我 国 社 区 服 务 发 展 研 究

□裴小琼

(山西广播电视大学，山西 太原 030027)

社区是社会的基础，是构建和谐社会的基石。关于社区服务,学术理论界在认识上存在着很大的分歧,概括起来主要有广义和狭义两种理解。狭义的理解是,社区服务是指社区福利性、公益性(非营利性) 服务,不应该包括商业性服务。 广义的理解是社区服务不仅包括社区福利性、公益性服务,而且包括一定程度的商业性或“准商业性”的便民利民的生活服务,以及为社区内企事业组织提供的后勤保障服务。本文研究的内容主要是指广义的社区服务。

一、社区服务发展的动因

发展社区服务是市场化发展的需要。目前市场经济的发展，迫切要求政府转变职能，企业甩掉“办社会”的沉重包袱，形成企业抓生产，社会抓生活的格局。社区服务业发展推动了企业的改革，使企业从“办社会”的包袱中解脱出来，集中精力抓生产、搞经营、干事业。同时，缓解了社会就业压力。社区服务业在开拓社区服务领域的同时，也扩大了再就业渠道。社区服务业中的教育、幼托、医疗卫生、老年人服务、商业、环保等领域，都具有吸纳劳动力的广阔空间。

发展社区服务是满足人民多层次、多样化的社会需求。随着人民生活水平的不断提高,人们的生活方式、消费观念都发生了很大的变化。特别是居民住房、医疗、养老、就业等各项制度改革的深入,居民与所在的社区的关系越来越密切。社区作为一个最基础层面的社会单元,发挥着独特而又丰富的社会整合功能。其一,通过各种社区服务项目和服务设施,可满足社区成员日常物质和文化生活的多种需求。其二,社区内存在着大量的居民委员会、业主委员会等自治性组织和老年书画社、拳操队、读书会等兴趣性团体,可满足人们广泛的社会参与需求。其三,社区中大量存在着邻里互助、相互照顾的传统习俗,同时也不断蕴育出以社区公益性、福利性事业为目标的组织,使社区发挥着社会整合功能,同时也满足了人们开展社会互助的需求。相互照顾的传统习俗,同时也不断蕴育出以社区公益性、福利性事业为目标的组织,使社区发挥着社会整合功能,同时也满足了人们开展社会互助的需求。

发展社区服务是城市化运动发展的需要。中国的经济体制改革使大批农村剩余劳动力涌向城市，“民工潮”成为一个人口大国城市化中的特有现象。大批农村人口涌进本来人口密度就高的城市社区，他们的生活环境不如城市家庭，对社区服务依赖性更大，这就要求开发城市社区服务功能。同时，还要解决好城市社会治安、市容卫生和交通秩序等方面的内容。

二、我国社区服务发展的初步成果

创造了有利于社区服务生存和发展的外部环境。目前，社区服务被纳入国家和各级政府的发展规划，并在计划立项、税收减免、用房用地、资金支持、编制用工等方面出台了一系列的倾向政策和措施，为社区服务的发展营造了良好的外部环境，打下了坚实的发展基础。

1993年民政部等14部委联合颁发的《关于加快发展服务业的意见》明确了社区服务的资金和税收等优惠政策。譬如说，对凡由民政部门所办，专门为优抚对象、残疾人、老年人提供服务的社区服务项目，创办初期免征两年能源交通基金和预算调节基金；对育婴托儿、医疗保健、婚姻介绍、殡葬服务项目的收入免征营业税，所得税按国家统一的减免税规定执行。2000年民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》进一步把拓展社区服务视为社区建设的重要目标和重点发展项目。

建立了具有中国特色的社区服务投资机制、发展机制和内部运行机制。我国已经基本建立起了以社会筹集为主、政府资助为辅的多层次、多途径、多种经济成分并存、多种方式共同兴办的社区服务投资机制和发展机制，使社区服务发展的资金成为有源之水，使社区服务的软硬件建设都能落到实处。为了适应市场经济的要求，社区服务在保证其福利性和公益性的前提下，采取两条腿走路的方针，以社会效益为主，兼顾经济效益，用经营服务的部分收入来支持和弥补福利经费的不足，由此增强了社区服务自我积累、自我发展的能力，形成了良性循环、良性发展的内部运行机制。

加强了社区服务队伍建设，构筑了社区服务网络。社区服务队伍的来源不断丰富，数量不断增多，专业化程度不断提高，形成了一支由专职、兼职服务人员和广大志愿者组成的社区服务大军。社区志愿者队伍不断壮大有助于形成良好的社会互助与社会参与的氛围，全国各地都建立起了社会服务志愿者组织。这支社区服务队伍活跃在社区服务的各个领域，把社区服务的对象由弱势群体扩展到了全体社区居民，把服务内容从单一分散的服务发展为包括养老、助残、优抚、医疗康复、婚丧嫁娶、居民生活、信息及治安防范等多层次、多方位的系列化服务，创造出了无偿、低偿和有偿服务相结合、设施服务与互助服务相结合的社区服务形式与做法，建立起了市、区、街、居互为联系、相互贯通的社区服务网络。

成功地走出了一条“社会福利社会化”的发展道路。20年来，社区服务实践了“社会福利社会化”的发展思想，其资金不再完全依赖国家财政拨款，而是更加强调社区政府、集体和个人的共同承担，既开展了面向弱势群体的福利服务，又开展了面向全体社区居民的公益性便民利民服务，把社区居民的各种服务需求和各种矛盾在社区内就地化解，把专业服务和志愿者的社会互助活动紧密结合，广泛发动社区居民和辖区单位为社会提供无偿、低偿和有偿服务。坚持以街道为主体，以居委会为依托，鼓励和支持单位、个人和其他经济成分兴办、管理社区服务，并开始试验将社区服务设施交由民间社会服务团体运作和管理。社区服务社会化的探索和实践极大丰富了“社会福利社会化”的思想内涵。

三、我国社区服务发展的制约因素

社区服务的相关法律制度不够健全和完善。早在1994年,民政部、国家计委等十四部委就颁发了《关于加快社区服务业发展的意见》的通知,但随着我国经济和社会的快速发展,社区中的情况发生了很大的变化,社区服务发展面临许多新问题和新契机,这项管理规定的很多条款已经不能适应新形势的要求,亟待修订。近年来,出于社区服务发展形势的迫切要求,各级政府有关部门已经制定了一系列政策法规。但是,由于没有及时出台配套的实施细则,导致政策缺乏可操作性;另有部分政策法规虽然较为明晰,但缺乏权威性,存在执行不到位的问题。

社区服务资金来源不足。资金来源困难是当前制约社区服务发展的首要因素。到目前为止，社区服务支出既未纳入国家财政预算系列，也未归入政府预算或其他事业经费预算中。不仅如此，社区服务的福利性决定了它是利润较低的一个领域，很难吸引“商人”或“企业家”积极投资。20年来的社区服务实践表明，兴建社区服务设施和开展社区服务活动，大都依赖区、街、居委会千方百计筹集资金，而许多区、街、居委会的经济实力较弱，这势必影响社区服务的发展。此外，社区服务项目以低偿或无偿为主，自身积累能力较差，甚至难以维持现有设施正常功能的发挥。

家庭购买力低下。尽管广大居民群众对社区服务的需求比较普遍，但多数居民家庭尚不具备满足这些需求的支付能力。调查表明，当前我国居民家庭的收入分布很不平衡。20%高收入者拥有全部收入的一半和储蓄存款总额的75%以上，而80%的人口占有的储蓄存款比例还不足25%。国家统计局的调查显示，几乎一半的城镇居民仅仅处于基本收支平衡状态，还无力实现“花钱买服务”的生活理想。尽管相当一部分城镇居民有些储蓄，但在社会保障体系很不健全的今天，也不敢花掉其大部分储蓄来购买服务。于是，大多数城市居民希望社区提供无偿或低偿服务，而在有偿服务项目面前则望而却步，从而在某种程度上制约了社区服务业的发展规模和发展速度。

社区服务队伍整体素质不高。社区服务的开展和发展，吸引了大批的待业、失业人员以及家庭妇女、有劳动能力的残疾人员、离退休人员加入到服务队伍的行列，这是积极的一面，但是必须看到这支社区服务队伍的整体素质是较低的；而专业技术人员、专业社会工作者和管理人员严重缺乏，影响了社区服务和社区项目的扩展和服务质量的进一步提高。

社区服务观念落后。社区服务在提高人民生活质量、促进社区精神文明建设、保持社会稳定等方面具有重要的现实意义，但许多地方政府的职能部门和领导干部还未充分认识到社区服务的积极作用和巨大优势，对社区服务重视不够，投入不多，力度不大，扶持和优惠政策得不到很好的落实，致使这些地方的社区服务仍处于初始状态，加剧了社区服务发展的不平衡性。不仅如此，许多社区居民也对社区服务抱有偏见，即使他们认识到社区服务的重要意义，也不愿从事社区服务工作。因为在他们看来，社区服务都是些“老弱病残”和文化程度不高的人从事的职业，同时，社区服务工作者的合法权益得不到保护，收入很低。伴随着社区服务政策法规的完善和行业管理的规范，领导干部和广大居民群众对社区服务的看法有待进一步转变。

四、进一步发展社区服务的对策与思路

完善社区服务的相关法律制度体系。社区服务的法律制度建设, 应是社区建设的工作重点。具体来说,其一,为适应当前社区服务发展的现实需要,应在对当前社区管理体制进行改革的基础上,制定一部综合性的《社区管理法》,对社区中的政府、市场主体、社区服务组织三者的地位、职能及它们之间的关系给予定位和调整,从而划清社区服务发展中政府行为和社区行为、专业管理和综合管理、市场管理和行政管理及自治管理的界限, 化解它们之间的矛盾和冲突,从而促进社区服务发展的有序进行。其二,进一步完善现有的政策法规,强化其具体性和可操作性,并加大执行力度,使有利于社区服务发展的各项政策法规能落到实处。从当前的实践来看,要做好《城市居民委员会组织法》、《城市街道办事处组织条例》和《村民委员会组织条例》的修改和完善工作。其三,建立健全社区服务的各项规章制度,包括民主决策制度、民主监督制度和科学评估制度等,切实提高社区服务的管理水平。其四,要尽快清理和废止已过时的社区管理法规、政策和规章,使当前的社区服务发展免受已僵化的条条框框的束缚。

继续坚持社会化与产业化的方向。要想实现社区服务的社会化和产业化，我们有必要采取一系列的措施：首先，要出台和完善一系列的优惠政策，吸引和鼓励政府有关机构、社会中介组织、企事业单位和各界人士共同投资兴建社区服务设施，使各类投资主体不因投资社区服务事业而明显影响其经济效益。其次，要进一步完善无偿、低偿和有偿相结合的社区服务管理制度，以便用有偿服务获得的利润来弥补福利服务的资金不足，发展新的社区服务项目。

进一步完善社区服务形式。社区服务对象和服务项目的多样性决定了社区服务形式的多样性。在多元化的服务形式中，尤其应该重视邻里互助、设点集中服务和协同包户等形式。邻里互助具有节约资金、节约场地、方便及时等优点，有助于增进邻里之间的友情，是社区服务的主要形式之一。但是，它一般局限于解决简单的日常生活问题，从而需要设点集中服务来弥补其不足。所谓设点集中服务主要是通过兴建有关服务设施来开展社区服务。例如，许多城市街道先后建立了社区服务中心、老年人活动中心、残疾人康复中心、烈军属之家和便民服务点。总之，只有不断发展、完善多元化的服务形式，才能把现阶段的社区服务引向深入。

加强社区服务队伍建设。社区服务的专职人员是指以社区服务工作为主要职业的人员，一般由各类社区服务设施的管理者和工作人员组成。目前，我国社会工作科学化和专业化的水平还不高，严重影响了我国社区服务专业人才的培养和发展。为此，我们应当坚持培养与借鉴两条腿走路的方针，建设我国的社区服务专业人员队伍。一要充分利用国内高校有关专业的教学和科研优势，加紧培养并向社区积极输送社区服务的专门人才；二要积极开发、引进具有相关学科知识的专门人才投身于社区服务；三要鼓励具有社会工作专业和其他相关专业技能的人积极参与社区服务。

社区服务的兼职人员是指不是以社区服务为职业，而是利用业余时间和本人的一技之长为社区提供服务，并从中获得适当报酬的社区服务人员。在我国社区服务专职人员尚不充足的情况下，建设一支兼职社区服务从业人员显得尤为必要。从实践的角度看，社区居民群众中蕴藏着一支可以组织起来充分开发利用的兼职社区服务队伍。把这些人员吸引到社区服务中来，对于建设一支社区服务兼职人员队伍，无疑是一项非常有意义的工作。

社区服务的志愿人员(又称“志愿者”)是指基于本人的意愿，通过一定的组织形式参与社区服务的工作人员。实践表明，志愿者在社区服务的推进中发挥着重要作用。动员广大居民群众，尤其是青年人，积极从事社区服务事业是社区工作的一项重要内容。青年是我国志愿活动服务的主力军，从1994年中国青年志愿者协会正式成立时起，青年志愿者的服务领域不断扩大，在农村扶贫开发、城市社区建设、环境保护、大型活动和社会公益等领域，形成了一批重点项目。

正确处理普及与提高的关系。普及与提高是相辅相成的，普及是基础，提高是目标。正确处理二者之间的关系是进一步推动社区服务发展的重要保障。1994年底，民政部在上海召开的全国社区服务经验交流会上提出，今后全国社区服务发展的基本方针是“普及为主，兼顾提高”。就全国而言，正确贯彻这个方针，首先要把普及作为今后几年的主要任务。所谓普及是指所有的大、中、小城市都要普遍开展社区服务，建立起一定的基础服务设施，开展相应的服务项目，实现或初步实现“老有所养、幼有所托、残有所助、贫有所济、难有所帮”的目标。

总之，市场经济为社区服务发展开辟了新的领域，增添了新的内涵，也带来了许多新情况、新问题。加强对社区服务活动的监督管理。综合运用行政、法律手段监督、管理社区服务。推动制定各类社区服务行业标准并监督执行。建立健全反映社区服务设施、服务管理、居民需求及满意程度等有关信息的采集及工作评估体系。严格财务和审计制度，严禁将救助、福利、公益款物等挪作他用。认真解决社区服务发展中的各种问题，及时查处违法违纪和损害群众利益的行为，才能确保社区服务的健康发展。

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