行刑衔接廓清——行刑衔接的内涵与外延<br/>

行刑衔接廓清——行刑衔接的内涵与外延

2011-04-11程绍燕

河北公安警察职业学院学报 2011年2期

关键词：两法涉嫌犯罪行刑

程绍燕

（中国政法大学，北京 100088）

行刑衔接廓清
——行刑衔接的内涵与外延

程绍燕

（中国政法大学，北京 100088）

行刑衔接中的问题很多，实践部门对此非常重视，出台了很多行政法规、司法解释等。然而，究竟应当如何界定行刑衔接，行刑衔接都包括哪些内容却并不清晰。本文分析了实践中的各种提法，并对行刑衔接的具体指代进行了界定，即行刑衔接指行政机关行政执法过程中发现涉嫌犯罪的案件需要刑事处理时，案件从行政执法程序向刑事司法程序流转的过程。在外延上，行刑衔接包括行政机关向侦查机关移送疑似犯罪案件和法律监督机关的监督两大部分，其中，第一部分又包括立案衔接、证据衔接和处罚衔接。

行刑衔接；内涵；外延

行刑衔接是一个既陌生又熟悉的概念，熟悉是因为经常见诸报端，陌生则是因为“行刑衔接、两法衔接、行政执法与刑事执法的衔接、以罚代刑”等等各种概念纷繁，无法分辨个中关系以及具体指代。

出现这种情况，原因在于理论与实践的脱节。实践中，行刑衔接问题突出，以罚代刑盛行。以北京市为例，据称：“2006年至2008年，北京市公安机关受理刑事案件417264件，而由行政执法机关移送的案件只有40件，不到万分之一，且呈逐年递减之势，2008年仅移送了4件。”这一现象很早就引起了相关部门的重视：2001年7月国务院发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2003年4月全国整顿和规范市场经济秩序工作会议提出“进一步解决行政执法与刑事执法的衔接问题，加强案件移送和监督检查，不得以罚代刑”；2004年3月，最高人民检察院与全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》；2006年1月，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。随着这些规范性文件的发布，实践部门的试点行动不断，联席会议制度、信息共享平台等在各个地区陆续建立。

然而，与之相对应，此问题却没有引起理论界的关注，对此研究甚少，鲜见的研究多着眼于实践中存在的问题及解决对策，而对于最基本的行刑衔接本身为何物却无人论及。本文正是着眼于此种境况，从内涵与外延的角度认识行刑衔接，力图廓清其面貌。

内涵与外延是逻辑学上的范畴，是认识事物的最初阶段，也是认识事物的最基本要求。现代汉语词典中对内涵的解释是：“（1）一个概念所反映的事物的本质属性的总和，也就是概念的内容。例如‘人’这个概念的内涵是能制造工具并使用工具进行劳动的动物。（2）内在的涵养：他是个内涵很深厚的青年。”对外延的解释是：“逻辑学上指一个概念所确指的对象的范围，例如‘人’这个概念的外延是指古今中外一切的人。”显然，在内涵与外延对应使用时，要取内涵的第一种解释，即内涵和外延就是指：一个概念所反映的事物的本质属性和其确指的对象范围。具体到行刑衔接中，就是行刑衔接的本质属性和其确指的对象的范围。

一、行刑衔接的内涵

行刑衔接的内涵，即行刑衔接的本质属性，亦即行刑衔接区别于其他事物的特征。

由于“行刑衔接”这一概念并非法定概念，法律中并没有出现此一词，此种提法也尚未成为约定俗成的固有概念，因此，首先要说明此词的指代。简单来说，“行”指“行政执法”，而“刑”指“刑事司法”，行刑衔接就是指行政执法与刑事司法的衔接。因此，行刑衔接就是行政机关行政执法过程中发现涉嫌犯罪的案件需要刑事处理时，案件从行政执法程序向刑事司法程序流转的过程。

对行刑衔接的内涵进行界定并不难，然而，实践中对“案件从行政执法程序向刑事司法程序流转的过程”的概括却有多种提法，为何用“行刑衔接”来界定值得探讨。

（一）常见的几种提法

对于此一过程的概括，有很多种提法，常见的有行政执法与刑事执法的衔接、行政执法与刑事司法的衔接、行刑衔接、两法衔接、行刑对接、以罚代刑。

1.行政执法与刑事执法的衔接

如贾春旺检察长在2003年底召开的全国检察长会议上指出:“继续推动建立和完善行政执法与刑事执法相衔接的工作机制,有效解决一些地方存在的对经济犯罪以罚代刑的问题。”

2.行政执法与刑事司法的衔接

如《法制日报》2008年12月30日第006版有文题为：《上海浦东提升行政执法与刑事司法衔接机制科技含量确保涉嫌犯罪案件24小时内移送》。再如：“行政执法和刑事司法相衔接是中央落实依法治国而提出的一项重要工作机制。”

3.行刑衔接

行刑衔接是最常见的提法之一。如“行刑衔接工作机制系‘行政执法与刑事司法衔接工作机制’的简称，主要指工商、税务、烟草、海关、质监等行政执法机关在依法查处行政违法行为过程中，发现违法行为涉嫌犯罪的，依法向公安机关、检察机关等司法机关移送案件的一种工作衔接机制。同时，它也包含公安司法机关在办理刑事案件过程中，对虽然不构成犯罪、不需要处以刑罚，但应当给予行政处罚的案件，依法移送有关行政机关进行处理的工作机制。”再如全国政协社会和法制委员会主任张福森在检察日报2010年12月8日第003版撰文《浅析行刑衔接联席会议中的牵头部门》。

4.两法衔接

两法衔接的提法也很多。如有人认为：“‘两法衔接’，是检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。”再如：“‘两法’，是指行政执法与刑事司法。这两个不同性质的法律体系，在打击破坏市场秩序违法与犯罪行为方面有需要衔接的地方。”2010年两会期间，四川省检察院检察长邓川代表建议:“两法衔接”应制定单行法律。

5.行刑对接

有学者认为“‘对接’与衔接和连接相比，都表示两事物相联，但力度不同，衔接与连接之意相近，而对接的力度最大，不仅连接而且接合为一体。照此种理解，行政执法机关与公检机关在疑似犯罪案件中就信息沟通、交流及案件材料的移送等方面实行‘对接’，就是既配合又接触，像两艘宇宙飞船相互靠拢结合成一体密不可分。”

6.以罚代刑

纵观各种报道，此种提法最多。如《检察日报》2000年6月2日第006版有文题为《不法之徒拦路抢劫，派出所却在罚款后对其不予立案——以罚代刑难过检察关》；《中国改革报》2005年7月29日第003版有文题为《“以罚代刑”贻害无穷》；《新华每日电讯》2003年07月18日第001有文题为《200多起涉林案为何无一立案?——海南琼中县公安林业分局以罚代刑的背后》；《中国安全生产报》2010年10月21日第003版有文题为《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动展开——安全生产等是重点、严查以罚代刑》。

（二）各种提法之间的关系

各种提法本身均为关系界定，均表现为“行政”与“刑事”的关系，所不同在于具体的表述。

1.“行政执法与刑事执法的衔接”与“行政执法与刑事司法的衔接”

对比此二种，只一字之差，一为“刑事执法”，一为“刑事司法”。

从法理学角度分析，执法与司法都属于法的运行范畴，法的运行包括立法、守法、执法、司法、法制监督等。可见，执法与司法是并行的两个概念。其中，执法是指国家行政机关、法律授权、委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。司法是指国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。这种定义，主要是从主体上区分执法与司法，即执法适用于行政主体实施法律的活动，而司法适用于司法机关适用法律的活动。这也是我们的惯用方法，行政领域使用执法，司法领域使用司法。

但是，除了这种大多数人惯用的方法之外，执法又有广义、狭义之分。以上的定义为狭义的执法。“执法”一词字面含义为“执行法律、法令”，广义的执法包括一切执行法律、适用法律的活动，即包括行政活动与司法活动。

通过以上分析可知，此两种表述均无错误。一个是狭义上使用执法一词，一个是广义上使用。然而，考虑到使用习惯以及概念的精准区分，笔者认为在狭义上使用执法更加合理，故二者比较、必取其一的话，“行政执法与刑事司法的衔接”更为妥帖。

2.“行政执法与刑事司法的衔接”与“行刑衔接”

此二者比较，实质为全称与简称的差别。二者均表述为行政与刑事的衔接关系，只是后者以“行”代表行政执法，而以“刑”代表刑事司法。全称更加清晰明白，而简称更加简洁有力，方便使用。前者充其量是表述两种活动的关系，而后者可称其为一个概念。概念是法的研究、实施的基础，是对某种活动的简短概括，概念的使用推动了法治的发展。

鉴于“行政执法与刑事司法的衔接”问题已经成为实践中的重要问题，引起了立法部门、司法机关以及理论界的一定关注，有必要以一种简短的概念来概括这种活动，故二者选其一，“行刑衔接”更胜一筹。

3.“行刑衔接”、“两法衔接”与“行刑对接”

此三种均为简短概念，只在具体指代上略有差别。“两法衔接”中，两法系指行政执法与刑事司法，与行刑衔接无异。然而，“行刑”二字一看便知为行政与刑事，而“两法”却并不那么明确，可指代内容较多，初见者更容易理解为“两部法律”。概念应该清晰明了，体现所指代内容的特征，在这一点上，“两法衔接”不够鲜明。

“行刑对接”与“行刑衔接”在“行刑”的指代上相同，只在“行”、“刑”的关系概括上略有差别。诚如《行政执法与刑事司法对接之正当性及建言——以疑似罪案材料移送为视阙》一文中的表述，对接的力度更大，不仅连接而且接合为一体。然而，就目前而言，“衔接”一词的使用范围较广，无论是“行政执法与刑事司法的衔接”、“行政执法与刑事执法的衔接”还是“两法衔接”，都使用了衔接一词，具有一定的影响力。鉴于这种考虑，笔者还是以“行刑衔接”来表述。

4.“行刑衔接”与“以罚代刑”

“以罚代刑”的提法最多，然而，以罚代刑只是行刑衔接过程中的一种现象，指以行政处罚代替刑事处理，其与“行刑衔接”是一种包含与被包含的关系。

综上，在众多的概念中，笔者最终选取“行刑衔接”来概括行政执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件向刑事司法程序流转的过程，包括涉嫌犯罪案件的移送以及法律监督机关的监督等内容，具体在下一部分分析。

二、行刑衔接的外延

谈到行刑衔接，往往与以罚代刑相联系，诚然，行刑衔接中最多的问题就是不移送涉嫌犯罪案件，而以行政处罚代替刑事处理，然而，行刑衔接的内容还有很多，并不限于以罚代刑。

（一）从主体间的关系来看，行刑衔接包括行政机关向侦查机关移送疑似犯罪案件和法律监督机关的监督

行刑衔接中涉及的主体主要有以下几类：

1.行政机关

行政机关主要包括工商、税务、烟草、海关、质监等各个行政执法机关。除此之外，公安机关应否列入行政机关值得探讨。从机关性质上看，公安机关属于行政机关，但是，公安机关同时承担两种职能：行政执法、刑事侦查。在刑事诉讼领域，一提到公安机关最先想到的是其侦查犯罪的职能。然而，具体到行刑衔接中，在行政执法中发现涉嫌犯罪的案件，应当使其向刑事领域流转，此处的行政执法，自然应当包括治安管理处罚，即公安机关也应当包括在行政机关当中。

行刑衔接的关注重点是涉嫌犯罪案件的移送，而移送的接收机关为侦查机关，最为典型的侦查机关又是公安机关。因此，治安管理处罚案件中，如果涉及疑似犯罪案件，公安机关自身就可以判断，并可直接进行刑事立案，看似不存在移送的问题，无须在行刑衔接中强调公安机关作为行政机关。这也是实践中重视经济类犯罪的行刑衔接而忽视其他的犯罪中的行刑衔接问题的原因所在。然而，公安机关治安管理处罚中涉嫌犯罪案件移送刑事侦查仍然有必要进行研究，实践中许多以罚代刑现象的发生，不排除公安机关治安管理处罚代替刑事侦查的存在，法律监督机关应加强对此问题的监督，这也是立案监督的重要内容。

2.侦查机关

侦查机关包括公安机关和检察机关。公安机关是最主要的刑事侦查机关，同时，行政执法过程中，也可能发现职务犯罪、渎职等犯罪的，依法应当由检察机关立案侦查，则应移送检察机关。

3.监督机关

监督机关包括法律监督机关和监察部门，即检察机关和行政监察部门。

行刑衔接中的监督，重点是检察机关的监督。检察机关是宪法规定的法律监督机关，对行政机关行政执法活动和侦查机关的立案、侦查活动都有权监督。“从服务大局、建设和谐社会的角度分析，检察机关特别要使监督工作前置，应当尽可能地使法律监督与公安、法院或其他行政执法机关的执法行为同步，并深入到诉讼过程的每一环节中去。”

行政监察机关对行政机关的行政执法活动进行监督，尤其是对于徇私枉法、该移送而不移送现象的监督。在行刑衔接过程中，检察机关的监督与监察部门的监督相结合往往能取得更好的效果。

按照三类主体间的相互关系，行刑衔接可以分为：

1.行政机关向侦查机关移送涉嫌犯罪案件

此为行刑衔接的重点内容，是实践中问题较多的部分，也是目前行刑衔接研究最多的问题，多数关于行刑衔接的研究主要针对这一过程或是潜在的以这一过程作为行刑衔接的全部内容，足见其重要性。

按照案件接收主体的不同，还可分为行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪的案件和行政机关向检察机关移送涉嫌犯罪的案件。

由于此类移送中多是涉及两个及以上性质不同的部门，但是又尚无完善、统一、层级较高的法律规范的指导和约束，导致实践中问题颇多。针对这种情况，很多地方建立了联席会议制度、信息共享平台、侦查机关提前介入等制度，加强部门之间的联系，促进案件的移送。

2.监督机关对上述移送和是否立案进行监督

按照监督主体的不同，可以分为检察机关的监督和监察部门的监督，其中检察机关的监督是重点。

按照监督对象的不同，可以分为对行政机关是否移送涉嫌犯罪案件的监督和对侦查机关是否立案的监督。二者同样重要。

目前对行刑衔接的研究，多着眼于对行政机关是否移送涉嫌犯罪案件的监督，主要是如何加强监督机关对该移送而不移送的监督。如建立信息共享平台，增加透明度，使检察机关可以了解行政机关的行政处罚信息，对是否移送了涉嫌犯罪的案件进行监督。监督是推动行政执法机关移送案件的外力，要想从根源上改善有案不送的状况，还需要从内力上入手，内外结合。即从行政机关入手，提高行政执法人员的移送积极性，包括对移送的奖励和对该移送而不移送的处罚两个方面。一是在行政执法机关内部的人员考核、物质奖励方面，增设对移送案件数量的考核并给予一定的奖励。这里的案件数量应当是指将涉嫌犯罪的案件移送侦查机关并被侦查机关刑事立案的案件数量，除此之外，为了防止滥移送，还应考核在所有移送侦查机关的案件中，被刑事立案的数量的比率。二是处罚措施，即行政执法人员的责任追究机制。这一点需要与监督并行。对于该移送而不移送的，加大处罚力度，包括行政处分和刑事责任追究。有此作为威慑，也可提高行政执法人员移送案件的积极性。

行政执法机关将案件移送侦查机关之后，侦查机关是否立案也是监督的重点。无论侦查机关是否立案，都应当给出书面的意见书，并送达移送机关。移送机关对于不立案存有异议的，可以向侦查机关申请复议，也可以请求检察机关进行监督。检察机关认为应当立案的，应当要求侦查机关说明不立案理由，认为理由不能成立的，应当要求侦查机关立案。值得注意的是，无论是实践中还是理论界对于不该立案而立案的关注都较少。实质上，不该立案而立案的危害更大，其中还往往涉及执法、司法人员的个人刑事问题，应当加强对此方面的监督。

（二）从时间顺序上看，行政机关向侦查机关移送涉嫌犯罪案件包括立案衔接、证据的衔接和处罚的衔接

行政机关向侦查机关移送涉嫌犯罪的案件是行刑衔接的主要内容，也是目前研究的重点，但是，目前无论是实务界还是理论界都只关注了如何保障将疑似犯罪的案件移送侦查机关的问题，也就是立案衔接的问题，而忽略了立案之后其他问题的处理。实质上，除了立案衔接，还涉及行政执法过程中收集的证据如何向刑事程序转化的问题，即证据的衔接，以及行政处罚与刑事处罚的关系问题，即处罚的衔接。

1.立案衔接

立案衔接是指行政机关在行政执法过程中，发现疑似犯罪案件的，将案件移送侦查机关，由侦查机关审查决定是否刑事立案的过程。此一过程中最大的问题就是有案不送、以罚代刑。针对这一问题，已有相关的法规、司法解释出台，提出了建立联席会议、信息共享平台等措施，以促进行政执法机关移送涉嫌犯罪案件。然而，在促使这一问题得到解决的同时，立案之后将面临另一重大问题：公安、司法机关的办案压力增大，应该研究、解决在人力、物质等方面给予公安、司法机关一定的帮助。

2.证据衔接

证据衔接是指行政机关将其在行政执法过程中收集的证据移送侦查机关，并在刑事程序被使用的过程。此处的关键问题是，行政执法机关收集的证据可否直接在刑事程序中使用。

对此问题，法律及相关的行政法规、司法解释中都没有直接的规定，与之相关的是刑事诉讼法的第43、45条，第43条规定审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。第45条规定人民法院、人民检查眼和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。此两条都是从正面规定了审判人员、检察人员、侦查人员的调查取证权，但是并没有限定只此三者有权调查取证，也没有否定行政执法人员收集的证据在刑事诉讼中的使用。

从行政法的角度讲，行政行为具有公定力，在没有相反证据的情况下，被推定为合法，则行政执法机关调取的证据也应当被推定为合法。再从刑事诉讼法的角度讲，刑事程序本身可能造成对犯罪嫌疑人、被告人的基本权利的侵犯，而刑事程序的结果更是可能限制或者剥夺被告人的某些基本权利。为了防止错误的“权利侵犯和剥夺”，有必要严格刑事程序，提高对证据的收集、审查标准，故而在行政法领域中合法的证据并不必然在刑事诉讼领域获得合法地位，需要区分对待。具体来讲，其一，对于行政执法机关收集的物证、勘验检查笔录、鉴定结论等证据，如无相反证据，可直接在刑事程序中使用；其二，对于言词证据，由于其可靠性、稳定性不如物证，加之容易重新收集，所以除确实无法重新收集外，一般应当重新收集。行政执法机关收集的言词证据可作为重新收集以及案件侦查的线索。

3.处罚衔接

处罚衔接是指行政执法机关已经作出处罚，并将案件移送侦查机关，被告人又被作出刑事处罚的，行政处罚与刑事处罚的竞合与折抵。

对于明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，行政执法机关应当立即将案件移送侦查机关。但是，对于那些不是明显达到刑事追诉标准的，如果行政执法机关已经作出行政处罚，后发现可能涉嫌刑事犯罪的，仍应当移送侦查机关。《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》规定，对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件，行政机关应当于作出行政处罚十日内向同级公安机关、人民检察院抄送行政处罚决定书副本，并书面告知相关权利人。

根据一事不再罚原则，刑事处罚后，应当与已经作出的行政处罚进行折抵。《行政处罚法》明确规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

应当注意的是，此处的行政处罚应当仅指针对被刑事处罚的行为进行的行政处罚，如果是针对同一人的不同行为，刑事处罚不影响行政处罚，不应当进行折抵。

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