所以中国人处理人际关系也就是推己及人，奉行一种帕森斯所说的特殊主义的行为规则。但是我们前面讲到，社会管理的价值在于合作精神和现代公共规则的确立。所以要发展现代社会管理，就必须大力引导规范各种社会组织的发展，让每个人以一种陌生人的姿态去参与组织生活，从而学会处理人际关系的普遍主义规则。这里实际上也就是人与人的关系从身份束缚走向契约重建。同时这样一种组织生活极为重要，也在于它可以纠正现在国内盛行的伪个人主义。现在国内盛行的“个人主义”思潮实际上是一种只要求权利，不履行责任的权责不对称的利己主义，这是和中国社会结构极其相关的。但是社会管理的发展需要的是既要求权利，又承担责任的公民意识、公共精神，而不是阎云翔在《私人生活的变革》中所提及的无道德的个人。[20]

（2）重构政府和社会的关系，利用既有组织资源，重点在于刺激集体行动的发生。我们看到，社会管理在西方的实践很多时候和公民社会的发育有关。传统的国家与社会关系框架，实际上预设了国家和社会的对立。市民社会在西方与王权为代表的政府的斗争更加深了人们的这一印象。但是我们同样看到普特南在《使民主运转起来》一书中，通过对意大利公民传统的研究，提出了“强社会，强国家”的政府与社会合作的模式[21]。并且这一模式仍然是北欧很多国家的社会管理模式。反观我们国内的实践，无论是上海的社区治理还是深圳的社会组织的繁荣发展的景象，我们不得不承认一点，那就是作为强有力的中国政府的推动作用，所以我们在研究中国公民社会相关问题的时候，始终不要忘记政府这只重要推手。不管怎么样，现实状况是，政府现在仍然掌握着重要的资源，仍然具有强大的动员能力。同时我们还应该注意一点，那就是当我们热情地颂扬第三部门的发展时，我们不应忘了人民群众的伟大实践，在农村表现为村民自治，在城市表现为居民自治。这两种社区治理模式实际上在一开始的时候都是人民群众自己的伟大创造。我们现在应该去探讨一下这些自治组织的动力是什么，社会经济条件是什么。我们现在着重突出社会组织作为重要的社会管理主体，但是这绝不意味着，政府抛开自己的责任，在一个没有公民传统的国家，政府职能的大量外抛很可能造成没有相应的社会组织去承接。至少目前为止，村民委员会和居民委员会仍然在承担着很多满足本地需求的功能。另外，我们绝不能神话第三部门，就像当年市场万能的神话和全能政府的神话一样。社会管理说到底还是一种集体行动，所以我们既要研究各种社会组织的形式，又要注意各个组织内部是否有一种集体行动发生了，是否是在培养一种真正的公民权利。[22]

[1]胡锦涛在中共中央政治局第二十次集体学习时强调：加强调查和研究着力提高工作本领．把和谐社会建设各项工作落到实处[N]．人民日报，2005-02-23(1)．

[2]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[N]．人民日报，2006-10-18．

[3]吉登斯,文军,赵勇．社会理论与现代社会学[M]．北京：社会科学文献出版社，2003．

[4]李程伟．社会管理体制创新：公共管理学视角的解读[J]．中国行政管理，2005,(5)．

[5]丁元竹．中国社会管理的理论建构[J]．学术月刊，2008，(2)．

[6]詹姆斯·N罗西瑙．没有政府的治理[M]．南昌：江西人民出版社，2001．

[7]张康之．社会治理中的价值[J]．北京：国家行政学院学报，2003,(5)．

[8]笪素林．社会治理与公共精神[M]．南京：南京社会科学，2009．

[9]张静．现代公共规则与乡村社会[M]．上海：上海书店出版社，2006．

[10]杜赞奇．文化、权力与国家[M]．南京：江苏人民出版社，1994．

[11]秦晖．农民中国：历史反思与现实选择[M]．郑州：河南人民出版社，2003．

[12]马克斯·韦伯．儒教与道教[M]．南京：江苏人民出版社，1993．