皖江示范区建设是区域经济协调发展的战略布局

2011-04-12王齐祥尚红敏

华东经济管理 2011年9期

王齐祥，尚红敏，江军

（安徽行政学院，安徽合肥 230051）

我国经济体制改革和对外开放是通过经济特区——沿海开放城市——内地主体功能区建设的多层次探索和实践，由沿海到内地逐步推进，从而有效地把沿海经济发展同内地经济开发密切结合起来，实现区域经济的均衡、协调发展，进而实现全国经济振兴、人民共同富裕。皖江示范区建设正是我国实现区域经济均衡、协调发展的战略布局。

一、我国区域经济发展格局的演进

（一）东南沿海对外开放

上世纪70年代末，邓小平同志提出部分地区率先发展的战略构想，实施非均衡发展模式，在我国东南沿海拉开了“点、线、面”的对外开放布局，由点到线再到面波浪式推进。点——设立经济特区：1980年8月26日全国人大常委会表决批准国务院在深圳、珠海、汕头分别划出一定区域，设立经济特区；同年10月，国务院批准设立厦门经济特区；1988年又把整个海南省列为特区，再加90年代初开发上海浦东。线——1984年国务院批准大连、青岛、上海等14个沿海城市为全国首批对外开放城市。面——1985年国家把珠江三角洲、长江三角洲，闽南三角地带及辽东半岛、胶东半岛开辟为沿海经济开放区。经过三十多年的开发、开放，我国已形成了长三角、珠三角、环渤海地区三大增长极［1］，其发展态势和增长速度受到全世界的关注。

（二）西部大开发

1999年9月，党的十五届四中全会提出国家要实施“西部大开发”战略；2001年3月，“十五”计划纲要对实施西部大开发战略进行了具体部署；2006年12月，国务院常务会议通过《西部大开发“十一五”规划》。1999年，西部人均地区生产总值不足东部地区的一半，东西部人均地区生产总值相对差距比1978年扩大12.8个百分点。经过十年的西部大开发，到2009年使西部全社会固定资产投资的年增长幅度都在20%以上，地区生产总值年均增长率超过11%，不仅高于大开发前的9.45%，与东部地区发展速度的差距亦呈收敛态势。在国际金融危机蔓延，外部市场需求萎缩的2008年，西部地区生产总值同比增幅超过东部，达到5.8万亿元，在全国GDP中的占比达到17.8%，较大开发前有较大提高［2］。西部地区在经济实力大幅提升的同时，各项社会建设有序展开，人民生活明显改善。西部大开发战略，标志着我国区域经济政策从非均衡发展战略逐步向缩小地区间发展差距、坚持区域经济协调发展转变，为我国经济继续快速发展拓展了更为广阔的空间。

（三）振兴东北老工业基地

2003年10月国务院下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，标志着实施振兴东北战略正式启动；2004年4月国务院振兴东北办正式成立；2007年《东北地区振兴规划》发布。东北老工业基地曾是新中国工业的摇篮，为建成我国独立、完整的工业体系和国民经济体系，为改革开放和现代化建设作出了历史性的重大贡献。1990年以来，由于体制性和结构性矛盾日趋显现，东北老工业基地企业设备和技术老化，竞争力下降，就业矛盾突出，资源性城市主导产业衰退，经济发展步伐相对缓慢，与沿海发达地区的差距不断扩大：改革开放初期，辽宁GDP是广东的2倍，到2003年广东是辽宁的2倍；1980年黑龙江省的GDP与东部6省市的平均值相当，到2003年仅为其46.2%，人均GDP仅是上海的四分之一［3］。支持东北老工业基地加快发展，有利于促进地区经济社会协调发展、有利于推进国有经济结构的战略性调整、有利于提高我国产业和企业的国际竞争力、有利于维护社会稳定和保障国防安全。

（四）中部崛起战略

2004年3月国务院提出促进中部地区崛起；2006年3月中央政治局召开专门会议，研究促进中部地区崛起工作；2009年9月国务院常务会议通过《促进中部地区崛起规划》；2010年8月国家发改革委公布《促进中部地区崛起规划实施意见》；2010年9月国务院出台《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》。

放眼我国版图，从珠三角到长三角、到环渤海区域、再到东北，以及十年前提出的西部大开发，整个中华大地，只剩下中部地区是政策的贫区，只有中部没享受到国家级的发展待遇，成了“政策洼地”和“困难高地”［4］，因此，实施中部崛起战略是和谐发展、均衡发展的必然要求。

东南沿海地区经过30多年的快速发展后，已经开始出现增长减缓、产业结构需要升级、资源缺乏、生产成本不断增加等状况，给企业的生产和发展带来了一系列的问题，要求沿海产业及时向内地转移。东南沿海需要发展空间和资源，中部地区需要产业和资金，因此，实施中部崛起是我国经济新一轮发展的必然选择。

我国经济改革首先从广东开始，再到沿海其他地区，他们成了中国经济发展的最先受益者；之后以上海为代表的长三角地区以及西部地区也成了新的受益地区；接着环渤海地区和东北地区又成为新的经济亮点。从政治和经济均衡、协调发展考虑，实施中部崛起战略也是政治生态建设的需要。

二、安徽区域经济发展的历程

安徽是中部崛起的重要省份，地处华夏腹地、幅员广阔、交通顺畅发达，历史悠久、人杰地灵、文化底蕴深厚，物产丰富、资源充沛，承东启西、传承南北、与长三角无缝接轨；在农业、能源、矿产资源、旅游、区位等方面有着独特的优势，在国家经济社会发展中占有重要地位。实施《皖江城市带承接产业转移示范区规划》战略，是党中央、国务院从我国现代化建设全局出发做出的重大决策。对于形成中东西互动，优势互补，相互促进，共同发展，推动区域经济均衡发展的新格局具有深远的历史意义；对实现安徽的跨越式发展具有重大的现实意义。改革开放以来，安徽在寻求快速发展的道路上，进行了许多积极的探索。

（一）改革开放以来安徽区域创新经历了多次战略升级

上世纪80年代初，根据当时的行政区划，安徽提出了“三区一中心”的战略布局，三区即两淮经济区、沿江经济带、皖南旅游区；一中心即合肥科教中心。上世纪90年代，安徽行政区划发生了很大变化，地区改市逐步完成，为与全国东、中、西部的区域划分相适应，全省划分为皖东、皖中、皖西三大经济区，在此基础上提出“两点一线”的概念：即以合肥市、黄山市为两点，以长江流域为一线，主要依托合肥的高新技术产业、科技优势和黄山的旅游资源，利用长江的交通优势，发展安徽的区域经济。1990年7月安徽作出“开发皖江、呼应浦东”的战略决策，成为第一个提出呼应浦东开发的省份。2003年9月，省委、省政府在《安徽省全面建设小康社会的战略目标战略步骤及起步阶段的重点建设任务》中提出：“加快融入长江三角洲经济圈，在思想观念、市场机制、基础设施、产业体系、生产要素和商品流通等方面主动接轨，提升区位优势，增强综合竞争力，扩大发展空间”率先提出了“融入长三角”的战略。2005年，安徽明确提出东向发展战略，并于次年将其作为六大战略之一正式纳入“十一五”发展规划，确立了充分发挥安徽作为长三角纵深腹地的优势、东向发展、加快融入长江三角洲经济圈的跨越式发展方略。2008年10月省委、省政府颁布了《关于合芜蚌自主创新综合配套改革试验区的实施意见》；11月省委、省政府颁布了《关于加快皖北和沿淮部分市县发展的若干政策意见》。根据胡锦涛总书记的指示和国务院领导的批示，2009年2月省委、省政府部署《皖江城市带承接产业转移示范区规划》编制工作；4月上报国家发改委；7月国家发改委牵头组织国务院22个部门和上海、江苏、浙江两省一市调研组来皖江城市带调研，对《规划》稿给予了充分的肯定；国家发改委对《规划》稿作了进一步的修改、完善和提升后，于12月11日审议通过后报送国务院；2010年1月12日国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，该《规划》是国务院批准的惟一以承接产业转移为主题的区域发展规划，它标志着产业梯度转移正式上升为我国的国家战略之一。

（二）“合芜蚌自主创新综合配套改革试验区”建设的意义

在安徽，合芜蚌三点串一线，是三个最大的“增长核”。2007年，合芜蚌三市地区生产总值GDP之和为2342亿元，占安徽全省的31.8%［5］。合肥是安徽省会、是安徽最大的中心城市，芜湖是皖江经济带的龙头，蚌埠是淮河经济带的龙头。合芜蚌三市把整个安徽省统领起来，形成安徽经济发展的战略支点。发挥合芜蚌中心带动加典型示范的作用，对安徽全省可以起到纲举目张的作用。合芜蚌试验区的建设，标志着我省力图通过体制机制的突破，探索依靠自主创新引领区域经济发展的新路径，建立比较完善的区域创新体系，成为中西部乃至全国创新型人才、企业和产业高地。试验区将实施创新产业升级等6大创新工程和深化科技管理体制等6项体制改革，加快建设以企业为主体的技术创新体系，加快形成以高新技术产业、先进制造业和现代服务业为主导的产业结构，打造具有安徽特色、能在全国叫响的区域创新品牌；为承接产业转移建立强势载体。

（三）“加快皖北和沿淮部分市县发展”的措施

安徽皖北地区包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南等六个市，人口2979万、占全省44.6%，面积3.9万平方公里、占全省28%，在我省经济社会发展中地位举足轻重。近年来，皖北地区发展普遍加快，总体态势良好。但发展不足仍然是其面临的突出矛盾，2008年，皖北六市经济总量占全省的31%，财政收入占20%，与其人口占全省的比重很不相称［6］。安徽省委、省政府高度重视皖北地区发展，并把加快皖北地区发展摆上战略位置。省委省政府在2008年颁文的基础上，于2010年7月又颁布了《关于进一步加快皖北地区发展的若干意见》，给予皖北地区以财政、产业项目、人才智力扶持，加强基础设施建设，改善金融服务，全力促进区域协调发展、加速安徽崛起进程。

（四）“皖江城市带承接产业转移示范区”建设的意义

1990年，为呼应浦东开发，安徽省委、省政府做出抓住机遇、开发皖江的决策；1995年，出台《关于进一步推进皖江开发开放若干问题的意见》，制定《安徽省长江经济带开发开放规划纲要》；2006年，国家将皖江城市带纳入中部地区崛起战略重点发展领域；2010年1月，国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范规划》。

皖江示范区为国家级示范区：皖江城市带承接产业转移示范区规划范围为安徽省长江流域；包括安庆、池州、铜陵、巢湖、芜湖、马鞍山、合肥、芜湖、滁州、宣城九市全境和六安市的舒城县、金安区，共59个县（市、区），辐射全省，对接长三角地区；土地面积7.6万平方公里，人口3058万人。

皖江规划产业空间格局：一轴双核两翼。“一轴”指安庆、池州、铜陵、巢湖、芜湖、马鞍山6个沿江市，是承接产业转移的主轴线；“双核”指合肥、芜湖，这是我省经济发展最具活力和潜力的两大增长极，是承接产业转移的核心区域；“两翼”指滁州、宣城，着力打造承接长三角产业转移的前沿地带［7］。

皖江承接产业转移的“六个着力”：着力深化泛长三角分工合作，推动区域联动发展；着力优化资源配置，探索科学承接新途径；着力打造产业承接平台，增强产业承载能力；着力加快自主创新，提升产业发展水平；着力加强资源节约和环境保护，促进产业发展与生态文明建设相协调；着力改善民生，推进基本公共服务均等化。

皖江城市带承接产业转移的地位：皖江处于中国人口密集、消费需求较大的最靠近东部的中部地区，以合肥为中心，半径500公里覆盖上海、江苏、浙江、河南、江西、湖北、山东、安徽七省一市；是拓展国内市场、启动内需的关键区，是实施促进中部地区崛起战略的重点开发区域，是泛长三角地区的重要组成部分，在中西部承接产业转移中具有重要的战略地位。

皖江《规划》设定的目标：到2015年，示范区生产总值比2008年翻一番以上，人均地区生产总值超过全国平均水平，城镇化率达到56%。

三、促进皖江示范区建设的政策支持

（一）政策出台情况

国家层面：国务院关于《皖江城市带承接产业转移示范区规划》的批复（国函［2010］5号）；国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见（国发［2010］8号）。

省委省政府层面：安徽省委省政府《关于加快推进皖江城市带承接产业转移示范区建设的若干政策意见》（皖发［2010］10号文件），涉及金融、土地、人才、环境、税费、社会事业等共40条优惠政策，也被称为“皖江40条”。

省直部门层面：为保证皖江城市带承接产业转移示范区的发展，省直各相关部门纷纷出台政策“护航”。其中，省国土资源厅建立用地快速反应保障机制，开辟示范区重大项目用地审批“绿色通道”，着力破解用地难题；省住建厅提出加快构建现代城镇体系、加快推进区域城乡统筹发展、加快提升城市综合承载力、加快园区和集中区建设；省物价局拟定了20条价格政策措施，积极争取国家在电价、气价等资源价格方面的自主调控权和先行先试权；省国税局出台了《促进皖江城市带承接产业转移示范区发展若干税收优惠规定》、省地税局出台了《皖江城市带承接产业转移示范区建设若干税收优惠政策规定》等。省直各部门相继出台的支持政策可谓“应有尽有”。

（二）十大政策特点解析

国务院批复的皖江《规划》和安徽省政府颁布的“皖江40条”为建设“新特区”，推出了十大优惠政策，涉及承接载体、产业创新升级、用地供给、税收、金融支持、环保、人才、内外贸易、社会建设及就业、政务环境等十个方面。这些优惠政策具有含金量高、引领作用强、特色鲜明的特点。

产业政策的特点：大处着眼，围绕发展；有利于促进传统产业技术进步和产业升级，有利于提高区域发展可持续能力，有利于开拓国际市场，有利于改善民生；传统产业突出“高”、以高引高，新兴产业突出“新”、以新引新，特色产业突出“特”、以特取胜；品牌战略。

投资政策的特点：实处着眼，培育后劲；突出项目，区别对待；错位发展，以友待邻；优化环境，全程服务。

财税政策特点：培育财源，能宽尽宽；在保持税种、税率不变的情况下，注重价格优惠，对创新产品允许按最高利润率核定销售价格；包容性增长，保障职工工资、社保支出；减免多项行政事业性收费。从实施情况来看，具有支持政策的创新性、导向性、杠杆作用的显著性，税收优惠的地方性，财力的有限性［8］。

金融政策的特点：注重与国家银行的战略合作；发展非银行金融机构；培育企业上市；创新各类基金；发行企业债券、短期融资券、中期债券；稳步推进村镇银行发展；试点建立消费金融公司；积极发展大型企业财务公司。

土地政策的特点：确保民生；节约、集约挖潜，紧凑布局；土地整理整村整治；建立土地使用权交易市场；资源资产化、资产资本化，资本股份化；严防土地污染。

市场监管政策的特点：放宽条件，培育企业资源；实施商标战略；支持物流发展；知识产权保护；诚信建设；清除关卡；维护市场秩序。

合作开放政策的特点：与银行、央企等关键部门合作；与发达地区及发展中地区合作；培育行业协会；出口加工区、保税港合作；引资、引技、引智；积极走出去引进来。

园区发展政策的特点：产城一体化；提高集中度、集聚度、集群度；模式多种：园中园，共管园，托管园，飞地建设；注重农业产业园；园区管理体制机制创新。

自主创新政策的特点：官产学研紧密型合作的探索；培育创新型企业；吸引人才“下移”政策；中介组织对复合资源的配置作用；知识产权保护；参与合芜蚌自主创新综合试验区建设。

社会发展政策的特点：包容性增长的社会环境；民生工程是基础性工程；两型社会建设；小城镇由“乡村型”向“城市型”转变；提高平均教育年限；发展技能性教育。

（三）政策内涵的挖掘

既要看到政策的“条文”，更要看到政策的“精神”。概括而言，这些政策体现了：服务的精神；责任政府的精神；政策激励导向的精神。

既要抓住政策赋予的“优惠”，更要重视政策赋予的“机遇”。特别是先行先试之权：对于无政策明确规定的可先行先试；有具体政策规定的也可在发展中突破。

既要看到政策的意义，更要看到战略意义。战略是政策的来源；政策优惠是短期的，战略优惠则是长期的。

四、皖江城市带承接产业转移示范区建设的推进

（一）创新承接产业转移载体

为促进皖江示范区建设，创新承接产业转移载体，新设江南、江北两个产业集中区。江南、江北产业集中区是安徽省委、省政府根据国务院批准的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》设立的两个正厅级省管集中区。江南集中区规划面积216平方公里，位于池州市梅龙镇，北濒万里长江，南依佛国九华山，东西分别与池州、铜陵两个中心城市相接，将建成为一个全国重要的先进制造业和现代服务业基地、皖江城市带中心城区、世界旅游度假目的地和宜业宜居宜游的现代化滨江新城；江北产业集中区位于巢湖市和县境内，规划面积220平方公里，东至长江中心线，南至淮南铁路，北至太阳河，西至历阳镇戚镇村至沈巷大丁村一线，努力建设成以产业集群化、环境园林化、生活舒适化、人才群体化为标志的有机、舒适、便捷、高效的现代复合型滨江产业新城。设立产业集中区且由省政府直建直管开创一条我国经济发展模式的新领域；产业集中区的设立标志经济技术开发区的时代即将结束，一个崭新的区域概念将出现；产业集中区是皖江城市带承接产业转移示范区的示范；高水平建设好两个产业集中区是实施《规划》最大的亮点之一。

（二）拓展承接产业转移平台

通过对65个省级以上开发区进行扩容，来拓展承接产业转移的平台。2010年6月17日省政府出台了《皖江城市带承接产业转移示范区省级开发区扩区暂行办法》，推动符合规定条件的省级开发区扩大园区面积。对发展较好但受区域限制的省级开发区，支持其通过发展“飞地经济”的形式进行扩区。

（三）得到众多部委和央企的支持

为推进皖江城市带承接产业转移示范区建设，安徽省委省政府与住房和城乡建设部、人民银行总行、商务部、环保部、银监会、人力资源和社会保障部、国家外专局、海关总署开展会谈，寻求支持与合作，在政策、资金、项目、人才等方面达成了一批实际成果［9］。与住建部签署了《关于加快皖江城市带承接产业转移示范区建设的会谈纪要》；与人社部签署了《共同推进皖江城市带承接产业转移示范区人力资源和社会保障事业发展与改革备忘录》；与国家开发银行签署了《支持皖江城市带承接产业转移示范区建设合作协议》、《皖江城市带承接产业转移示范区系统性融资规划合作协议》；与民政部签署了共同推进皖江城市带承接产业转移示范区民政事业改革发展协议；与国土资源部签署了共同推进国土资源管理工作、促进皖江城市带承接产业转移示范区建设合作备忘录；与铁道部就深化合作，继续加快以快速客运铁路、能源运输通道和枢纽为重点的铁路建设达成诸多共识，并签署会议纪要；与海关总署签署了共同推进皖江城市带承接产业转移示范区建设合作备忘录等。还与近百个央企合作，协议投资总额近万亿，已投入1千多亿元，可拉动5千多亿元投资。

此前，省政府还先后与国家发改委、财政部、交通运输部、民航总局等部委就《规划》相关政策支持和建立合作对接机制达成许多共识。