涉农职务犯罪预防的实证分析——以浙江省奉化市检察机关查办涉农职务犯罪为切入

毛纪华 夏 凉

（奉化市人民检察院，浙江 奉化 315500）

涉农职务犯罪预防的实证分析
——以浙江省奉化市检察机关查办涉农职务犯罪为切入

毛纪华 夏 凉

（奉化市人民检察院，浙江 奉化 315500）

涉农职务犯罪从犯罪构成要件来看有其自身的诸多特点，也有多种成因，包括：自然原因、社会原因、教育原因及法制原因。据此，预防的对策也应从行政措施、社会政策与刑事立法、刑事司法及执法等各方面着手，同时立足本地具体情况及检察机关的角色定位，以期更有效地防控并减少此类犯罪的再次发生。

涉农；职务犯罪；犯罪原因；预防对策

随着农村经济的发展，以农业、农村、农民等“三农”为客体的犯罪频繁发生。看上去权小职微的村官，捞钱手段越来越多，金额也从几千上万元骤升到数十万甚至上百万元。同样，随着城乡统筹发展战略的实施，作为休闲度假、旅游观光的生态型城市──奉化，其农村集体经济逐步壮大，基层民主得到了进一步的加强，但由于种种原因，村干部职务犯罪案件也频繁发生，2005年至2007年，奉化市人民检察院立案侦查基层组织工作人员职务犯罪案件共15件，涉案人员达22人；2008年至2010年，乡镇村基层组织人员职务犯罪案件共20件，均为受贿和贪污，且受贿案明显多于贪污案，其中仅2010年一年就查获该类案件7件，且均为金额在5万元以上的大案，涉案人员达15人，涉案金额共达142.9万余元。这不仅阻碍和制约了奉化农村经济的进一步发展，也催生了群体事件的频发；不仅严重损害了党群关系，也导致了农村不稳定因素的滋长。由于村委会处在联系政府和人民群众这样的一个特殊地位，因此村委会等基层组织的工作人员的犯罪在严重损害广大人民群众利益的同时，更进一步损害了我们的政府形象，党和政府的农村政策也被打了折扣，因此社会危害性极大。其对经济的危害、对基层乃至中央政权的侵蚀可以被概括为以下四点：一是破坏国家公共管理职能，影响政治稳定；二是破坏法制建设，危害法治基础；三是危害正常社会关系和社会公正；四是败坏社会道德和良好风俗，降低道德水准等。我们将这类利用手中职权或借职务之便实施关涉“三农”利益的犯罪称为“涉农职务犯罪”。

一、涉农职务犯罪的特点分析

（一）主体

从涉案人员的主体来看，行为人多为村支书、村支委、村主任、农办主任以及村委会工作人员。在奉化市涉农职务犯罪中，挪用、贪污类犯罪主体多为掌握村一级财政实权的村委会主任（主要是贪污罪的主体）以及村党支部书记和村会计、出纳；行贿罪的主体则主要是土地整理项目承包人，他们多为没有正式单位的个体泥水工或包工头，另外还有一些则是公司、企业的相关工作人员；而受贿罪的主体主要是负责相关土地整理项目的乡镇干部，如：街道办事处副主任、新农办主任、土地整理中心工程管理员等。此外，涉案人员的关系、成分也是相当错综复杂，在2010年奉化市反贪局查处的案件中，行贿罪和受贿罪占到案件总数的81.8%，这类案件关系极为错综复杂，如网状般纵横交错，形成所谓的“串案”。

（二）主观方面

从涉案人员的主观方面来看，根据讯问笔录等案卷材料反映的情况，行为人（包括行贿人）往往利欲心较强，当他们（受贿者）第一次逾越底线之后，后几次就如同“水到渠成、顺理成章”般麻利、干脆了，同时他们心里也会觉得，一次是拿，几次也是拿，于是也就无所谓了，到了后来越拿越麻木，直至案发。

（三）客观方面

从客观方面来看，涉农职务犯罪的行为多表现为权钱交易，钱即交钱贿赂，权即默认违规的借资质行为，并在工程招投标、工程质量、进度等现场监理、工程量核算、工程款结算、划拨、验收等方面提供某些关照与便利；此外还有变相地侵吞财产，如资金体制外循环，脱离财政监管；依傍地勾结作案，如亲友勾结作“窝案”；虚报征地补偿款、收入不记账、集体私分公款、挪用扶贫救济提留款等。当然，作案次数多、反复作案也是这类犯罪客观方面的常见形态。

（四）客体

职权的廉洁性、正当性、党群关系、“三农”利益是涉农职务犯罪所侵犯的几类客体，其所指向的对象是比较复杂的，涉及“三农”的财政性建设资金、粮农补贴专项资金、政策性银行贷款、扶贫开发资金等支农惠农诸项资金。在奉化市涉农职务犯罪中，行贿罪和受贿罪的犯罪对象直接指向土地整理、公路工程、造田工程等项目；村干部其他犯罪行为的指向对象则为数量巨大的土地征用、补偿款，尤其是贪污罪，侵吞大量的土地征用款是其典例，并且还将这笔钱款用于形形色色的个人营利活动。这些犯罪对象相互牵连，纵横交错，往往给犯罪情节的量定带来不少麻烦。比如，2010年，奉化市人民检察院共立案查处与土地整理和农业综合开发工程项目有关的贿赂案件7件，这些案件除牵涉大量的涉案金额外，还涉及大量农村集体所有的土地和各类各项农业开发的工程项目，如农村公路工程建设等。

此外，涉农职务犯罪同其他职务犯罪一样，也具有一定的隐蔽性，一般不会自行暴露。加之我国地域辽阔，农村基层处于国家政权之边缘，村级腐败具有更深的隐蔽性。

二、涉农职务犯罪的原因分析

（一）自然原因

犯罪原因是一个错综复杂的综合体，有人将之称为“罪因体系”，可见在当今社会，以往那种犯罪原因一元论的观点已为多数学者所摒弃，而多元论占据了主流地位。笔者认为，自然原因是犯罪现象的主要原因，因为实体特定的本质存在于性质之前，而行为人的本质往往决定了他行为的性质。犯罪人之所以犯罪，是因为在他的身体里原本就存在犯罪这种本质特性，只是在犯罪之前，它尚处于一种潜在存在的形式/状态，而潜在存在是一种本质的压抑，所以这些本质的因子很想冲破理性的门阀，进而使之成为现实。因为实际地成为某物，乃是一种对压抑本性的释放，这就是一种快乐，我们称之为“犯罪的快感”。

（二）社会原因

市场经济体制的引进和建立极大地冲击了我国社会的传统价值观，也深刻地改变着国人的思维方式。在各种利益的驱动下，社会价值呈现出多元化趋势，强有力的主流价值观以及社会公共信仰严重缺失，以往的礼义廉耻、孝悌忠义以及重义轻利已逐渐为世人所不齿，而代之以追名逐利、唯利是图、见利忘义，似乎西方伊壁鸠鲁学派“趋利避害、避苦求乐”的论调在当今中国社会大行其道，本来这也无可厚非，因为这也是人的天性的一部分，然而君子爱财，取之有道，如果利益熏心、失之道义，则不免超出了公共道德的最低限度，为社会所不容，这样就很可能进入刑事法调整的领域。

具体说来，基层干部法治意识淡薄，官本位思想浓厚是一种传统，同时也是当今社会的一种现状，他们无法意识到公权力源于公众的授予，应该且只能为公众利益服务的思想观念。如果为了一己之私利而追逐权力，并将入仕为官视为发家致富的一个手段或途径，那么“官本位”的思想自然就成为了整个社会的政治文化主流。加之我国社会预防机制不健全，如基层权力结构的均衡性失调，权力过于集中，缺乏相应的监督、制约机制；财务制度不健全，专项资金管理混乱；又缺乏问责制度，土地整理监管机制不完善，导致监管不利，以致此类犯罪频发。

（三）教育原因

在奉化市检察机关所侦破的涉农职务犯罪案件中，多数行为人出身农村，未受过良好教育，文化程度偏低，如，在2005年至2007年立案查处的22人中，初中、小学文化的有17人，占到了总人数的77%。面对城市化进程加快的现状，他们抵制不了灯红酒绿、纸醉金迷的诱惑，终致失足遗恨。该市一乡镇干部，生于农村，长期在基层磨练，但面对改革开放市场经济的时代浪潮，他未能守住底线和原则，在时有飞来的“糖衣炮弹”的轰炸下，大肆收受他人贿赂、中饱私囊，最终落得锒铛入狱的下场。

（四）法制原因

从犯罪预防的角度来看，我们司法的着力点显得不太均衡。由于行贿受贿是对向犯，所以从犯罪原因来看，行贿者是导致贿赂犯罪发生的一大外部诱因。因为人的行为动力是由主观需要和客观事物共同制约决定的。且有些行贿者刚开始意图不甚明显，往往是“放长线、钓大鱼”，等到有需要了，再来致命一击。而对一些贿赂腐败案例的实证研究表明，往往是行贿者拿到腐败收益的大部分。但检察机关往往看重对受贿罪的打击，而忽视对行贿罪的预防，这就有顾此失彼之嫌，如何对行贿犯罪进行防控，是一个值得深入思考的课题。

当然，立法的疏漏及不合理性是导致司法困境的主要原因。有些外聘人员主体身份性质界定不明，以致从法律上来看很难对之进行有效规范，如果其不是与国家工作人员一起实施犯罪的共犯，那么能否对其定非国家工作人员受贿罪呢？笔者认为在当前情况下可以这么定性，但是也不是说没有一点问题，如，根据我国现行《刑法》第163条规定，非国家工作人员受贿罪的主体是公司、企业或其他单位人员，而有些乡镇、街道和土地整理中心的工程监理人员多为外聘合同制工作人员，那么对这些人员的身份能否定性为公司、企业或其他单位人员呢？这在刑法解释中不无疑问。不仅如此，甚至是村委会干部的主体身份也是不甚明了，这在刑法解释中显得有点牵强。根据我国《村委会组织法》及全国人大常委会对现行刑法的解释规定，当村委会干部从事的是协助政府从事某种职责与权力时，应属于“其他依照法律从事公务的人员”，当其为本村村民委员会行使组织与管理职责时，则主体身份属于刑法第271条、第272条所规定的“其他单位的人员”，这种双重职责的规定使村委会干部的主体身份显得十分尴尬，进而在司法实践中使司法工作人员对其主体身份的界定与判明陷入困境，最终使刑法对其的规制限于虚无，而且也正因其主体身份随其所行使职权不同而发生变化，其所涉罪名也有所不同，故而在刑事侦查阶段行使侦查权的机关也会不同，这往往使得刑事侦查因事前判断而陷于滞后，甚至因性质不明无法行使侦查权，从而放纵犯罪。此外，像“其他单位的人员”这样的表述也显得指代不明、过于模糊，因此是有违刑法的明确性原则的。从上述几点也反映出我国刑法条文的缺漏，这也导致了某些涉农职务犯罪无从认定或难以定罪量刑（当然，从犯罪本质而言这些涉农职务的行为完全符合犯罪成立要件，之所以出现定罪量刑难的困惑，是由于立法技术上的缘故所致），这一点在第三部分的刑事预防对策中还要具体探讨。

此外，在司法实践中对村委会等基层组织的工作人员的处罚较轻，较之对其他职务犯罪的刑罚，似有同罪异罚之感，固亦有轻纵村干部之嫌，这也说明涉农职务犯罪尚未引起相关司法部门应有的重视，刑罚制裁的力度尚显不够。

三、涉农职务犯罪的预防对策

根据上述涉农职务犯罪的特点以及奉化市自身的具体情况，笔者认为预防对策需从以下两大方面入手：

（一）非刑事预防

1.行政措施

推行领导干部任期经济责任审计制和会计委派制。经济责任审计通过对领导干部任期内执行财经纪律等情况的监督检查，能在一定程度上判断领导干部是否正确履行其经济职责、是否遵守廉洁从政各项规定，从而发现一些深层次的问题，是行之有效地促使领导干部正确运用权力的一种比较科学的方法，具有客观性和一定的治本功能。鉴此，笔者认为对于村干部也可同乡镇领导干部一样，实行村干部任期经济责任审计制和会计委派制，对之财经纪律执行情况进行定期或不定期的监督、审计与核查。加强治安管理，严格依法打击侵害“三农”的违法行为，切实保障“三农”利益；立法倡导廉政建设，创制规范保障廉洁（主要是针对诸行政法和行政诉讼法而言的）；建立起与相应刑事法律规范相衔接、相配套的有机统一的财产收入申报登记制度，严格规制乡镇村干部及其家属从事经商性质活动；确立和完善各项有关监督制度，切实强化反涉农职务犯罪监督机制，如建立监督职务行为免责制度、监督职责责任追究制度与监督制约的再监督制度等；加强街道、村镇基层组织投资项目监管，如对重大投资项目进行登记备案、招标投标等，而在招投标过程中要严格遵守《招投标法》的相关规定，坚决杜绝暗箱操作，有条件的地区还可以试行机评而非人评；实施工程建设通报制度和跟踪检测制度，对整个工程的建设过程包括审批、管理、验收等诸阶段进行全程监管；对违法侵权的涉农行为应先期介入调查，最好将之消灭于萌芽阶段，亦即行政违法阶段，如此可以预防、阻止其进一步演变为刑事犯罪；借鉴“高薪养廉”制度，提高村干部收入待遇；加强农村制度建设、组织建设与管理建设。

2.社会政策

应充分发挥社会团体、社会中介等组织的积极作用，倡导廉洁奉公、奉公执法、全心全意为人民服务的良好社会风尚，担负起社会监督职责，并予以切实履行；进一步落实村务公开制度，重点是农民负担预决算、监督卡、专项审计和财务公开制度。另外，凡是村民普遍关心和涉及到群众切身利益的事项也都要公开，以此切实保障农民群众的知情权和监督权。

继续深入推广和完善大学生村官制度。这一制度对新农村建设、提高“村官”素质以减少涉农职务犯罪有着较为显著的效果，例如，2009年，浙江省嘉兴市在各个行政村实现了村务监督委员会全覆盖，一年多来，村务监督委员会严格审查财务发票，进行村务公开，而如今嘉兴海宁让大学生当选村务“监察官”的这一做法，无疑更进一步深化、完善了这一制度，值得我们借鉴。继续推进、深化并健全农村民主监督制度，落实财务监督、选举监督及涉农职务违法犯罪预防机制；完善村民民主议事制度、会计代理制和代理站建设工作，在涉及村民利益的土地承包经营方案等几类事项时，都必须经村民会议决定方可办理；在征地补偿、种粮直补款项发放时，要认真核对，减少暗箱操作空间，坚决杜绝白条入账等情况出现。同时，规范公示程序，建立委托投票名单公示制度和村务档案制度，这样不仅规范了农村民主选举，还可使征地补偿费的使用、分配方案等都记录在案，并纳入对村委会成员的审计范围。另外，要经常组织基层干部参加监狱警示教育活动，有时候反面教育的效果比正面教育来得更为明显。

（二）刑事预防

刑事预防首先要从刑事立法着手，而立法需要有一定的前瞻性，立法的前瞻性，是建立在科学合理的犯罪趋势预测的基础之上的，即对科研成果综合归类再研究，精确统计各项犯罪数据（但必须要有侧重点和针对性）。刑事法规制的空间不宜过宽，亦不宜过窄，而应宽严适中，故现行刑法及司法解释的规定并非完美无缺、无懈可击。

1.立法缺漏及完善

从总体来看，现行刑法不少条文只涉及国家机关工作人员，而未涉及村级组织的工作人员。实际上，不少时候村级组织工作人员履行的职务与国家机关工作人员无异，而且其行为所造成的危害也并不亚于国家机关工作人员。所以笔者建议，应在一些诸如渎职罪的条文中合理界定主体，取消不必要的犯罪主体限制，使刑法能对诸如村民小组长一类的主体进行有效的调控与规范，并使其能有效地与规范乡镇一级干部的刑法条文相衔接，并合理地融于相应的罪名之中。

根据我国现行刑法规定可知，村委会等村基层组织人员既非在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，亦非在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，故难以用渎职罪中的诸罪名对之进行规范。有学者就指出，从应然角度讲，不论从村民委员会等农村基层组织人员渎职行为的社会危害性来看，还是从这类危害行为的常见性以及推进农村基层组织人员的廉政勤政建设等方面来看，都应当将他们纳入渎职罪主体范围。然而，有人却认为，目前不将村民委员会等农村基层组织人员纳入渎职罪主体的理由更充分一些。因为立法解释已明确把村民委员会等农村基层组织人员纳入《刑法》第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”范围。仅仅因为“其他依照法律从事公务的人员”从事管理活动，而将其纳入渎职罪主体范围有悖立法精神。对此，我们更赞同前者的观点。立法应与时俱进，而不能墨守成规，更不能成为阻滞社会发展的拦路虎和绊脚石。“理论不能成为立法惰性与遗嘱的牺牲品，不能因立法的疏漏/滞后而不适当地加以解释，为立法（缺漏）辩护”。在渎职罪诸条款中，如玩忽职守、滥用职权等，其犯罪主体过于狭窄，需要适当扩充，否则对村干部滥用职权或不认真履行职责而侵犯村民人身、民主权利等行为便难以进行有效惩治与防控。

我国现行刑法规定，村委会等村基层组织人员协助人民政府从事所列七项管理工作的（详见九届全国人大常委会第十五次会议讨论通过的《全国人大常委会关于第九十三条第二款的解释》），属于“其他依照法律从事公务的人员”。这一解释欠缺科学性。其要求村干部必须是在协助人民政府从事行政管理工作时方能将之视为从事公务的人员，进而以刑法对其予以规范，这样一来无疑严重束缚了刑事司法的手脚，使刑法不能充分有效地发挥自身的机能。为什么必须限定在“协助”方面呢？难道协助人民政府时的几种行为应该入罪，而独立行使村级行政管理职权时的行为反而可以出罪了？这显然有悖逻辑。进一步讲，“协助”二字也极具模糊性，其涵义过于宽泛，缺乏固定标准，给刑事侦查、刑事司法及刑法解释的统一性、一致性带来诸多不便。

在商品文明的起步阶段，贪污贿赂犯罪与社会经济以及价值观念的急剧变迁紧紧相连，所以立法上对贪污贿赂所指向的对象也应随着时代的发展有所扩充。鉴于贪污贿赂犯罪的手段/表现形式名目繁多、花样百出，如村委会或其工作人员以欺诈手段套取国家资金转而存放到村账户等，现行刑法对涉农职务犯罪的作案手段尚需进一步厘清与归纳。

此外，也可考虑将涉农职务犯罪从诸法条罪名中剥离出来而独立成罪，这样不仅便于司法判断与裁量，提高了司法效率、节省了司法资源，而且更有助于打击、惩治和预防涉农职务犯罪。况且原本以扩张解释的解释方法将之依附于刑法诸法条之中已使得诸条文显得过于臃肿，将之独立成罪的立法方法避免了扩张解释的无端扩大化，端正了立法与司法的严肃性。当然，徒法不足以自行，还要配以相关配套措施来整体施行，以发挥刑事法制的最大功效，包括其威慑力和震撼力，以此达到良好的社会效果。

2.在刑事司法及执法方面，检察机关应找准自己的职能及角色定位

增加必要的侦查手段，包括经上一级检察机关批准可以采用技术侦查手段；建立驻镇、街道检察室，随时接受村民举报，并对举报者给予一定物资上的奖励，还可以尝试开创公民实现举报权利的“绿色通道”，如，建立互联网网上举报系统和电话语音举报自动受理系统，以此充分发挥舆论监督、媒体监督的积极作用，使那些基层贪腐分子因畏惧民言、舆情及媒体曝光而不敢公然触碰道德、法律和人民群众的情感底线，更使那些有贪欲的“潜在犯罪人”不敢以身试法，亦即阻却了他们转变成现实犯罪人的犯罪场，使他们无机可寻、无机可乘，更无屏障可借、可躲。同时应加大司法、行政力量对举报者的人身安全予以法律保障、行政保护，以此强化人民监督制度，提高法律监督能力；加强下访、巡访、回访制度的建设，以监督基层权力的运作；主动出击，强化执法威慑力，杜绝犯罪后报复打击现象的发生；协助发案单位建章立制等。司法界有人主张，农村干部职务犯罪应由检察机关统一管辖，以此加强打击力度，笔者认为这一提法有其合理性，应该予以借鉴或采纳。比如，在具体的司法操作层面上，我们可以通过适当扩大检察机关内设部门──反渎职侵权局的权限，来统一管辖村基层组织人员的渎职犯罪行为。

随着我国市场经济的进一步发展，经济体制、政治体制等各种社会体制改革的进一步深化，涉农职务犯罪将在相当长一段时间内呈或增长或持平的趋势。对此，我们应坚持“统筹兼顾，突出重点，打防并举，综合治理”的犯罪防控策略，努力贯彻落实包括“宽严相济”的刑事政策在内的党的各项社会政策，将涉农职务犯罪预防措施落在实处，切实控制并减少此类犯罪的发生。

[1]罗玺.贪腐“村官”胃口越来越大[N].浙江法制报，2010－11－02.

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[4]任建明，杜治洲.腐败与反腐败[M].北京：清华大学出版社，2009.

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[6]陈健.“80后”大学生当选村务“监察官”[N].浙江法制报，2010－12－28.

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[8]王华，孔繁亮.农村干部职务犯罪的法律思考[J].政府法制，2009，（13）：51.

Analysis on Prevention of Agriculture-related Jobbery Crime——Taking Jobbery Crimes Investigated by Procuratorial Organs of Fenghua in Zhejiang as Samples

Mao Jihua Xia Liang
（Feng Hua People's Procuratorate,Fenghua,Zhejiang,315500）

From the point view of crime formation,agriculture-related jobbery crime has its own characteristics and variety of causes,which include natural,social,educational and legal causes.Thus,preventive strategies should also be set in all aspects of social policies,criminal legislation,law enforcement and criminal justice etc.as well as specific local conditions and roles of procuratorial organs should be considered in order to effectively control and reduce recurrence of this type of crime.

agriculture-related;causes of crime;prevention strategies;job-related crimes

D917

A

1672-6405（2011）02-0023-05

毛纪华（1965- ），男，浙江诸暨人，三级高级检察官，浙江省奉化市人民检察院检察长，主要从事检察学研究。

夏 凉（1982- ），男，浙江宁波人，浙江省奉化市人民检察院代理检察员，主要从事刑法学研究。

2011-05-16

本文系浙江省预防职务犯罪工作领导小组办公室关于职务犯罪预防重点课题研究活动之《涉农职务犯罪预防研究——以奉化市为研究范本》（项目编号：SYB2010B05）的阶段性成果。

王凤玲]