低碳经济视角下政府管理创新的路径研究

2011-04-11王明杰章彤

湖湘论坛 2011年4期

关键词：政府制度经济

王明杰，章彤

(湖南大学，湖南长沙410082)

低碳经济视角下政府管理创新的路径研究

王明杰1，章彤2

(湖南大学，湖南长沙410082)

低碳经济被视为继信息技术革命后的第五次科技浪潮，它将带来新一轮的国际竞争，是中国未来求得自身可持续发展和增强在国际社会的影响力与话语权的一项重要举措。因此，立足低碳经济，探索与低碳经济模式相适应的政府管理体系，积极应对新的机遇和挑战，对促进我国经济社会的可持续发展，实现经济、环境、社会三重效益的统一具有积极的现实意义。

低碳经济;政府管理;管理创新

2009年12月7日至18日，《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议，联合国气候变化大会在哥本哈根举行，在最后的领导人会晤上，温家宝总理以“言必信，行必果”的决心向全世界宣布，中国将坚定不移地为应对气候变化作出不懈努力和积极贡献。［1］这表明了中国政府向低碳经济转型的决心。

低碳经济已经成为国家核心竞争力的一部分，中国在未来要取得国际竞争的有利地位，政府就必须拥有推动低碳经济发展的创新优势，统筹低碳经济发展全局的责任，从而引导社会的低碳发展方向和进程。然后，从总体上看，我国的低碳经济还处在起步阶段，还没有一套与低碳经济发展模式相适应的政府管理创新体系，这对我国的低碳经济发展是很不利的。基于此，本文从低碳经济发展下政府管理创新的必要性为基础，梳理发达国家发展低碳经济的政策举措，探索低碳经济视野下我国政府管理创新的途径。

政府管理创新是当今全球化时代的一个世界性课题，但是目前为止，还没有一套与低碳经济发展模式相适应的政府管理创新体系。由于中国特殊的政治体制，政府管理上的创新是低碳经济发展的核心。政府作为领导社会的唯一组织，其自身的管理创新显得尤为重要。在低碳经济发展背景下，政府的管理活动日益复杂，其中政府的关键性角色在于根据低碳经济自身的特点进行政策探索，在其管理制度、管理模式、绩效管理方式上有所创新，实现各要素的共生联动，构建一个适应低碳经济发展的政府管理体系，从而推动低碳经济的发展。

一、政府管理角色的创新

低碳经济发展中的种种障碍，有些是能够通过完善市场机制而逐渐消除的，而有些是必须政府进行有效干预的。因此，低碳经济中的政府角色必然不同于传统经济中的政府角色。与传统线性经济一样，政府首先是经济活动的参与者和管理者，除此之外，政府更应该扮演低碳经济中的主导者。

首先，政府应该通过绿色采购，绿色消费行为，以自身的行动带动企业和个人参与到低碳经济活动中来，为其他经济主体树立了良好的榜样。开展效能政府建设，对行政机关进行成本的精细化管控，降低资源的过量使用和浪费:减少公务用车数量;大力发展电子政务，实行电子办公系统，率先使用节能减排设备和办公用品;建筑物新建、扩建、改建要合理规划，积极采用节能技术，推行政府的节能采购和绿色采购原则。其次，政府要加强对低碳经济的宣传，使企业、公众等其他经济主体充分认识到高耗能、高污染对经济社会、生态环境、人类生存条件将产生严重威胁，形成政府大力推动，企业积极响应，公众自觉参与的低碳经济发展格局。再次，政府可以借鉴日本政府的“碳足迹”制度。所谓碳足迹制度是指计算和标注出一个产品从生产、运输到使用后丢弃整个生命周期里的温室气体排放次数值。在全社会推行低碳生活准则，提高公众对低碳生活方式的认同度与参与度，使公众在不影响基本生活的前提下，养成居民消费的低碳化、低能耗的消费模式和习惯。

二、政府管理制度的创新

制度经济学认为，制度是为了决定人们相互关系而设定的一整套涉及社会政治和经济的行为规则，旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。在存在外部效应时，需要政府通过制度安排提供对负外部性行为的约束与正外部性行为的补偿。［2］低碳经济所包含的低碳产品基本上都是外部性产品，因此，政府必须承担起建立低碳经济发展的政策框架，为低碳经济发展提供制度保障的重要职能。路径依赖理论也说明，要打破“碳锁定”必须引入外生力量。低碳制度除了包括国家层面的中长期发展战略以及具有约束力的减排目标之外，更重要的是在制度层面出台和实施一系列的法律法规、交易、金融等制度手段以确保目标的实现。［3］

1.完善低碳法律制度

发达国家政府推动低碳经济发展最主要的举措就是通过立法为其提供制度上的强大支持，如英国的《气候变化法案》、美国的《低碳经济法案》等。完善低碳法律制度的根本目的是通过国家意志的介入来协调社会经济主体之间的利益博弈，将企业和社会公众的“成本——收益”明确表示，以降低市场失灵对低碳经济发展造成的消极影响，进而引导社会生产、生活向低碳经济发展理念的转型。［4］

我国虽然已经制定了《节约能源法》、《循环经济法》、《可再生能源法》等环境保护的法律，但缺乏相对明确的与促进低碳经济发展相配套的法律制度，这与我国强调低碳经济发展的战略是相背离的。为此，我国需要构建低碳经济法律体系，以《循环经济促进法》为基础，制定“低碳经济促进法”，明确规定低碳经济的基本方针、指导思想、基本原则和具体的法律制度;修订已经发布的能源法规，制定其相关配套的法规和政策，进一步增强低碳能源开发和利用的鼓励政策;逐步将低碳经济发展纳入国家正式制度轨道中，更加明确政府、企业和公众在低碳经济发展中的义务和职责，使低碳经济发展有法可依、有章可循。

2.建立碳排放交易制度

节能减排本质上是一种低能耗、低排放、低污染为特征的经济活动。作为一种经济活动，节能减排或低碳经济，需要与之相匹配的制度安排。在经济全球化、市场一体化的背景下，单靠“企业内在动力”是不可能有效推进低碳经济的发展。借鉴国外经验，我国可以建立碳排放交易制度。碳排放交易是指在市场上买卖排放量的方法，减排能力强或排放量富余的企业可以将剩余的碳排量卖给减排额度不足的企业，从而达到各取所需的共赢目标，有利于社会整体减排成本的最小化。通过推行碳排放交易制度，引导企业发展低碳的可再生能源，研发和采用低碳技术，加快技术升级，有效降低单位GDP碳排放的强度，实现低碳发展。

3.推进金融制度的改革

有利于低碳经济发展的金融制度应该是能实现低碳经济和金融创新双赢的制度。政府应该鼓励金融机构尽快构建与低碳经济发展相适应的碳金融制度，引导金融机构提高自身的环境责任感，在投融资行为中要注重对生态环境的保护，注重低碳产业的发展，通过其对社会资源的引导作用，促进低碳产业和低碳经济的发展。此外，建立“绿色金融”制度，更有利于政府财政支出发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，影响企业经济取向和市场行为，吸引来自国际、国内社会更多的资金投入，促进传统产业的生态化和新型绿色生态产业的发展，通过多种融资渠道为低碳经济产业发展的提供长期资金支撑，推动社会经济的可持续发展。

三、政府管理模式的创新

我国政府管理制度是在我国传统行政制度背景下建立和完善起来的，政府集权的历史传统，长期的强制性行政模式造就了政府“命令+控制”型的治理模式。但在环境的治理上，也是会出现政府失灵的现象的。“没有准确可靠的信息，中央机构可能犯各种各样的错误，其中包括主观确定资源负载能力，罚金太高或太低，制裁了合作的牧人或放过了背叛者等”。［5］从而出现政府单一的控制型管理模式面临管理者和被管理者之间存在信息不对称所造成管理成本居高不下，甚至管理失效的问题。“多中心治理”理论是当今西方学术界最流行的理论之一。在此理论的指导下，我国政府应该改变线性、单一式的管理模式，发挥政府主导作用的基础上，将企业、公众、非营利组织等纳入管理主体体系，从单一主体的管理模式转变为自上而下与自下而上相结合的多主体多元化的管理模式。

1.政府主导，鼓励企业参与

企业是社会经济的主体，低碳经济发展，必须要有企业参与。因此，政府应该引导企业经营者充分认识到只有以“低碳”为先导进行技术创新，才能在低碳经济的大环境中立于不败之地，在这一认识的指导下，企业应该积极承担和履行社会责任，把低碳放在企业长期发展战略上，积极采用清洁生产和循环经济思路，将低碳意识、环境保护理念植入企业决策中，自觉淘汰落后产能，加快技术升级，促进低碳经济发展的“集体行动”。

2.政府主导，充分发挥公民和非营利组织的积极作用

在碳减排的过程中，公民和非营利组织具有不可替代的作用。政府创新管理模式最重要的就是要发动公民的参与和鼓励各种环保型公益性团体组织的发展，促进整个社会参与到发展低碳经济中来。随着政府管理模式的转变和社会越来越向多元化的方向发展，公民和非营利组织将会承担更多的社会责任。发动公民参与一方面可以利用公民对环保的宣传和关注，形成整个社会低碳行为习惯、低碳消费的良好氛围;另一方面公民低碳意识的增强可以扩大自愿碳信用(Voluntary Emission Re－duction)交易市场，通过政府、企业、公民和非营利组织对自己排放的温室气体进行各种形式的补偿增加碳汇，让全社会参与到“参与碳补偿，消除碳足迹”中来，实现碳中和。

四、政府绩效管理方式的创新

政府价值的多元性、产出的密集性等内在的特性常常使政府绩效评估无所适从。政府产出的滞后性和劳动的密集性也使绩效评估难以用统一的标准来评估。低碳经济时代的到来，对传统政府的绩效管理来说，是一个巨大的挑战。发展低碳经济，意味着以公共利益为导向的政府要代替传统的以GDP为导向的政府，将低碳经济纳入政府绩效管理体系之中，从而与行政改革形成合力，成为政府管理创新的一个着力点。对于低碳经济时代的政府来说，必须树立生态行政观，改革政府绩效评估机制，以效率与公平并重、效率与民主兼顾、经济增长与社会发展同步的价值标准为指导，建立科学、合理、符合中国国情的绩效评估指标体系。新型的绩效评估指标不仅要反映当下经济发展的速度，更要考虑当前与未来社会的综合协调与发展的问题。以经济增长率和工农业生产总值等指标为基础的传统政府绩效评估体系已经不能与我国低碳经济的发展战略相匹配，而应该把经济增长和社会发展摆在同等重要的地位，用全面发展的综合指标来评估政府和政府官员政绩。［6］

［1］中国人民大学气候变化与低碳经济研究所.低碳经济——中国用行动告诉哥本哈根［M］.石油工业出版社，2010.

［2］张素薇，王任朋，郭文飞，郑衡.低碳经济发展中的政府责任及其实现路径［J］.安徽农业科学，2010，(38).

［3］王茹，王红梅.地方政府低碳经济发展评价的关键因素探究［J］.经济研究参考，2010，(29).

［4］田玉忠，尤强林.政府在推进和发展低碳经济中的责任［J］.贵州社会科学，2010，(7).

［5］(美)埃莉诺﹒奥斯特罗姆.公共事物的治理之道，余逊达译，上海:上海三联书店，2000.

［6］黄栋，胡晓岑.低碳经济背景下的政府管理创新路径研究［J］.华中科技大学学报，2010，(4).

［7］庄贵阳.中国经济低碳发展的途径与潜力分析［J］.太平洋学报，2005.(11).

［8］王乐夫，倪星.我国经济社会转型期的政府管理创新研究［J］.学术研究，2005，(11).

［9］宋德勇，卢忠宝.我国发展低碳经济的政策工具创新［J］.华中科技大学学报，2009，(3).

［10］中国科学院可持续发展战略研究组.中国可持续发展战略报告——探索中国特色的低碳道路［M］.北京.科学出版社，2009.

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1004－3160(2011)04－0071－03