公平视野下城乡义务教育均衡发展对策研究

李克军， 杜海燕， 丁 坤

（1.河北民族师范学院，河北 承德 067000 2.天津体育学院，天津 300381 3.河北大学，河北 保定 071000）

公平视野下城乡义务教育均衡发展对策研究

李克军1， 杜海燕2， 丁 坤3

（1.河北民族师范学院，河北 承德 067000 2.天津体育学院，天津 300381 3.河北大学，河北 保定 071000）

义务教育均衡发展是当前我国教育改革的难点问题，合理配置教育资源关系到教育公平的实现。文章通过对承德市义务教育资源配置的调研，对该市近年来推动义务教育均衡发展取得的成就和存在的问题进行分析，以期得到县域义务教育均衡发展的思路及建议。

义务教育均衡发展；个案研究；教育政策

社会公平的一个基本组成部分即为教育公平，而义务教育的公平是整体教育公平的重要基础。因此，无论儿童出生于城市还是乡村，都有权享有平等的教育权利和机会，这是政府的基本职责，也是社会公平的重要体现。在我国城乡二元经济体制下，农村一直处于弱势。农村义务教育水平的高低是影响其经济发展的重要因素。若长期投入不足，必然进入落后与贫困的恶性循环之中。以现实国情而言，教育公平的关键是保障机会公平。建设覆盖城乡基本教育公共服务体系，均衡配置公共教育资源，实现义务教育均衡发展。

承德位于河北省东北部，总面积3.95万平方公里，人口369万，目前少数民族人口150万，占总人口的40.62%，自古就是一个多民族聚居区，有着独特的民族历史和文化。目前，全市的中小学情况大致如下：1171所小学，159所初中，11所九年 “一贯制”学校，还有各种教学点437个。全市义务教育在校学生总共为35.8万人，教职工总共为2.7万人，其中包括2.4万专任教师。近年来，承德市大力推进义务教育均衡发展，成果初显。例如，生均预算内教育事业费：农村小学4,159.27元，城市小学5,179.91元；农村初中5,658.1元，城市初中8,373.56元。生均预算内公用经费：农村小学516.64元，城市小学793.55元；农村初中636.44元，城市初中661.64元。生均校舍建筑面积：农村小学7.27m2，城市小学3.79m2；农村初中 7.86m2，城市初中 6.79m2。九年一贯制学校农村4.8m2，城市2.82m2。生均图书数：农村小学24.2册，城市小学26.1册；农村初中25.2册，城市初中23.1册。九年一贯制学校农村16册，城市16.1册。但该区存在的差距和问题也不容忽视，主要表现在区域间、城乡间、区域内学校间的不平衡。所以我们需要从策略上进行规划，以保证县域间教育质量、办学水平一定程度上的均衡，进而实现教育公平。

一、承德市义务教育发展不均衡的突出表现及原因分析

承德是少数民族集聚区，其有6个县是民族自治县和全面享受民族政策的民族县，受地理环境、人口构成、社会人文传统和经济发展影响，这些县区教育水平层次不齐，并相对落后。加之近年来大批农村人口涌向城市，承德义务教育均衡发展面临前所未有的挑战，主要体现在城乡不均衡和县际间不均衡。

（一）基本教育资源配备不均衡

学校的教学设备配置水平直接影响课程的教学质量和学生基本技能的培养。调查结果显示，农村生均仪器设备和校园网占有率明显低于城市，生均校舍面积及计算机生机比例高于城市 （少数县区低于城市）。究其原因，一是近年来城镇人口激增，班容量迅速扩大；二是大量农村生直接进城。然而这仅是表象。调查中我们发现农村义务教育教学仪器设备绝对值和仪器配置过低，初中理化实验器材配备不齐，而且配备的设备比较低级老化城乡差距明显，突出了教育资源配置的不均衡问题。另外，农村学校危房问题较为严重，目前全市农村中小学校舍危房面积占全市总危房面积的76.26%。

（二）师资配置的总体不均衡

1.专任教师数量分布的城乡不均衡

生师比在一定程度上体现义务教育规模以及师资利用效率，2009年承德各区县义务教育的生师比因地域、城乡和阶段不同而存有差异。以围场县和宽城县为例，围场县城乡学校的比例为1:13，低于宽城县的1:60，但围场县农村小学和初中生师比却又高于宽城县，分别为12：1/11：1和19:1/9:1。尽管两地都符合国家规定的城市小学生师比是19:1、农村小学生师比为23:1的标准，但地域差异却很明显。除承德县、丰宁县、兴隆县以外，其他区县农村小学生师比都小于城市。除生师比，代课教师的多少也能反映出各地师资的充足程度。调查显示，平泉县的代课教师最多，小学3049名教师中代课教师为488名，而1250名初中教师中也有多达311名的代课教师。值得注意的是，代课教师多集中于农村中小学。而这些代课教师的临时性及其知识水平决定了其适应新课改、掌握和使用现代教育技术方面能力较弱。

2.专任教师学历水平的不均衡

教师的学历是衡量教师素质和地区义务教育质量的一个重要指标，调查显示，承德市师资整体素质良好，小学专任教师学历合格率除个别区县外全部达标，初中教师学历全部达标的有双滦区、宽城县、平泉县和围场县，承德县的初中专任教师学历合格率最低。此外，值得注意的是，就师资学历的总体状况来看，城市普遍比农村高一两个百分点，在很大程度上反映出城乡差异。

3.专任教师职称结构的不均衡

教师的职称水平集中体现了学校师资队伍的质量，也是各界对教师教学经验的认可。隆化县的小学中高级教师职称者较多，达91.8%，最低的是双桥区，只有54.14%。

总之，承德市的师资配置中存在较为严重的城乡差异，虽然有些问题如编制等普遍存在，但从总体而言优质的资源往往集中于城市而非农村，这使得优化师资配置成为当务之急。

（三）择校造成生源不均衡

为了维持教育的均衡稳定，各区县政府虽然采取了各项措施，如分学区、就近入学、限定指标等原则，但校际间竞争激烈，仍然存在学校抢学优生、学优生选名校现象，使得城镇中学校质量差异大，城乡间差异更大，进而数量的差异问题相当突出，城镇学校大班和超大班占比达54.8%，而农村学校普遍存在20名以下的小班，且单亲家庭子女、留守儿童、特困家庭子女居多，这些差异会使义务教育的不均衡加剧。而社会发展水平、教育投资体制以及教育投入等因素也制约着承德市义务教育的均衡发展步伐。究其原因：

1.地理环境与经济水平的制约。

农村普遍交通落后，经济发展水平也不高，教育也因此受到制约。虽然新农村建设战略的实施正在逐步改善农村的落后面貌，但真正实现城乡一体化发展还是任重而道远。

2.教育投入管理体制的弊端

目前我国义务教育投资实施的是 “地方政府负责，分级管理，以县为主”，其中弊端颇多。第一，义务教育经费的主要责任方不明晰，县政府承担义务教育经费的比重过大，而省级和中央政府分担的比重偏低，这使得义务教育经费的保障力度比较低。第二，教育投资分配使用的监督保障机制不完善，没有相应的监督保障机制来确保各级地方政府财政投入的落实。

3.教育投入失衡的影响

教育投入失衡主要表现在教育与经济等的定位关系以及教育内部的投入分配方面。在教育与经济关系方面，政府及相关部门并没有把教育置于优先发展的战略位置，导致教育投入总量不足。就教育内部投入的分配而言，教育行政部门对义务教育的基础性地位缺乏正确认识，更没有均衡发展的理念，进行教育资源配置时往往重城市轻农村、重高中教育轻义务教育，导致城乡、校际之间的差距进一步被拉大。

二、近年来承德市义务教育发展主要举措及效果

（一）不断加大投入，改善办学条件。承德市在教育经费的拨付上采取专项管理的方式，2005年承德义务教育生均经费为4401.58元，仅次于唐山的5028.56元，比邯郸高出1526.02元。本次调研结果显示，承德2009年生均教育经费达5842.71元，教育投入较五年前更有力度。绝大部分区县级政府财政中年度教育财政拨款有较大幅度提高，如宽城县、双桥区、双滦区、丰宁县财政拨款增长率均超过10%，这充分反映了承德各级政府领导对教育的重视和大力扶持，这与国家教育优先发展的战略目标保持了高度的一致。

（二）在全省率先实施学区建设工程，整合教育资源，破解义务教育均衡发展难题。承德市在学区建设方面走到了河北省前列，从2003年开始即实施学区建设工程，从办学规模、教师专业化、课程建设等几个方面进行了积极的建设和改革，对此《中国教育报》于2007年1月5日头版曾给予专题报道，河北省政府在承德市围场县召开现场会大力推广承德经验。据统计，截止2009年底，全市撤并小学1000所、初中121所，整合到位学区66个，建设标准化小学261所、标准化初中89所，标准化小学和标准化初中的覆盖率分别达到66.1%、76.2%。

（三）实施学校文化建设工程，提升学校内涵发展能力。提高学校管理水平，提升学校内涵发展能力，是促进义务教育均衡发展的核心内容。为此，自2007年始，制定并实施了《承德市学校文化建设实施意见》和《承德市义务教育阶段学校管理水平评估方案》。明确学校文化建设具体目标和思路，以点带面推进学校文化建设；构建学校管理水平评价体系，促进学校管理水平的提高，学校的内涵发展能力得到有效的提升。

（四）进一步优化、提升校长队伍综合素质。校长是提高教育质量的第一责任人。在校长的选拔任用上，丰宁、平泉、滦平等县公开招聘、竞争上岗的成功经验得以推广，优化了校长队伍；再有，加大对校长们的培训力度，通过培训班、研修班、外地挂职等各种方式促进其潜力的发挥；此外，还通过多渠道培养树立一批名校长，打造一支专家型校长队伍，以期能起到榜样的带动和激励作用。

（五）重视师资队伍建设，提高教师队伍整体素质。首先优化教师年龄结构和专业结构。实行了全市中学小教师“退一补一”政策和对三年内不胜任教学一线工作的老教师提前三年转岗政策；充分利用国家政策，采取顶岗支教实习、特岗教师计划等措施，既能使在岗教师得到轮训又能保证优秀师资来源渠道。其次加大教师培训力度。全市各级财政将教师培训经费，由每人每年30元增加到100元，列入预算。建立了“统一领导、分层培训、三级指导”的教师培训体系。加强教师继续教育培训，遴选农村骨干教师参加“国培计划”，集中抓好骨干教师培训、短缺急需学科教师培训，教师的教学水平和专业素质有了明显的提高。再次，为了促进教师的专业化成长，制定了《承德市中小学教学名师评选、使用、管理办法》，对教学名师每年奖励3000元，三年一届，不搞终身制。2009年评选出首届教学名师176名，在教师节进行了表彰奖励，激发了广大教师爱岗敬业、无私奉献、教书育人的积极性，形成了良好的氛围。还有，定期组织特级教师、省优秀教师、学科带头人、市级名师到乡、村基层学校讲学。

（六）落实“两免一补”政策，充分保障学生受教育权利。全市免除义务教育阶段的学生学杂费，对农村困难学生给予及时资助，如营子区、丰宁县贫困学生受资助率均在80%以上。虽城区与农村均在初中教育普及上存在缺口，但全市都已完全普及了小学教育。

（七）实施素质教育，不断提高教育质量。坚持德育为先，在实际教学中重视以学生为主体，以教师为主导，能力为先。鼓励各校打造特色文化，扎实推进新课程改革，努力保证各校全面开设课程。在不断加强未成年人思想道德建设的基础上提高教育质量。

总之，承德市及各县区政府把以人为本、实施素质教育作为战略主题，主动营造出义务教育均衡发展必需的政策环境、舆论环境和社会环境，取得了一定成就，但承德异地就学人数猛增，城区办学压力大，农村学校生源减少，师资分配不均等矛盾依然明显，义务教育发展不均衡仍是亟待解决的问题。

三、进一步均衡发展承德市义务教育的主要对策

承德市率先在县域内实现城乡均衡发展，形成市域内优质资源共享的有效途径和机制，逐步在更大范围内推进基本教育公共服务的均等化。

（一）强化政府的公共教育服务职能

在公共财政框架内为民众提供普遍的公共教育服务，是世界各国普遍采用的做法。而长期以来，中国实行分级办学体制，造就了城市教育国家办、农村教育农民办的格局，中央和省级财政在农村义务教育中的职责虚置是城乡教育差距的重要原因。针对承德市情况而言，要将农村义务教育纳入公共财政保障范围，形成均衡发展的长效机制。一方面，要不断增加财政对教育尤其是义务教育的投入力度；另一方面，要保证现有资源的合理分配。此外，为确保政府公共教育服务职能落到实处，必须改革现行的干部考核制度，把城乡义务教育均衡发展纳入地方政府的政绩考核体系，并逐步增加其在考核中的权重。

（二）促进城乡义务教育资源有序流动，尤其要建立教师定期流动制度

实现承德市城乡义务教育均衡发展，应从整个社会大背景进行统筹考量，以实现各方面的资源合理流动，进而实现效用的最大化。为此，要通过政策引导，实现以城带乡，改变农村优质教育资源向城市单边流动的现状。具体而言，在义务教育管理上，通过现代教育网络、远程教育，实现区域内优质教育资源共享和交流；在教师管理上，制定一系列措施推进教师在城乡问的合理良性流动，平衡城乡之间的教学力量。

1.制定完善教师流动工作制度，因地制宜地制订出合理的实施方案。通过界定具体工作细节，避免流动工作中可能存在的盲目与敷衍，从而保证整个工作的规范性和合理性。与此同时，应该努力解决超编与缺编学校之间编制的不平衡，以制度的方式保证不同学校之间在教室的流动过程中实现一种动态的和总体的平衡。

2.建立补偿机制，强化激励约束机制。应当通过人大和政府，建立稳固的城乡双方互动的长效机制，做到有政策可依、有法规可循。一是对于城市教师到农村担任教职要给予相应的补贴，这部分可考虑由政府支出。二是加大对农村义务教育教师的奖励力度，尤其是边穷地区的教师更应该得到奖励。三是评职称的时候也应该适当照顾，以此促进其师资建设。评定职称时，同等条件的优先评聘农村学校教师，对农村中小学尤其是艰苦条件下工作的优秀教师实施破格评定职称政策，以稳定农村学校优质教师资源。

3.要继续抓好抓实城市支持农村教育的“支教”工作。一是要将委派城市骨干教师到农村支教的工作落到实处，要从教师职称晋级、干部选拔任用、特级教师、教学明星评选等政策上继续予以优先;二是要有组织有计划地选派农村中青年教师到城镇名牌学校挂职进修、顶岗学习深造;三是要鼓励城乡间更多的学校建立我市城乡中小学结对子建成“姐妹”或“兄弟”学校或“友好学校”，形成一帮一、共同发展的生动局面;四是支持和提倡城市名牌学校到农村办分校或教育集团，创建“连锁学校”，将农村部分学校直接纳入城市名校的管辖之中，必要时由政府教育行政主管部门组建教育集团，直接盘活全市优质教师资源，整体提升全市义务教育教师资源质量。

（三）加强资金投入，完善财政管理

1.地方政府应该加强对农村义务教育的投入力度，最起码应确保教育财政性支出的比例。人大则应加强对同级政府的监督工作，保证《义务教育法》中规定的“三个增长”落到实处。

2.明确各级政府的财政责任，完善农村义务教育的管理体制。事实上，中国目前县乡两级财政大都比较困难，而它们却充当了农村义务教育经费投入的主体。应加大县以上政府的财政责任，将农村义务教育所需的各项经费明确合理地分工给各级政府，从而真正将农村义务教育纳入公共财政体系。

3.把义务教育均衡发展的经费问题纳入政府考核，以此评定政府绩效，并进一步建立政府问责制度，使义务教育资金的分配使用都能达到一种充分合理的状态，从而从根本上保证义务教育的均衡发展。

（四）坚持农村义务教育“重中之重”的地位不动摇

现阶段，坚持农村义务教育“重中之重”地位的重要环节之一是实行政策倾斜，改变其弱势地位。为此，要毫不动摇地坚持农村义务教育“重中之重”的地位，努力实现教育经费“三个增长”和新增教育经费主要用于农村的战略举措，通过经费投入、资源配置及相关的政策调整，不断改善农村义务教育的基础办学条件和师资水平，实现城乡义务教育入学机会和办学水平的均等，最终实现教育质量和教育结果的均等。

（五）建立河北民族师范学院等高校与农村的义务教育师资对接和调节机制

1.大力改革创新承担师资培养任务的高等院校与农村中小学的合作办学体制。师范院校可与承德农村义务教育学校建立实习合作关系，将部分较为贫困的农村中小学定为教学实习基地，让师范生到农村中小学顶岗实习，同时将农村中小学教师离岗进入师范院校进行脱产进修深造，形成制度，改善农村义务教育教师数量不足和质量不高的现状，同时提升学校毕业生的教师职业素质素养。

2.继续加大贯彻落实为农村中小学定向招生、定向培养和定向安排学校就业的 “三定向”政策力度。确保每年有一定数量的优秀师资新生力量输送到全市广大农村中小学工作，提升农村义务教育阶段师资队伍整体实力。承担师资培养培训任务的地方高校可以某种形式与边缘地区薄弱学校确立共建关系，强势带动承德农村义务教育的健康发展，使城乡义务教育之间的差距得以尽快缩短，为其均衡发展和一体化建设做出新的贡献。

[1]杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京：北京大学出版社,2006:77.

[2]丁坤,李克军,景君梅.师资均衡：义务教育均衡发展的基本保障[J].承德民族师专学报，2010(4).

[3]数据来源：河北省经济年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2007.

[4]河北省教育厅.河北省推进义务教育均衡发展工作资料汇编[Z].2009.

G522.3

A

1005-1554（2011）04-0089-04

2011-01-13

李克军（1970-），男，满族，河北围场人，河北民族师范学院党政办公室主任，副教授。

2011年度河北省社会科学发展课题民生调研专项《承德市义务教育均衡发展现状与完善途径的调查研究》（201101354）。