对流浪乞讨人员的调查与分析

彭 超

(华东理工大学社会与公共管理学院，200237)

对流浪乞讨人员的调查与分析

彭 超

(华东理工大学社会与公共管理学院，200237)

近几年，中国针对流浪乞讨人员实施的一些政策在社会发展的不同阶段发挥了重要作用，也凸显出中国政治文明和法制建设的进步。然而由于种种原因，城市流浪乞讨人员的基数依然庞大，组织、拐卖、诱骗未成年人乞讨等违法行为仍屡禁不止。为了有效保护流浪乞讨人员和维护社会稳定，应采取诸如改变救助手段，加大财政支持;加快救助立法，消除法律盲区;转变救助思路，拓宽救助渠道;依法严惩涉及流浪乞讨人员的犯罪行为等多种有效措施，以加强对城市流浪乞讨人员的管理和救助工作。

流浪乞讨人员;弱势群体;社会救助

1982年国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将流浪乞讨人员视为影响社会治安的“盲流”而给予强制收容遣送。“孙志刚案件”发生后，违反人权、违反法律的过激做法，受到社会各方面的强烈谴责。2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式实施，旧的“收容遣送制度”退出了历史舞台。2006年以后，公安部、民政部等部门联合下发了《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》、《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》。这些政策在社会发展的不同阶段对流浪乞讨人员的管理发挥了重要作用，充分体现了社会进步和人文关怀，也显现出我国政治文明和法制建设的进步。然而由于种种原因，城市流浪乞讨人员基数依然庞大，且呈上升趋势，组织、拐卖、诱骗未成年人乞讨等违法行为仍屡禁不止。近几年来，检察机关通过支持民政局起诉、以检察院名义提起附带民事诉讼等方式，对流浪乞讨人员在人身损害赔偿请求权方面，通过诉讼的方式启动了司法救济程序进行救济。社会各界对此颇有争议，赞成者有之，但理性的批评之声更是不绝于耳。

针对以上问题，本文从流浪乞讨人员的基本状况、流浪乞讨原因、现行救助措施等方面进行了初步调查和分析，并提出加强流浪乞讨人员管理和救助的相关建议。

一、流浪乞讨人员现状分析

改革开放以后，我国对人口流动逐渐放宽了政策，特别是沿海地区的经济发展促使大量农民工进城打工。与之相伴，流浪乞讨人员也大量涌入城市，流浪者队伍也在层出不穷地更新。那么，这个队伍究竟以多少形态存在着，他们流浪乞讨的原因是什么?调查之后，我们做了以下两种分类：其一，“原生态乞讨”。这类乞讨人员的个人或者家庭一般曾遭受天灾人祸，本人又丧失了劳动能力，或者是无儿无女、无住所、无退休金的“三无老人”，为了吃口饭不得不当街乞食。其二，“职业型乞讨”。这种流浪乞讨多为生财之道，甚至是“苏乞儿”式的举家乞讨，并过着“早八晚九”的规律乞讨生活。这类乞讨人群存在以下三种形态：一是“好逸恶劳型”。他们本身有一定的劳动能力，但在劳动力市场上没有一技之长，加之工业城市不需要过多的纯体力劳动者，处于劣势的他们因长期失业而心灰意冷，乞讨成为他们选择的生活方式之一。二是“兼职型”。这类人主要是一些在农闲季节外出行乞的农民，他们有的是为了子女读书、盖房;有的是为了挣点外快，近几年甚至出现了农闲时一村人集体外出行乞的状况。三是“工具型”。这类人主要借助生理缺陷或疾病进行乞讨，主要包括未成年人、老年人、残疾人等，老年人往往以独自游走的方式行乞，婴儿、未成年人、残疾人则是在亲属的带领下行乞，其中最严重的就是有些幕后操纵者或是组织，利用哄骗、利诱、收买等方式控制一批残疾人、未成年人，通过操纵行乞而从中获利。

1．部分流浪乞讨人员游走在合法与违法的边缘。在火车站、客车站附近，有一部分流浪乞讨人员长期徘徊在那里，他们替旅店、客车等拉客、喊客，代旅客买票。由于相互之间竞争激烈，经常出现强行拉客、强行代购车票以及价格欺诈甚至伺机进行偷盗、抢劫等违法犯罪行为。一些人有轻微违法行为，又不够刑事拘留或治安处罚的条件，但对城市的治安环境和旅客人身安全却构成了一定威胁。加之流浪乞讨人员中违法犯罪行为具有突然性，难以实施有效打击。他们往往混在人群中，以实施抢夺为主要手段，作案时间短、逃离迅速，公安机关在没有抓住现行的情况下，因缺乏证据，难以实施有效打击。据统计，在火车站、汽车站的犯罪案件中70%为青少年作案，这些青少年多为流浪人员，经常实施抢夺、盗窃等违法犯罪活动。其中一少部分还吸毒、患有严重传染病，处理起来难度很大，造成了这些人难以管理、无法管理的局面，以致部分流浪乞讨人员有恃无恐、疯狂作案。

2．流浪乞讨人员对城市公共卫生环境造成极大负面影响。流浪乞讨人员由于居无定所，有的在城乡结合部的待征地、农地附近搭建的窝棚住宿。夏秋季节，往往三三两两躺卧在人行道上、树荫下或草坪内，满脸污垢、衣着不整，随地大小便，严重影响市容市貌，成为城市公共卫生、城市环境治理中的一大公害。流浪乞讨人员也是流行疾病、艾滋病等传染病暴发和传播的高危人群，对城市公共卫生防疫构成潜在的威胁。

3．职业乞讨者已成为社会诟病。一位救助站的工作人员告诉我们，“面对职业乞讨者，我们没有权利制止，只能揭穿其骗术，提醒民众不要轻信施舍。而应将救助资金捐给国家救助机构或慈善机构，因国家还未出台具体管理办法，目前救助机构对职业乞讨者的管理仍是空白”。据统计，目前救助管理站所救助的乞讨人员中，职业乞讨者占了一半，每年都会有大量“三无”人员被遣送回乡，但往往是屡遣屡返，难以禁绝。

4．对流浪乞讨人员的人身损害维权缺少法律依据。流浪乞讨人员受到人身侵害时，如何对其实施司法救助已成为当前急需解决的问题。如果他们的人身权益得不到保障，显然与建立和谐社会的奋斗目标相违背。近几年来，检察机关、民政局、救助站和社区委员会等单位，通过支持起诉或以原告身份直接提起诉讼的形式行使了对社会流浪乞讨人员的人身损害赔偿请求权。从2005年“高淳案”和2006年“青岛崂山区案”等一系列案例可以看出，检察机关对于案件的启动及结果具有非常重要的推动作用，但也仅仅是推动而已。因我国法律还没有明确规定，目前检察机关还无法通过提起民事诉讼来有效维护这类受害者的权利。

二、民众对流浪乞讨人员的态度

针对当今的行乞问题，我们对校园学生进行了一次问卷调查，按照随机的方式向被问卷人发放问卷，主要有三个问题：一是“您如何看待路边的乞丐，有什么感觉?”回答者中11%的人表示同情(均为女性)，66%的人表示不会理解，16%的人表示应由政府救助。二是“看见乞丐是否会给钱?”24%的人表示看情况再说，73%的人表示不会给，只有3%的人表示会给。三是“在两年内参加过多少次对灾区或贫困地区捐款捐物活动?”61%的人表示参加过一次，32%的人表示未参加过，问卷中没有一人参加过两次以上救助。本次问卷调查中可以看出，在校学生对于现今社会上的行乞现状有一定的认知度，但大多数同学没有考虑过这个问题。问卷中，同学们也表示现在的乞丐不知道哪个是真的，哪个是假的，大多数同学上街也经常受到乞讨者的纠缠。

考虑到民众对社会现状的关注度较高，我们走访了部分社区的居民，主要了解三个问题：一是“您认为造成流浪乞讨现象的主要原因是什么?”回答者中82%的人认为是家庭困难，15%的人认为是好吃懒做，3%的人认为是地方经济落后或者是天灾人祸，没有人认为是找不到工作。二是“您认为能有效减少流浪乞讨现象的措施有哪些?”54%的人认为应完善救助制度，13%的人认为应帮助他们就业，7%的人认为应限制人口流动，11%的人认为无法解决，还有15%的人认为应当禁止乞讨。三是“您了解我国当前的流浪乞讨人员救助制度吗?”23%的人表示了解一点，77%的人表示不清楚。

三、对流浪乞讨人员救助的几点建议

流浪乞讨现象与人口流动、家庭困难、意外事件、城乡动迁、个人因素等多种原因相关，民政、司法、城管、救助单位等多个部门只有多管齐下、相互配合，才能有效保护流浪乞讨人员、维护社会稳定。

1．改变救助手段，加大财政支持。救助管理站不仅要负责进入救助站的被救助人员的救助，还应主动与公安、城管等其他部门联合救助，增加对街头流浪乞讨人员的巡查频次，发现一例、救助一例。街道、社区应建立街头流浪乞讨人员救助咨询服务队，扩大城市边缘地段的覆盖面，确保信息反馈的时效性。同时，政府也需要加大财政投入，落实专项救助工作经费和救助安置经费，并列入财政预算。对因贫、病、残疾等乞讨人员的救助工作，应由民政部门牵头，财政和卫生部门分别就经费预算和救治工作给予配合。

2．建立系统的资源共享系统。救助管理站应配备被救助者的基本资料与采血DNA数据库，配合社会福利机构的救助工作和公安机关、检察机关的调查取证工作。对符合条件的流浪乞讨人员，可安置到社会福利机构。同时，应动员各类社会力量积极参与，让更多的社会力量在救助工作中发挥作用。在我国，个人对乞讨者的施舍还是相当普遍的，但慈善组织进行专门救助的还不多，我们可以尝试“社会代养”、“家庭寄养”等新型救助手段，积极吸纳民间组织和热心人士对流浪乞讨人员的救助工作，这样不仅可以满足部分家庭的特殊需要，还可以减轻财政经费负担，缓和政府福利机构资金短缺、人满为患的现状。

3．加快救助立法，消除法律盲区。我国户籍制度改革滞后，对流动人口缺乏有效管理。常常因为流浪乞讨者身上没有身份证明资料而无法及时查明身份，其人身权益无法通过司法等程序进行救济。《中华人民共和国宪法》第33条第3款明确规定：“国家尊重和保障人权”;党的十七大报告也明确指出，要保障“人权事业健康发展，着力保障改善民生，促进社会公平正义，推动建设和谐社会”。虽然《民事诉讼法》第108条及最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定：“作为原告必须是与案件有直接利益关系的公民、法人”，但在道路交通事故社会救助基金没有设立或侵权人不愿意赔偿的情况下，救助站就成了赔偿款的保管单位。检察机关支持民政部门、救助管理站作为侵权案件中的诉讼主体，赋予其法律职权，是当前关注民生、服务民生的历史使命，也是落实党的十七大建设和谐社会的内在要求。另外，应充分利用现有的法律、法规，强化社会控制，并在相关法律的框架内制定地方性法规，将一些法律解释细化和可操作化。例如，对未成年的流浪乞讨者，可以参照《未成年人保护法》、《义务教育法》、《流动少年儿童就学暂行办法》等法律法规中的相关条款，对其进行强制性救助;投资兴建儿童福利院和流浪儿童保护中心，实行人财物单列，配备专业人才，内设文化教育、医疗保健、文化活动、心理咨询、技能培训等功能，把服务救助流浪儿童的工作落到实处。

4．转变救助思路，拓宽救助渠道。救助工作不能盲目进行，捐款只是救助的方式之一。教育、帮教也是参加公益、化解社会矛盾的重要手段。公安、检察机关的救助对象应当拓宽范围与渠道(不应局限于当事人，还应从维护和谐社会、化解社会矛盾方面对社会上的乞讨人员实施救助)，要区别哪些需要救助，哪些需要从法律视角上予以帮助、疏导、教育。

5．依法严惩涉及流浪乞讨人员的犯罪行为。对流浪乞讨人员也要实施“区别对待”的管理手段，特别是针对恶讨、强讨、骗讨行为，应按照情节轻重实施批评教育、治安管理等举措。各地政法部门也应联合执法，依法从重从快打击虐待和故意伤害流浪乞讨人员的违法犯罪行为。同时也要坚持解救与打击并重，特别是对拐卖、拐骗、组织利用未成年人乞讨牟利或组织其进行违法犯罪活动的犯罪行为，应按照组织儿童乞讨罪、拐卖儿童罪、拐骗儿童罪、组织未成年人进行违反治安管理活动罪等坚决打击，情节轻微的批评教育;情节严重的予以治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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A

1007－4937(2011)04－0139－03

2011－05－15

彭超(1989－)，男，河北南皮人，从事社会学研究。

杨大威〕