基于城乡一体化的小城镇建设

冯尚春，王 一

(吉林大学 经济学院，长春130012)

基于城乡一体化的小城镇建设

冯尚春，王 一

(吉林大学 经济学院，长春130012)

小城镇是连接城乡的桥梁和纽带，是城乡物资流通、信息交换的“中枢”。目前，中国的城镇化道路刚过半程，继续推进城镇化进程尤其是推进中小城市和小城镇的建设意义重大。基于小城镇建设中存在的资金、土地、体制、产业聚集等问题，完善小城镇基础设施、培育小城镇支柱产业、筹措小城镇建设资金、解决小城镇建设用地等对于城镇化的稳步发展尤为重要。

小城镇;城乡一体化;农村经济

小城镇是指人口规模在20万以下的小城市、县城、国家批准设立的建制镇、尚未设立建制镇的乡政府所在地的集镇和进行较大规模集市贸易的集镇。小城镇是连接城乡的桥梁和纽带，是城乡物资流通、信息交换的“中枢”。从《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》首次提出小城镇发展问题以来，党的十五大、十六大和十七大各次全会均对加快小城镇发展提出了具体要求。在2011年政府工作报告中，温家宝总理更是把积极稳妥推进城镇化作为加快推进经济结构战略性调整的一项重要任务作出了具体部署。正确认识加快小城镇建设的战略意义，科学总结小城镇建设的经验教训，有的放矢地提出小城镇建设的基本对策，对于促进城镇化的稳步发展尤为重要。

一、推进小城镇建设的积极意义

1．有利于提高城镇化水平

城镇化，又叫“城市化”，是指随着社会生产力的发展，非农产业迅速扩展，产业结构不断转换，人口不断向城镇集中，城镇数量与规模扩大，城市的物质文明、精神文明和生活方式不断扩散，城镇系统不断形成、发展、优化和提高的过程。城镇化水平通常用区域的非农业人口与区域总人口的百分比来计算，标志着一个国家和地区的经济实力和现代化水平。据有关资料介绍，按照经济发展规律，城镇的集聚效应可以使生产效益成倍提高，中国城镇化水平每提高1个百分点，相当于有1 000万人口从农村转移到城镇，可以拉动GDP增长2个百分点。统计显示，发达国家的城镇化率为70% ～90%，而中国城镇化率仅为47．5%，同发达国家相比，中国的城镇化道路刚过半程。因此，继续推进城镇化进程，不断完善城镇化布局和形态，提升城镇化的质量和水平意义重大。

如何推进城镇化进程，投资倾斜和政策支持的重点应放在哪里?对此理论界主要有三种意见：一是以大城市为核心，辐射带动周边若干城镇所形成的城市群的发展模式;二是控制大城市，积极推进中小城市和小城镇的发展模式;三是主张顺其自然，按照经济发展的需要自然形成城市规模。研究发现，现有的大城市规模较大，管理困难，交通、污染、供水、供电等问题凸显，同时，发展大城市投资大、劳动力价格高，见效较慢;而发展小城镇投资费用低、劳动力价格便宜、居住舒适，见效也比较快。由于中国地区之间经济发展水平差别很大，各地可以有不同的考虑，但从全国来看，作为发展中国家，城镇化的重点应放在中小城市和小城镇的建设上。

2．有利于优化城乡经济结构

结构调整是国民经济发展的主线。近几年，中国经济结构战略性调整已经取得成效，但历史上长期积累下来的结构性问题仍比较突出。加快今后一个时期经济社会发展，必须进一步加大结构调整力度。世界各国发展的一般规律表明，城镇化是一些国家和地区的经济结构得到调整和优化的重要推动力量。

中国经济结构的变化也符合这一规律：充分发挥城镇的聚集效应和辐射作用，可以带动经济资源的重组整合，并引导生产要素合理流动;城镇经济规模的扩大以及人口的适度增加，可以创造新的消费需求，促进二三产业发展，从而带动产业结构、产品结构和就业结构的调整;城镇商贸、金融和科技的发展，对农业和农村经济结构调整有重要支撑作用;城镇各类农产品加工业、服务业以及多样化的消费需求，可以有效带动农村种植业、养殖业、服务业和特色产业的发展，从而改善农业种植结构、农村产业结构和农民就业结构。反过来，农业和农村经济的发展，也可以为城镇经济的壮大和结构的调整奠定基础，并由此促进城乡经济的良性互动和一体化发展。

3．有利于扩大内需

消费是拉动经济增长的“三驾马车”之一。然而，由于历史、政策等原因，目前占中国人口大多数的农民收入水平相对低下，增速缓慢，在很大程度上抑制了中国消费需求的增加。如何挖掘农村消费潜力，扩大国内需求，促进经济增长，最有效的办法就是加快小城镇建设。其一，加快小城镇建设可以增加农民收入。随着农民收入的大幅增加，其消费水平将大幅提高。其二，农民进入城镇，其生产与生活、消费方式与消费观念将发生很大变化。目前，中国城乡居民收入水平之比约为2．8：1，而消费水平之比约为3．5：1。这意味着农民转化为市民之后消费水平将大大提升。其三，农民进城建房或购房定居将带动相关产业发展和投资需求的扩大。比如，完善城市道路、给排水、电力、通讯等基础设施的投资，满足城市人口居住、基本生活和工商企业发展需求的房地产投资，以及为进入城镇的农村劳动力提供大量就业机会的生产性投资等。据统计，每增加1个城镇人口可带动投资2．5万元，每建设1 000平方米的市政设施可带动1．5亿元的投资。其四，小城镇基础设施的建设和完善，可以改善农村地区的消费环境，可以将农民的潜在购买力转变为现实需求。

4．有利于转移农村富余劳动力

随着科技进步、农业劳动生产率提高和土地规模经营的快速推进，农业对劳动力的需求不断下降，而富余劳动力将持续增加。由于大中城市容量有限，进城门槛较高，尤其是随着各项改革的进一步深化，企业下岗职工、高校毕业生、退伍军人等都需要解决就业问题，这使得大中城市的就业压力增大，也影响了农村人口向大中城市的转移。资料显示：2010年，中国农村富余劳动力为2亿人，要吸纳这些劳动力，需要建设100万人口的特大城市200个，如果建设50万以上人口的大城市则需要400个，这在短期内实现是很不现实的。相比较而言，小城镇数量多、分布广、距离农村近，可以兼顾一、二、三产业，就业和定居成本低，必将成为农村人口转移的最佳选择地。农村居民分散居住在村庄，所从事的往往是农业生产，如果居住在小城镇，一方面，可直接吸纳农民并使之转换身份，从事附加值较高的二、三产业生产;另一方面，随着小城镇基础设施、住宅、环保等建设，将直接增加农民的工资报酬性收入，从而增加农民的劳务收入。这种特殊的国情决定了今后一段时间内农村富余劳动力的大规模转移，相当程度上还须依赖于小城镇建设。

二、小城镇建设中存在的主要问题

1．缺乏科学规划

规划是城镇合理布局和健康发展的重要保证。然而，在小城镇发展过程中却经常存在重建设、轻规划的问题。一是受规划资金不足和部门规划不同步、不协调等因素影响，小城镇规划总体上缺乏整体性、科学性与前瞻性，规划深度亦明显不够。同时，土地利用总体规划，电力、电信、环境保护等专业规划与城镇总体规划缺乏协调，不仅内容不配套，建设也难同步。二是规划执行过程中应有的指导性、权威性和强制性作用发挥不够，随意性明显。这是因为乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，往往对小城镇建设有自己的想法，并存在着不严格执行原有规划、擅自变更建设性质和内容的问题;有的地方为了招商，则刻意迁就投资商并允许投资商随意修改变更规划，这些因素不仅使小城镇的规划流于随意，也缺乏长期性、权威性和严肃性。三是一些地区先建设、后规划，或边建设、边规划，建设牵着规划走，城镇布局不合理、功能定位不清晰、低水平重复建设、资源浪费等现象比较普遍。

2．产业聚集能力不强

一般理论认为，小城镇人口应为5万以上，镇区人口应达到两三万才能产生一定的聚集效应。而中国大部分省区的小城镇聚集规模较小、非农化程度较低、吸纳农村富余劳动力和聚集二、三产业的能力不强。一是多数小城镇的产业结构比较单一，尚未形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济;二是缺乏特色产业、支撑产业，产业规模偏小、产品结构层次低，尤其是科技含量低的家庭作坊式企业比例较大;三是个别项目能源和资源消耗量大，对环境的污染严重;四是许多小城镇第三产业比重较小，社会化服务功能弱。上述因素不仅使得小城镇生产要素聚集水平较低，城镇工商业发展聚集效应不明显，发展空间和辐射区域狭小;也使得小城镇对资源的利用能力较小，对周边的资源和资金的吸引力小，对农民亦缺乏足够的吸引力。

3．资金、土地瓶颈有待突破

从资金情况看，目前部分省区的绝大多数乡镇财政状况很不乐观，有的负债很重，很难抽出资金从事小城镇建设。其中，在经营方面，由于城镇规模普遍较小、经济实力较弱，城镇经营的投资回报普遍不高，各类企业、个人参与投资的很少;在投融资方面，政府仍然是主要的投资者，而其他支持城镇建设的投融资渠道则发展不畅，也缺乏吸引社会资本的有效机制，更难以调动社会闲散资金投入小城镇建设中来。从土地情况看，大部分小城镇建设土地利用在很大程度上还处于一种粗放型发展的水平，带有很大的盲目性和随意性，由此，一方面造成土地资源的浪费、闲置，土地利用集约度和利用效率不高;另一方面也制约了小城镇的基础设施建设水平，并直接影响了小城镇经济的发展和居民生活水平的提高。

4．体制性障碍仍然存在

目前，在户籍制度上，城乡二元结构并没有完全打破，入镇的农民仍得不到入学、社会保障等方面的“市民”待遇。这种计划体制下的户籍管理制度，不仅人为割裂了户籍与从业、教育等之间的关系，也限制了人口向城镇的转移，更影响了小城镇的人口规模和经济规模的扩大。另外，不同城镇之间基于自身利益的考虑，在小城镇规划和旧城改造中往往偏重于基础设施建设，而对教育、医疗、就业、养老等配套设施的建设则重视不够，也从总体上影响了小城镇的建设与发展。

三、推进小城镇发展的对策思考

1．抓龙头，制订小城镇发展规划

规划是建设的龙头，也是确定城镇未来经济社会发展目标以及为实现该目标而采取的行动步骤和具体措施。实践表明，规划编制水平的高低和规划执行情况的好坏，直接决定着城镇建设水平和发展质量。为此，其一，要有科学的规划，每个小城镇都要对城镇规模和性质、功能分区、交通体系、地下管网、绿地系统、空间发展方向等作出合理的安排;其二，要注重前瞻性，要借鉴先进地区的经验，并充分考虑农村经济发展、社会结构变迁、城镇体系演化对小城镇未来的影响;其三，要注重科学性，要充分体现全面协调可持续的思想，定位要准确，特色要鲜明，分区要清楚，布局要紧凑;其四，要注重严肃性，规划一经批准实施，就具有法律效力，任何组织和个人都无权随意变更，必须严格按规划进行建设，绝不能因个别领导的意见或投资者的要求而违法滥建。

2．抓重点，完善小城镇基础设施

完善的基础设施是小城镇功能有效发挥和持续健康发展的基础，也是提高小城镇聚集能力的根本保证。因此，在小城镇建设中，必须始终把基础设施建设放在优先规划和发展的位置，下大力气抓实抓好;一是要加快建设和改造提升小城镇交通运输、供排水、电力、通讯、燃气、热力、污水和垃圾处理等基础设施;二是要巩固发展流通、餐饮、娱乐等传统服务业，大力发展技术、信息等现代服务业;三是要兴办幼儿园、小学、中学或职业学校，解决居民子女入托上学问题;四是要加强环境整治，搞好净化、绿化、美化、亮化，营造整洁优美的小城镇生活环境。

3．抓支撑，培育小城镇支柱产业

小城镇的发展和繁荣必须依靠产业来支撑。没有产业的发展，小城镇就不会有人流、物流、资金流，就必然失去发展动力和后劲。而要发展产业就要把小城镇建设与发展现代农业、发展二三产业以及推进产业化、工业化结合起来，并主动承接城市项目、资金和技术的扩散，努力吸引周边农村劳动力集聚，从而使小城镇成为城乡经济融合的最佳结合点。为此，一方面，应积极培育主导产业，立足自身的区位优势、资源优势、产品优势，并通过市场需求和市场前景的预测和分析，抓住优势产品和产业进行重点培育，使之成为主导产业。如可以立足农副产品丰富的优势，发展农副产品加工业，走农业产业化之路;可以立足交通便利的优势，发展专业市场、运输物流业和农村服务业，走商贸流通之路;可以立足生态环境优势，发展观光农业和旅游业，走旅游观光之路。另一方面，要重视产业集群的发展。产业集群是提高产业竞争力的基本因素，凡是有产业集群的地方，其小城镇就发展得快、发展得好。先进地区许多小城镇的崛起就得益于产业集群的发展。

4．抓关键，筹措小城镇建设资金

资金问题是制约小城镇快速发展的关键问题，只有不断创新小城镇建设资金筹措的渠道和机制，才能从根本上解决资金问题。为此，一是增加投入。中央和地方财政每年应拨给村镇建设事业费;省、区、市则应安排专项资金支持小城镇建设;上级政府有关主管部门对其主管项目也应适当安排一部分在小城镇建设上。二是以地聚财。为了筹措资金，应在用足用好市政公用设施有偿使用的各项政策的基础上，实行土地有偿使用制度，以盘活土地存量，并通过对土地使用权的拍卖、出让、转让和出租，筹措建设资金，走以地生财、以地招商、滚动发展之路。三是启动民资。按照“谁投资、谁受益”的原则，应进一步深化城镇基础设施领域的改革，打破政府对公益事业的垄断，大力发展招商引资，鼓励企业、单位、个人等以独资、合资、入股等多种形式，参与小城镇开发或基础设施建设，投资小城镇文化、教育、卫生等事业，最大限度地为小城镇建设开辟资金渠道。

5．抓根本，解决小城镇建设用地

土地是小城镇建设的载体和根本。要按照既有利于保护耕地和节约用地，又有利于促进城镇化发展的原则，创新土地利用和管理办法。一是扩大土地有偿使用范围。对小城镇国有建设用地，除法律规定可以以划拨方式提供外，都应采用出让、租赁等有偿使用方式提供。二是盘活小城镇的存量建设用地。对荒芜闲置的国有土地应依法收回，对停产、半停产企业和批多建少企业的闲置土地应依法转让、开发，可以探讨农村集体建设用地使用权流转和连村并点的路子，以满足城镇建设，提高土地利用效率。三是加大开发土地整理力度。通过有计划地开发未利用土地和对田、水、路、林的综合整治以及水毁农田的复垦工作，增加耕地面积，以解决小城镇建设用地指标。四是完善农村土地流转制度。应在引导农民宅基地和责任田的有序流转的基础上，积极调整土地利用结构，并盘活存量土地，以妥善解决城镇建设用地问题。

［1］袁中金．中国小城镇发展战略研究［M］．南京：东南大学出版社，2007．

［2］程干远．小城镇的行政法律管理［M］．上海：上海社会科学院出版社，1998．

［3］朱建达．小城镇规划与建设丛书［M］．南京：东南大学出版社，2002．

F2

A

1007-4937(2011)04-0046-04

2011-04-22

冯尚春(1963-)，女，内蒙古赤峰人，教授，博士生导师，从事理论经济学研究;王一(1987-)，男，黑龙江七台河人，硕士研究生，从事区域经济研究。

〔责任编辑：陈淑华〕