农村养老保险制度的国内外经验借鉴及启示

高文敏，李 伟

(黑龙江大学经济与工商管理学院，哈尔滨150080)

农村养老保险制度的国内外经验借鉴及启示

高文敏，李 伟

(黑龙江大学经济与工商管理学院，哈尔滨150080)

西方发达国家的农村养老保险制度比较完善，它们的共同之处在于法律完备、覆盖面广泛、社会化程度高。中国东部发达地区农村养老保险制度同样具有自己的特点。黑龙江省应结合本省实际，借鉴它们的经验，进一步完善黑龙江省农村新型养老保险制度。

农村养老保险;国内外经验;黑龙江省

新型农村养老保险制度已于2009年12月在黑龙江省的15个县进行试点，在此基础上，2011年将覆盖到30%的农村地区，三年之内普及全省。目前，黑龙江省新型农村养老保险制度已取得一定经验和较大进展，但也存在着一些问题。进一步完善黑龙江省新型农村养老保险制度，必须借鉴国内外的成功经验，取其之长、为我所用，如此，才能加快建立和完善农村养老保险制度，为黑龙江省社会主义新农村建设奠定基础。

一、西方发达国家的农村养老保险制度

1．德国的农村养老保险制度。德国于1957年颁布了《农民老年救济法》，确立了农村养老保险制度。这一法律规定：所有农民必须参加养老保险，同时也设定了农民养老保险的法定投保人，即农业企业主、农民配偶及参与共同劳动的其他家庭成员及其配偶。此后，德国的养老保险体系不再是一元化社会保障体系，而是将农民与其他公民区分开来，形成了独立的农村养老保险体系。农民养老保险的资金来源为投保人缴纳的保险费加上国家的财政补助金，农民有资格获取养老保险金须满足以下三个条件：一是男性年满65岁、女性满60岁;二是投保人须交满15年保险费;三是农民必须在50岁逐渐脱离农业劳动而成为农业退休者。只有上述三个条件同时符合时，农民才可以获得养老金。2000年，德国养老保险中的财政补贴达到2 000亿欧元，占公共支出的21%、GDP的18%。2001年，德国政府开始推行“里斯特改革”法案。2007年，每个成年公民从国家得到的养老补助为114欧元，条件是雇员将其净工资的3%(最少60欧元，最高500欧元)用于缴纳签约的退休金。此外，国家还为每个加入里斯特养老保险计划的雇员子女支付138欧元。2008年，德国还把无子女的德国公民的退休金补助金额提高到每年185欧元。

2．瑞典的农村养老保险制度。瑞典是世界最早建立全民养老保险体系的国家之一，并奉行“社会保险、人人受益”的原则。早在1913年，瑞典议会便通过了《国民年金法案》，该法案规定对所有老年人实行无差别的养老保险制度。1999年，瑞典又进一步实施养老金体制改革，建立了多层次、多支柱的有特色的养老保险体系。在这一模式中，退休老年人收入来源由三部分构成：基本养老金、辅助养老金和部分年金。其中，前两部分主要由政府承担，并构成养老保险制度的基础(它主要来源于国民税收，列入国家公共支出预算)。除基本养老金和辅助养老金外，退休的老年人还可以不定期地享受部分年金。因为瑞典以65岁为正常退休年龄，因此，国家规定凡满60岁的老年人可以边工作边领取部分年金，享受条件是每周工作时间至少减少5小时，但总工时不能低于17小时。在瑞典养老金体系改革之后，部分年金发挥的作用日益增大。“人们在国营医院里出生，然后进国营的幼儿园，由国家资助上大学，如果失业，可以参加国家安排的培训班，最后在国家的养老院安度晚年”。这应是对“从摇篮到坟墓”［1］的瑞典(包括其他北欧国家)福利制度的生动描述。

3．美国的农村养老保险制度。1935年美国通过了《社会保障法》，为养老保险制度的建立奠定了法律基础。1954年美国国会通过了“社会保障修正案”，这一法案将老年保险范围扩大到农场主、农场雇员、州和地方政府的雇员以及从事家庭服务行业的人员。美国的法律规定：年满65岁退休，才能享受100%的养老金;同样，如果年满65岁仍不领取养老金者，每延迟领取养老金一年，增加全额养老金的5%，直至年满70岁，开始领养老金时，每周可领取全额养老金的130%;对于有的企业为雇员在55岁至62岁之间办理提前退休的，其养老金由企业全额交付。国家组织的养老保险在保证其基本生活的前提下，真正体现了由国家、雇主和个人三个层面共同承担的完整的养老保险体系。美国每年征收社会保障税5 684亿美元，每年提取管理费用38亿美元，提取比例约为7%，为开展社会安全(保障)业务提供保证。

以上三种农村养老保险制度虽各不相同，但也有其共同点：其一，法律是保障。以往通过财政工具和金融工具等政策手段的调节难以改变固化的利益格局，只能借助立足于长远的收入分配制度的强制性和规范性［2］。每个国家都通过立法来保障农民养老，体现了政府既把养老保险看做是对农民的恩赐，也把它当成应尽的职责来履行;而农民也不再仅仅将养老保险当成补偿，而是将其视为自己的一项正当合法权利。其二，覆盖面广泛。上述三国的农民养老保险覆盖率都在90%以上，尤其是德国，在他们的《农民老年救济法》中，所有农民都被纳入农村社会保险体系之中。其三，社会化程度高。西方国家的农村社会保障已形成制度，传统家庭的自我保险意识已逐渐淡化，老年人的经济来源已不再依靠子女或家产，而是依靠社会，政府是农村社会养老保险的责任主体。其四，制度环境良好。从根本上说，西方发达国家建立农村社会养老保险制度，是将其视为农村面临严峻社会经济问题情形下的一种社会保障措施。尤其是在城乡经济发展不平衡过程中，为农民提供制度保障，也是国家通过工业反哺农业，解决农村、农业、农民问题的一项重要制度措施。

二、中国发达地区农村养老保险制度

1．江苏省农村养老保险的主要做法。江苏是我国沿海经济发达省份之一，其经济总量、经济发展速度、农民缴费能力和财政补贴能力均处于全国前列。缴费标准目前设为每人每年100元、200元、300元、400元、500元、600元六个档次，并鼓励有条件的地区设定更高档次的缴费标准。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。省里还可根据国家要求以及农民收入增长等情况适时调整缴费档次，允许地方按制度规定探索行之有效的缴费方式。基础养老金标准每人每月最低为60元，地方政府可根据当地实际情况适当提高标准，提高部分的资金由地方财政支出。其中，苏州市最先出台了农村养老保险制度的指导意见，在全国范围内率先探索公共财政直补农村社会养老保险的制度，形成了个人、集体和公共财政三方共同筹资的新机制，使得参保农民得到高达50%～60%的财政补贴。无锡市也建立了三方共同筹资模式，个人与社会统筹结合的新型农村养老保险制度。

2．广东省农村养老保险的主要做法。2009年《广州市农村社会养老保险试行办法》正式实施。按规定，广州农民可以选择五个档次，个人每月缴纳30～110元，满15年后，将在退休后得到110～330元不等的养老金。年满60周岁的农民既可以选择不缴费，直接领取每月80元的生活津贴，也可以一次性缴清15年的费用，按月领取基本养老金。“农民能接受，政府能承受”的农保制度，体现了政府为养老制度保底、把制度风险降到最低的理念。

江苏与广东两省农村养老保险凸显出以下特点：一是积极开展试点工作并出台规范性文件和办法。二是覆盖面广，在试点的基础上全面实行农村社会养老保险。三是三方筹资制，即个人、集体及公共财政共同筹集，分担资金。四是制度设计合理，多缴多得，大多数农民具备一定的缴费能力，自愿多交。两省农村养老保险制度得以顺利推行的关键在于农民缴费比例适当，调动了农民参保的积极性，并且定位准确，充分考虑了经济发展的差距，分批试点、逐步推开。

三、建立和完善黑龙江省农村养老保险制度的对策

1．黑龙江省农村新型养老保险制度的现状及问题。自启动新型农村养老保险试点工作以来，黑龙江省试点的15个县(市、区)行政辖区内具有农业户籍、年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可自愿参保。养老保险基金则由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，参保的农村居民要按规定缴纳养老保险费。个人年缴费标准分为100元、200元、300元、400元、500元五个档次，各县还可根据实际情况增设缴费档次，最高标准不得超过1 000元，参保人按年度自选档次缴费，至60周岁止。最低缴费年限为15年，其间因特殊情况可以间断，只要累计满15年即可。实际年龄距离退休年龄不足15年的，可一次性补缴保费。参加养老保险的农村居民，政府给予补贴，补贴分为中央财政和地方财政补贴两个部分(见下表)。

黑龙江省农村新型养老保险标准

总体上看，黑龙江省农村新型养老保险制度是符合省情的，但存在的问题仍不容忽视：

其一，制度设计不科学。一是基础养老金栏目中没有明确缴费年限，即无缴费年限长短的要求，难以调动中青年农民缴费的积极性，这也是参保率低的根本原因。二是个人养老金账户中，最低缴费限额为100元，补贴30元，相当于缴费金额的30%;而500元的缴费档次，补贴为50元，相当于缴费金额的10%，出现了缴得越多补得越少的局面，严重影响了农民参保和缴费的积极性。

其二，地方财政补贴数额太少。从全国来看，东部地区地方财政对新农保的补贴数额占财政收入的比重平均为0．84%，高出黑龙江省0．25个百分点，最高的河北省(2．84%)比黑龙江省高出2．25个百分点;中西部地区的平均比重为0．88%，高出黑龙江省0．29个百分点。黑龙江省同补贴最高的西藏(1．79)相比，低了1．2个百分点;如果就全国平均水平的0．86来看，黑龙江省还低了0．27个百分点。与邻省吉林相比，其财政收入大大低于黑龙江省(吉林省为422亿元，黑龙江省为578亿元)，但补贴力度却高于黑龙江省0．02个百分点。因此，黑龙江地方财政对新农保的年补贴数额仍有较大提升空间。

其三，经办机构不健全，办事效率不高。黑龙江省县级农村养老保险经办人员数量不足，乡镇经办人员流动性较大，而且激励机制不健全，造成工作效率偏低。

其四，宣传不到位。黑龙江省有42．6%的农民知道养老保险的经办机构及养老保险制度的情况，而在这些人中只有16．2%左右的农民是通过政府宣传的渠道得知的。农民了解信息的途径比较窄，信息相对闭塞，势必会影响农民参保的积极性。

2．完善黑龙江省农村养老保险制度的对策。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出：要健全覆盖城乡居民的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖居民的社会保障体系建设。实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，扩大社会保障覆盖率范围，逐步提高保障标准。为此，从本省实际出发，切实解决好农村养老保险试点工作中的问题，为黑龙江省全面铺开做好准备显得尤为重要。

其一，建立健全相关法律、法规。法律是制度建立的根本保证，法律不健全使得农村养老保险制度的建立缺乏根本保证，也会出现资金保障不到位、覆盖范围小及责任不明晰等一系列问题。因此，在全国人大常委会还没有通过针对农村养老保险的法律、法规之前，黑龙江省人大常委会可以根据黑龙江省的具体情况先行出台《农村养老保险法(草案)》或具有法律效力的相关法规，并在今后的实践中逐步完善，以充分保证农民的根本利益。

其二，创新制度设计。黑龙江省农村社会养老保险的补贴标准过低，各档次之间的补贴设计不够科学，需要重新设计补贴标准，然后将不同档次按统一补贴标准执行，也可按缴费与补贴标准累进递增方式设计补贴标准。在个人养老金缴费账户中，最低缴费限额为100元，补贴30元，相当于缴费金额的30%。那么，年缴费200元就应补贴60元，年缴费300元就应补贴90元，以此类推。只有这样才能更好地调动农民参保积极性，推动农村养老保险工作的顺利进行。

其三，加大政府财政支持力度，至少达到全国平均水平。推进农村养老保险的关键是资金保障，鉴于发达国家和我国经济发达省份的经验，农村养老保险资金的筹措以省级以上财政投入为主，试点市县财政配套为辅。当前黑龙江省的省级财政投入在全国范围内是偏低的，所以，适当提高省级财政的比例显得尤为重要。同时，也可以积极吸收经济组织、社会团体及公益基金的力量，通过募捐、发行福利彩票等形式筹集保障资金。

其四，建立专门的农村养老保险金管理机构，提高新农保经办人员的能力。一是建立专门的管理机构。可以通过资源整合，实行聘请村级代办员并按每人每年服务人群数量来确定经费及工资，并直接列入财政预算，通过工资的激励机制来解决乡镇以下基层经办人员不足及工作效率不高的问题。二是充分利用社会保障信息管理平台，建立全省统一的新农保信息管理系统。这一系统的建立可以在试点县乡的基础上，逐渐增加、逐步完善，做到全省覆盖。三是大力推行社会保障卡。目前，社会保障卡的发放仅限于试点县乡，随着新农保覆盖范围的不断扩大，参保人持卡缴费、领取待遇和查询信息就更加方便。要进一步发挥国有银行和商业银行网点多的作用，为参保农民缴费和领取待遇提供便利。

其五，充分利用新闻媒体加大对新型农村养老保险的宣传力度。报纸可以开辟专栏，回答农民的问题，为他们答疑解惑;电视、广播也应该有农民参保的相关信息的报道，不断拓宽农民获取信息的渠道;还可以利用网络定期披露基金筹集和支付信息;经办机构在加强内部管理和基金稽核的同时，每年必须在行政村范围内对参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。在坚持农民自愿的情况下，给农民建立一个表达意见的平台，还要加大新农保信息的公开性和透明度，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权及监督权。

［1］周长城，周庆华．养老保险制度的国际比较［J］．湖北社会科学，1996，(4)．

［2］孙浩进．中国收入分配不公平问题分析及制度思考［J］．学习与探索，2009，(1)：135．

C41

A

1007－4937(2011)04－0130－04

2011－05－12

黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目“黑龙江省农村新型养老保险问题研究”(11552195)

高文敏(1951－)，女，黑龙江杜尔伯特人，教授，从事社会主义经济理论研究;李伟(1984－)，男，黑龙江同江人，硕士研究生，从事社会主义经济理论研究。

杨大威〕