中国农民负担的演变：1978-2010

2011-04-12陈俭

华东经济管理 2011年9期

陈俭

（河南信阳师范学院经济与管理学院，河南信阳 464000）

建设社会主义新农村，是我国当前重大的历史任务，其实质就是对农民的收入分配关系进行重新调整。研究我国农民负担及其演变，对新时期减轻农民负担与总结农民负担的经验，建设社会主义新农村与构建和谐社会有重大意义。改革开放以来，农民负担不断发生变化，其大致经过如下五个阶段。

一、农民负担突显：1978—1988

20世纪70年代末80年代初，中国农村开始进行经济体制的改革，这种经济体制在生产上普遍推行“家庭联产承包责任制”，分配上实行“交够国家的、留足集体的、剩下才是自己的”的分配制度，极大地解放了农村生产力，促进了农业的发展。农业生产发生了建国以来从未有过的变化，各种反映农业发展的指标都得到大幅度提高。如1988年全国平均每人占有粮食362公斤，棉花3.8公斤，油料12.1公斤，猪牛羊肉20.2公斤，水产品9.7公斤，比1978年分别增长13.5%、65.2%、120%、124%和98%［1］。并且国家1979年开始改革流通体制，大幅度提高农副产品价格和降低农用工业品价格，一定程度上缩小了工农产品的价格“剪刀差”。1978—1984年间、1985—1988年间我国农产品价格分别提高了54%、46.6%，据统计，由于农副产品价格提高所增加的农民收入占农民总收入的84%［2］。农业产量的增加和农产品价格的提高，一个明显的结果就是农民收入的大幅度增加。农民纯收入由1978年的134元增加到1988年的535元，增长了近3倍。

农村经济体制改革也使农村经营主体发生了变化，原来“人民公社”下的社、队集体统一经营变为现在联产承包制下的个体农户家庭经营。这样，农村负担的主体也发生了变化，个体农民开始承担原来由社队集体承担的国家农业税、村提留、乡统筹和其它税费。这时期，农业税相对较轻，如1981、1982、1983、1984和1985年分别为0.19%、2.96%、3.04%、2.93%和2.73%，年均2.96%。而这时期农业税以外的其他负担开始增加，特别是乱收费项目的增加，使农民负担突显。据有关部门统计，1983年全国农民不合理负担约210亿元，相当于当年农业税的4.4倍，其中乱收费占负担总额的19.1%。但有些地方远高于这一比例，如宁夏青铜峡市邵西村不合理负担和摊派占农民负担额的26.9%，辽宁省铁岭县凡河乡长沿沟村为29.2%，江苏南通市为30%左右［3］。

这一时期，由于农民收入的增长幅度普遍大于其负担的上涨幅度，如1983—1988年间农民人均纯收入年均增长12%，而农民负担总额年均增长9.7%［4］，即使农民负担已经开始突显，但农民对负担的感受还不是很强烈。

二、农民负担不断加重：1989—1993

1985年开始，中国经济体制改革进入了以城市为重点展开的新阶段，其目标模式是有计划的商品经济。这种目标模式的内在矛盾是包含两种对立的体制即市场经济因素逐步取代计划经济的过程。在这一过程中，国家不断进行价格改革，特别是在1989年以后，国家进行生产资料价格的调整，提高计划内原油、部分钢材、化工产品、煤炭和纺织品等产品的价格；同时，为搞活企业，让企业拥有更多的商品定价权，这样就造成了农业生产资料价格的普遍上涨，并且农业生产资料价格上涨的幅度远远大于农产品价格上涨的幅度，造成了工农产品价格“剪刀差”的扩大。据统计，1989年后工农产品价格“剪刀差”不断扩大，其中，1990—1993年价格“剪刀差”共增加了136%，1993年比1980年增长了5.73倍［5］。工农产品价格“剪刀差”的扩大，客观上造成农民增产而不增收的局面。从1989—1991年，农民人均纯收入年均增长9.1%,扣除物价因素，实际年均增长0.7%［6］，农民收入基本上处于停滞、徘徊状态，甚至还出现了1989年1.6%的负增长，这是改革开放以来农民实际纯收入的首次下降，而且出现了负增长。1990和1991年虽有好转，但3年平均实际增长0.3%，1992年、1993年是农民人均纯收入恢复增长。总之，这一阶段是农民收入增长迟滞、徘徊时期。

而这一时期农民的税费负担增长很快。特别是从1991年开始全面收取“乡提留和村统筹费”，但农民交纳的“三提五统”满足不了基层政府日益增加的费用支出。在没有制度约束的条件下，基层政府利用农民作为纳税主体在向国家和集体缴纳税费的契机，乘机“搭车收费”，向农民乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款，这种负担在90年代初已经开始泛滥。名目繁多的乱收费项目使农民的负担迅速加重。如在1990年农民承担的“三提五统”和其他费用是381亿元，占税费总额的81.2%，人均承担55.8元，占农民收入的9.3%；1991年为428亿元，占税费总额的82.6%，人均承担60.8元，占农民收入的8.9%；1992年为484亿元，占税费总额的80.3%，人均承担71.1元，占农民收入的10%［3］，农民负担在高位运行。

这一时期农民的税费负担增长幅度远高于农民收入的增长幅度，如1989—1991年农民人均负担年均增长16.7%，比农民人均纯收入高7.2个百分点［6］；农民实际收入减少了，而负担却大大加重了，农民负担过重的问题逐渐开始成为社会共同关注的焦点。

三、农民负担恶性膨胀：1994—2000

1994年开始实行分税制改革，其主要内容就是按照税种划分来调整中央与地方的收入以及中央与地方的财权与事权的划分。这使中央财政收入比重有了明显提高，地方财政特别是那些经济欠发达的地区财政收入大大减少了。但是，地方政府的经济支出并没有随着他们的收入减少而相应减少，即“财权上移、事权下移”。这样，就形成了地方政府的财权与事权不对称，使地方政府的财政收支失衡，特别是经济落后的基层政府财政入不敷出。又加上县乡普遍存在机构臃肿等问题，有些基层政府不能维持正常的职能运转，有的地方政府负债累累。为摆脱困境，地方政府便通过种种手段把手伸向农民。一些地方的乱收费、乱摊派和乱罚款越演越烈，造成农民负担开始恶性膨胀。这时期是我国农民税费项目最多、负担最重的时期，1997年全国清理出有关农民的收费项目超过1.7万个，达148亿元［7］，其中，80%是县、乡的收费项目，而且绝大部分收费是不合理的。这一时期，农民的税费负担持续攀高，甚至恶性膨胀。2000年农民税费总额增加到1359亿元，比1994年增长了41.9%，农民人均税费负担也增加到168元，比1994年增长了50.4%。在2000年我国农民承担的税费总额比1990年增长了1.9倍。其中，农业税、乡统筹和村提留分别增长了4.3倍、1.3倍和0.6倍，人均增加的负担超过了2倍，农民承担的税费总额占农民收入的比重上升到7%～12%之间［3］，这些税费负担绝大部分是不合理的，项目之多，金额之大，已经到了农民无法忍受的地步。

相反，这一时期农民收入没有多少增长，甚至下降。如1998、1999、2000年分别比上年增长3.4%、2.2%、1.9%［8］，农民收入增长持续偏低而且增速下降；同时，又因为农业生产资料价格的上涨，工农产品价格“剪刀差”继续扩大，如1998年增长到3591亿元，比1980增长了近11倍［5］。实际上，农民的可支配收入更少。一方面是农民收入增长迟缓，可支配收入减少，甚至不能应付日常的开支；另一方面是农民负担不断的膨胀。这一时期是改革开放以来农民负担最为严重的时期，也是“三农”问题最为突出的时期。

四、农民负担逐渐回落：2000—2006

为了从根本上制止农民负担的恶性增长，解决日趋严重的“三农”问题，中央政府决定在农村进行税费改革，并下发通知决定2000年在安徽省首先开始试点改革农村税费征收制度。当年安徽省农民人均负担减少到76元，比1997年减少了23.6%，总的税费负担减幅达到31%［9］。2002年中央政府又把税费改革的试点扩大到20多个省、自治区和直辖市。在试点地区进行的税费改革，平均减负30%左右［10］。在根治乱集资、乱罚款和乱摊派的基础上，一些地方开始免征农业税或降低农业税的税率，到2006年国家又取消了农业税。

通过税费改革，农民负担逐渐回落下来。农民人均负担由2000年的168.4元减少到2004年的38元，减少了77.4%；2005年减少到13元，减少了92.3%；2006年全国各省开始全面免征农业税，农民缴纳的其他税费人均又降低到11元，比上年下降了15.4%，税费支出占当年农村人均纯收入比重的0.3%［11］。在这时期，针对农民的各种乱集资、乱罚款和乱摊派基本得到了清理，而且农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税和牲畜交易税也都被取消了，针对农民的税收基本上没有了。

国家在进行税费改革的同时，也加大了财政向农村倾斜的力度。一方面不断增加向地方政府特别是经济不发达县、乡政府的转移支付；另一方面，采取各种惠农政策，加大了对农村的财政投入，涉及到农产品政策性补贴、农业生产资料价格补贴和农村义务教育支出等多项内容。据统计，2000—2004年，中央财政直接用于农业的的财政支出共计达8376.4亿元［12］。2004年对农业的财政投入就有2357.9亿元，农民从粮食直补、良种补贴和购置、更新大型农机具补贴中得到的收入有140亿元，人均达到16元；其中，种粮农民直补116亿元，13个粮食主产区的良种补贴资金达到28.5亿元［13］。这些惠民政策的直接后果就是提高了农民的收入，间接地减轻了农民的负担。这样，一方面通过税费改革，废除了针对农民的各种税费，使农民负担逐渐回落到一个低水平，也就是说，税费改革的过程就是农民负担逐渐减轻的过程；另一方面，通过惠农政策，农民得到了实实在在的实惠，农民收入明显提高。因此，这一时期是农民负担逐渐回落、下降的时期。

五、农民负担变化的新情况：2007—2010

税费改革以后，国家又进行农村综合改革，着眼于从体制上解决加重农民负担的有关深层次问题，以建立社会主义新农村。随着农村综合改革的深入进行，减轻农民负担的成果得到了巩固，农民的直接负担总体上已大幅减轻。但农民负担依然存在，造成农民负担重的问题尚未得到根本解决，并且表现出与传统负担不一样的形式，综合起来主要表现在：

（一）由向全体农民收费转向向部分农民收费

这些负担大部分是政府职能部门在为部分农民提供服务（如审批、办证等）时向农民违规收费，有些地方还很严重。如对建房农民乱收费，虽然国家规定对农民建房只有土地使用证书工本费和房屋所有权登记证书工本费两项收费，但实际上收费项目很多，如规划费、占土地费、加层费等等。一套手续下来，建房的农民要缴纳2000～3000元的费用。又如计划生育乱罚款普遍存在。有些地方的计生部门“默许”农民违反计划生育政策，然后对他们罚款，有的罚款上万元。计划生育罚款已成为一些农民的一项“必要”的支出，巨额的罚款严重增加了农民的负担。

（二）农业成本不断攀升

一是农业生产资料价格的上涨幅度较大，远高于农产品价格上涨的幅度。目前国内农业生产资料普遍存在“三高”的趋势——化肥价格高、农药价格高、种子价格高。根据农业部“百乡万户调查”反映的情况，辽宁省昌图县化肥价格平均上涨幅度超过20%，福建上杭县农资产品比去年同期平均增长23.6%。农资是农业生产的源头，农资价格上涨，势必增加农业生产成本。二是农民生产用水负担普遍较重。由于农田水利基础设施损坏严重又多年失修，以及有些灌溉渠道淤塞等原因，造成了农业灌溉区农民用水的成本很高。如黄河灌区的河南原阳县，目前种地平均每亩有800元左右的毛收入，其中，农业生产成本约为550元，水费就达50元左右，水费约占总成本的10%［14］。农业成本的不断攀升，抵消了国家对农村的补贴，直接后果就是加重了农民的负担。

（三）农民医疗、养老和教育支出方面的负担还很重

最近几年，国家也在着力解决农民的养老和医疗保险等社会保障问题。但是，由于各种保障制度还很不健全，如目前我国医疗保险存在着筹资数额少，集体与政府补助不足的问题，难以解决农民看病难、看病贵等问题。农民因病致贫、因病返贫现象还常常发生。再如，非义务教育阶段的学前、高中和大学教育学费很高，从幼儿园到大学毕业需要花费几十万元，普通农民家庭一般负担不起；因教致贫、因教返贫现象还很普遍。

总之，2007年以来，我国农民直接负担大大减少了，但造成农民负担的因素还很多，和城镇居民相比，我国农民负担依然很重，农民负担问题的解决任重道远。

六、结论

为了从根本上解决我国农民负担问题，需要从政府、市场和农民等方面综合考虑，统筹城市与农村、工业与农业协调发展，彻底改变我国实际存在的二元经济结构。具体来说，要做到以下几个方面：

（一）增加农民收入

改革开放以来我国农民负担的演变可知，农民负担较重一般都与农民收入较低相对应，也就是说农民负担与农民收入相关联。因此，从根本上讲，减轻农民负担必须千方百计地增加农民收入。在增加农民收入的同时，要注意控制好农资价格，特别是要缩小工农产品价格“剪刀差”，防止农民收入的增加被农资价格上涨所抵消，增加农民的实际可支配收入。

（二）实行惠农政策

农业的基础性和弱质性特征需要政府重点保护，长期以来我国政府一直实行“以农补工”的工业化和城市化战略，对农民“取”多、“予”少，客观上造成了我国农民负担过重、农民收入较低和农村经济发展落后的不利局面。税费改革以后，虽然国家实行一系列惠农政策，加大了对农业的投入，农民减轻负担取得了明显的成果，但是，由于历史“欠账”太多，今后还需要政府继续加大在这方面的支持力度。

（三）正确处理中央政府、地方政府与农民之间的关系

首先，处理好中央政府与地方政府的关系，就是要让地方政府拥有更多的“财权”来与其“事权”相匹配，防止地方政府在新农村建设中因其财权不足而要求农民更多的配套资金。其次，减轻农民负担还要规范政府行为，要求政府把职能转变到经济社会的宏观调控和公共产品的供应方面，做好对农民的市场引导与服务。

（四）实行全民同等待遇，共享改革发展的成果

改革开放以来农民负担存在的最根本原因就是我国城乡之间存在的二元经济结构及其对农民造成的不公正待遇。税费改革后这种二元经济结构并没有得到消弱，还通过各种方式更突出地表现出来，如不合理的“户籍”制度、城乡就业和劳动力价格歧视及城乡教育、医疗、养老等公共产品的非均衡性供给政策，使我国农民负担问题仍然存在。因此，要彻底解决农民负担问题，必须统筹城市与农村、工业与农业协调发展，打破这种城乡分治的二元经济结构，并实行全民同等待遇，让更多的人分享改革发展的成果。

［1］朱荣.当代中国的农业［M］.北京：当代中国出版社,1992：369.

［2］中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查总队.2000-2001年：中国农村经济形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2001：230.

［3］赵云旗.当代中国农民负担问题研究（1949-2006）［J］.中国经济史研究,2007，（3）：97-106.

［4］孙梅君.农民负担的现状及其过重的根源［J］.中国农村经济，1998，（4）：7-12.

［5］陈桂棣，春桃.中国农民调查［M］.北京：北京人民文学出版社，2004：191.

［6］李茂岚.中国农民负担问题研究［M］.太原：山西经济出版社，1996：97，172.

［7］中国农业年鉴编辑委员会.中国农业年鉴1998［M］.北京：中国农业出版社，1998：90.

［8］国家统计局农村社会经济调查司.中国农村统计年鉴2001［M］.北京：中国统计出版社，2001：243.

［9］中国农业年鉴编辑委员会.中国农业年鉴2001［M］.北京：中国农业出版社，2001：93.

［10］中国农业年鉴编辑委员会.中国农业年鉴2003［M］.北京：中国农业出版社，2003：78.

［11］中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查总队.2006-2007年：中国农村经济形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2007：128.

［12］国家统计局农村社会经济调查司.中国农村统计年鉴2005［M］.北京：中国统计出版社，2005：77.