政府与公民关系的策略分析*

刘 江

(福州大学 阳光学院， 福州 350015)

政府与公民关系是最为重要、影响最广的一对社会关系，政府与公民关系的状态将影响社会的活动状态。目前，群体性事件频发成为公众普遍关注的话题。据不完全统计，1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起[1]10。不妨选取作为群体性事件标本的贵州瓮安事件、湖北石首事件加以分析。与其他群体性事件一样，这两个群体性事件都是由偶然性的普通事件引发的，贵州瓮安事件由一名中学女生的非正常死亡引发，湖北石首事件由一名酒店厨师的非正常死亡引发。但这两起普通的刑事案件为什么会引发为数众多的“无直接利益相关者”的参与，从而引致群体性事件呢?深层问题在于当地长期以来干群、警民关系的紧张。一些地方政府没有及时稳妥地解决公众普遍关心的问题，导致一些矛盾久拖不决、公众积怨加深，此时一个小小的偶然事件，就可能诱使民众集聚并以此释放自己的不满情绪，从而引发群体性事件。

群体性事件的直接诱因是一些偶然性事件，然而偶然性事件本身并不足以引发群体性事件，它们的背后都隐藏着一个共同问题——政府与公民关系的不和谐，这是引发群体性事件的深层原因。因而，群体性事件频发的态势彰显出合理处理政府与公民关系的紧迫性。

一、政府与公民关系策略的理论阐释

关于政府与公民关系策略的问题，许多学者都进行了探索性研究，研究主题集中于“合作”，尤其是围绕“为什么合作，如何合作”这两方面的论题展开。

善治理论认为，合作治理有助于促进公共利益的最大化。“善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。”[2]8政府和民间组织、私人部门结成伙伴关系，独掌公共权力的政府逐渐向社会放权，公民积极主动地参与公共事务，政府与公民构建起合作治理的格局，从而有助于在公共管理过程中形成合力，促进公共利益的最大化。

新公共行政学派主张通过沟通对话来促使政府与公民产生互动。该学派的代表人物弗雷德·里克森在《论新公共行政学》一文中强调：“传统公共行政强调‘效率至上’，强调非人格化和客观化的理性效率，促使组织对人与人之间的互动采取机械性的控制，个人只是惯性地服从并且专注于生产或工作过程，人与人之间则变成了工具般的相互操作，以追究有效率地完成组织目标；而个人则失去了自我反思与自我了解的意识，缺乏创造精神和人格的健康发展，甚至造成组织成员与服务对象之间的疏远与隔阂。”[3]206传统公共行政在理性效率的指引下，政府及其官员与公民之间产生了隔阂，关系日益疏远。为解决这一问题，弗雷德·里克森主张作为公共行政组织的政府可以通过了解和理想情境的沟通对话来促使公共行政(政府)与其服务对象(公民)产生互动，以对广大公民的需求作出积极回应，并且以此作为政府改革的方向。

哈贝马斯的交往行为理论主张平等而自由的对话、商讨。哈贝马斯的交往行为理论认为，要以商谈民主概念替代传统的政治社会概念，人们围绕公共事务展开自由和平等的辩论、对话、商讨并最终形成政治共识[4]53。从哈贝马斯的观点来看，他主张要彻底改变在传统官僚体制下形成的政府与公民之间简单的命令与服从关系，在面对公共事务时，双方应当通过平等而又自由的对话、协商，相互合作达成管理共识。

可见，政府与公民的合作有深厚的理论根基，善治理论从公共利益最大化的角度论述了合作的必要性；新公共行政学派从关系处理的角度分析了合作的意义，从而在理论上对“为什么合作”的问题进行详细阐述；至于“如何合作”，新公共行政学派提出了“沟通、互动”的策略，哈贝马斯从交往行为理论的角度提出了“展开自由和平等的辩论、对话、商讨”的路径。

二、政府与公民关系策略的选择空间

在各种社会关系中，政府与公民关系是最为重要、影响最广的一对社会关系，加之共生关系的存在，政府与公民关系的状态及关系策略选择都受到社会的普遍关注。

(1) 政府与公民关系的特殊性。在一般的社会关系中，除了血缘、地缘和业缘等关系外，社会成员之间可以不存在必然的社会联系。但政府与公民之间的关系有其特殊性，他们之间存在相互依赖的共生关系，双方因公共利益结成利益共同体，公共利益(如公共服务、公共秩序)是公民生存发展的必要条件，但公民个体自己无法承担增进和保护公共利益的重任，公共利益的实现离不开政府的努力，政府是为实现公民的公共利益而存在的，离开了公共利益，政府就失去了其存在价值。共生关系的存在，使得政府与公民关系受到社会的格外关注。

(2) 政府与公民之间的几种关系策略。政府与公民之间有着特殊的共生关系，但双方如何维系彼此之间的共生关系呢?目前政府与公民对这一问题还没有达成共识。但不难看出，政府与公民未来的关系走向有以下几种可能的策略选择：①维持现状策略，即对目前政府与公民之间的关系不施加任何影响，任其发展；②消极处理策略，即对政府与公民之间的关系施加消极影响；③合作策略，即摒弃对抗与矛盾，推动政府与公民关系向积极方向发展，促进双方关系的和谐化。

三、政府与公民合作的效用分析

政府与公民之间的关系策略将直接影响政府与公民的关系状态。目前政府与公民之间的关系不够和谐，需要运用创新思维和新型关系策略加以解决，合作策略正是其典型代表。

1. 有助于消除矛盾与隔阂，避免陷入“囚徒困境”

群体性事件发生的根源在于政府与公民之间的矛盾与隔阂，公民的诉求未能得到及时、有效的满足。在目前的态势下，政府与公民之间关系策略的选择尤为重要，维持现状策略和消极处理策略都会使双方业已存在的矛盾和隔阂继续加深，将双方的共生关系演变为对抗关系，从而陷入“囚徒困境”。非合作博弈只会导致两败俱伤，政府将遭遇“费力不讨好”，一些地方政府自认为出于好意发展地方经济，但频发的暴力拆迁不但没有让公民对其产生好感，还会进一步加深公民对政府的不满情绪。要破解政府与公民之间的“囚徒困境”，必须在关系策略的选择上有创新思维，合作策略正是创新思维下的新型策略。通过合作策略可以“重新连接中断的沟通、决策与影响的管道，将人民与政治系统更紧密地连接在一起。”[5]32合作策略能够建立起由政府与公民共同参与的合作治理模式，这既能缩短政府与公民之间的距离，消除双方的矛盾和隔阂，又能增进相互之间的信任与理解，从而将双方的关系状态推进到一个全新的、令人向往的阶段。

2.有助于积累社会资本，促进公共利益最大化

帕特南认为，社会资本是指“能够促进合作行为，提高社会效率的信任、规范以及网络”[6]195。在社会资本理论看来，社会资本以社会关系网络为基础，通过长期的合作与信任，形成一种团体的甚至国家的财产。政府与公民是社会资本的两大生产主体，“明智的政策能够鼓励社会资本的形成，而且社会资本也会提高政府行为的效率。”[7]61近年来，政府在制定一些重大政策时，逐渐开始关注公民的意见和建议，如两会前夕，温家宝总理邀请基层民众代表进中南海为《政府工作报告》提意见；济南、上海浦东等地也尝试“开门”起草《政府工作报告》。通过这样的活动，政府与公民之间彼此的信任度将得到提升，这将加速社会资本的形成和转化，社会资本的集聚又能为增进政府与公民之间的信任与合作提供积极的反作用力，由此双方的距离和隔阂将逐渐缩小。在此情形下，政府与公民将不用再花费大量的谈判成本、监督成本以确保对方不损害自己利益，这将极大地降低不必要的公共资源消耗，因而将有更多的公共资源运用于公共利益目的，最终实现公共利益最大化的目标。

3. 有助于推进和谐社会构想向现实转化

构建和谐社会是党和政府在新形势下作出的重大战略决策，政府与公民是和谐社会最重要的两大构建主体，和谐社会必然对政府与公民的关系状态提出新要求——在和谐社会里，必然要有和谐的政府与公民关系。在前面提出的几种可能的关系策略中，能促进政府与公民关系和谐化的策略只有合作策略，“一个政治稳定、生产力蓬勃发展的社会，需要一种恰当的政府公共权力与公民权利的关系结构来支撑，因此建立行政权力与公民权利和谐的关系是非常必要的。”[8]因此，合作是政府与公民关系的一种必然选择，它可以帮助消除彼此的自我中心主义，促成双方结成公共利益共同体。2007年厦门PX事件是政府与公民合作策略运用的一个标本，厦门市民通过有序参与，实现了与政府的合作共赢。政府与公民摈弃对立思维，以公共利益为指引展开共识性的行动，为和谐社会的构建积聚了强大的动力资源，从而推动和谐社会的战略构想向现实转化，促使双方的共生关系向和谐共生的方向发展，从根本上解决群体性事件频发的问题。

四、政府与公民合作关系的确立

1. 政府与公民合作策略的选择

目前，我国政府与公民关系正处在极为关键的十字路口，政府与公民关系策略的不同选择，将导致双方未来关系的不同走向，并将决定社会的不同状态。根据以上分析，就目前而言，维持现状策略和消极处理策略在本质上是一致的，都将导致政府与公民关系向消极方向发展，势必加深相互之间的矛盾和隔阂，并使相互之间的关系陷入恶性循环；而合作策略与前两个策略有着本质上的不同，致力于将双方关系向积极方向推进，将推动政府与公民关系走向和谐。也就是说，合作策略是我国目前政府与公民关系的最优选择。

2. 政府与公民合作的可能性分析

政府与公民之间有着默契的相互依赖的“共生关系”，双方因公共利益结成利益共同体。尽管政府与公民之间的关系还不够和谐，但无论是政府还是公民都无法否认这样一个事实：政府与公民之间存在着天然的共生关系，政府的存在离不开公民，公民利益的实现不得不依赖政府，政府管理目前仍然是维护公共利益和维持公共秩序最为良好的机制。合作是维持政府与公民之间良好共生关系的必然选择，可以说，共生关系的存在为政府与公民的合作提供了客观契机。虽然目前政府与公民之间存在着矛盾与隔阂，但无论是政府还是公民都希望从根本上改变这种不和谐的关系状态，因为目前的这种关系状态对双方来说都是得不偿失的。从政府官员与公民各自内心的角度来看，政府与公民都有改善关系、增进互信和建立合作关系的主观意愿。政府与公民之间客观的合作契机和主观的合作意愿，为双方提供了合作的可能性。

3. 政府与公民合作关系的建构

所谓合作，是指“两个或两个以上的行为主体，为实现目标而自觉或不自觉地相互配合的社会互动方式”[9]15。合作在一般社会关系中较为普遍，但大都以民事主体的形式进行，关于政府与公民之间的合作问题，尽管有人提及，但还缺乏系统化的分析。结合学者对合作的理解和政府与公民的实际状况，笔者试图构建起政府与公民合作的关系框架。

所谓政府与公民合作，是指政府与公民两大行为主体为共同管理公共事务、实现公共利益，在法律法规和相应合约的规范下相互配合的互动行为。因此，政府与公民合作的关系结构应包含以下几个主要内容：(1)政府与公民合作的主体包括政府与公民两大主体。政府主体包括作为抽象主体的政府与作为实施者的政府官员；公民主体包括公民个体和公民个体组成的公民群体。(2)政府与公民合作的目标是共同管理公共事务、实现公共利益。在合作的关系框架下，公民可以自由表达自己的利益诉求，政府及其官员以公民诉求为指针展开公共管理活动。(3)政府与公民合作的客体是公共事务。在传统模式下公共事务管理活动主要由政府控制，在合作的关系框架下，政府与公民应共同承担起公共事务的治理职责。(4)政府与公民合作的本质是相互配合的互动行为。合作是政府与公民的共同行为，它需要双方的配合与互动。(5)政府与公民合作的前提在于平等与合意。合作是合作双方共同、平等的意思表示，不允许强迫和压制，政府与公民的合作也应当在平等与合意的关系氛围中进行。(6)政府与公民合作的基础是法律法规与合作契约。法律法规是双方合作的基本要求，另外，双方还必须在平等合意的基础上达成合作契约，以此引导双方合作行为的具体实施。

参考文献：

[1]汝信，陆学艺，李培林.2010年中国社会形势分析与预测 [M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[2]俞可平.治理与善治 [M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3]张铭，陆道平.西方行政管理思想史 [M].天津：南开大学出版社，2008.

[4]Habermas J.Moral consciousness and communicative action [M].Massachusetts：MIT Press，1993.

[5]郁建兴.全球化：一个批评性考察 [M].杭州：浙江大学出版社，2003.

[6]帕特南.使民主运转起来 [M].南昌：江西人民出版社，2001.

[7]卜长莉.社会资本与社会和谐 [M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[8]蒋超.服务与合作：论行政权力与公民权利和谐关系的建立 [J].长沙铁道学院学报：社会科学版，2007(1)：67-69.

[9]张建东，陆江兵.公共组织学 [M].北京：高等教育出版社，2003.