论我国社会双重历史转型中的治理模式变革

唐秋伟

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 470004）

论我国社会双重历史转型中的治理模式变革

唐秋伟

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 470004）

我国社会面临着工业化与后工业化的双重历史转型。在这一进程中，政府一直努力探寻实现社会治理模式变革的路径。在构建我国的社会治理模式上，学界存在两种主要观点：一是引进“经过完善的”西方理性官僚制，以此为基础去构建；二是沿着西方民主行政对参与治理模式的探寻去构建。然而，这两种变革途径并不适合我国现实的社会历史转型。我国的治理模式变革，不应是继续维护或改善既有的以控制为导向的社会治理体系，而是要以一种政府、非政府组织和公民等多元社会治理主体相互合作的新型治理模式取代它。

双重历史转型；治理模式；多元主体；合作治理

所谓社会双重历史转型，是指我国社会既要实现从计划经济到市场经济的转型，又要实现从工业社会到后工业化的转型。也就是说，“其一，中国社会从20世纪70年代末80年代初开始，进入了一个从计划经济向市场经济转型的过程，这是人们常常提到的中国社会自身的历史转型；其二，中国社会在发展市场经济和解决工业化、城市化课题的时候，还要与全球一道去解决后工业化的课题。这是人们很少认识到的全球性的历史转型”［1］。在这一特殊的历史进程中，西方国家相继开始了大刀阔斧的行政改革。表面上看，它们在行政改革的路径选择上存在较大差异，但从整体上看，它们大都以机构改革为切入点，试图通过机构调整带动对行政体制及其运行模式的重塑。在这场运动中，有一些学者，如法国学者皮埃尔·卡蓝默，以冷静而具有前瞻性的眼光指出：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”［2］他用自己在参加治理实践的过程中的深刻体会提醒人们，在关于治理的研究中，“不应凭空拼凑一个新体制，而应从已经显现的因素，即预示着一场治理革命的先兆出发”［2］。实际上卡蓝默提出了人类社会治理正处在一场革命前奏的大胆判断，不管我们是否愿意，中国的社会治理变革必然处在这场根本性历史转型的进程中，这种判断对探寻我国社会治理模式变革具有重要的启示作用。

一、理解我国社会的双重历史转型

自新中国成立伊始，不论政治领导、行政官员还是社会各界，一直都没有放弃过要把我国建设成为高度发达的工业化国家的理想。按照亚当·斯密的理解，判断一个国家富裕与否，取决于该国总的生产成果和商业水平，也即今天所说的国内生产总值（GDP）［3］。从新中国成立以后的GDP数据来看，中国经济社会取得了令人瞩目的成就。无论是农业还是工业，在新政权建立后的短短几年内便完成了从私有到国有的产权关系变更。这种变更显然不是建立在交易基础上自然形成的，而是通过国家强制力量创建的。产权与政权合一、中央高度集权的计划经济管理体制，促进了政治、经济、社会和科技的发展，同时也阻碍了生产力的进一步深入发展。直到改革开放之前，我国社会仍属于半工业、半农业的社会。其中关键的原因在于，政府在强有力的计划工具的支撑下，逐渐失去了警觉性，而不能及时觉察到政府管理、经济发展和社会稳定等环境的复杂性和不确定性的日益增长，当这种增长达到一定程度时，政府在它面前便无能为力了。

经过数年的争论与摸索，中国的改革才找到了前进的方向，即从计划经济向市场经济转型的中国经济体制改革，这一方面为我国政治改革奠定了物质基础，另一方面也为政治改革的推进提供了必要的前提。政治与经济的关系决定了经济改革既需要政治的强力后盾，又需要政治改革与之相一致，为下一步建设中国特色社会主义政治、经济、文化与社会作铺垫。时代赋予政府以特定的使命，政府在社会从计划经济向市场经济的历史转型中，应实现职能转变，改善公共服务内容和方式，提高政府以较低成本应对具有高度复杂性与高度不确定性的社会现实、解决社会公共问题的效率与效能。

按照张康之教授的划分，人类历史经历了农业社会、工业社会和后工业社会这样三个基本阶段。工业化所描述的是农业社会向工业社会的转变过程，相应地，后工业化则是对从工业社会向后工业社会的转变过程的描述。事实上，种种迹象表明，人类正处在后工业化的历史进程中。就全球范围而言，西方国家，尤其是欧美发达国家的理论界，已经开始全面思考后工业社会问题了。人们虽然对这场人类社会历史变革运动的定位及名称存有很大的差异①，但在本质上，都将其看做是一场与从农业社会向工业社会的历史转型相近似的历史转型。

20世纪后期以来的人类社会所凸显的后工业化特征，与全球化进程一道，展示了人类社会未来发展的全新图景。对于已经完成工业化进程的发达国家来说，后工业化进程所带来的挑战恰恰是其政治、经济、文化、社会与科技发展的一个重要机遇，因为它们已经做好了迎接这场社会历史转型的准备工作，所以问题的关键仅在于政府如何在后工业化进程中以及后工业社会中定位自己的角色。而对于像中国这样的忙于工业化的发展中国家来说，后工业化进程所带来的挑战增加的社会各领域建设的困难，尤其是政府的角色转变问题，在尚未做好迎接这场变革的时候要求其在这样复杂的历史进程中有出色表现，几乎是不可能的。

后工业化进程打破了工业社会的中心—边缘结构，并对合作和信任提出了更高的、更迫切的需求。在工业化过程中，一方面，社会结构表现出了极为明显的中心—边缘特征，比如政治生活领域中的政府中心化、公众边缘化特征，经济生活领域中大企业中心化、中小企业边缘化特征，社会生活领域中富人中心化、穷人边缘化特征，甚至在科学研究领域，都出现了学术权威与一般学者的中心—边缘性分化，总之，在整个工业社会各领域都出现了这种中心—边缘化特征。另一方面，与走向后工业社会过程中的全球化进程不同，西方工业国家海外扩张的历史现象实质上是从一个中心出发，对边缘地带进行不断侵略、征服和掠夺的过程。与农业社会武力征服对于农田和城郭的破坏不同，工业化进程的征服过程具有实质性的破坏力。整个生活方式、思维方式和行为模式都受到了极大的冲击和破坏，甚至对人类赖以生存的自然环境和社会环境都造成巨大的破坏，发达国家自然不愿意为这些成本埋单，这样，在不均衡世界格局中的发展中国家就成了这些破坏所造成的灾难的承担者。而后工业化与全球化的进程，则要求打破这种中心—边缘结构，构建一个平等交往、互惠合作的全球平台，实现相关利益主体多方合作的“共赢”利益，为后工业社会到来作历史性准备。

中国政府一直都在努力改革自身，不论这种改革是主动的还是被动的。尽管改革已经取得了一定的成绩，但至今中国的政府改革依然处于争论与摸索之中。究竟中国的改革将走向何方，学术领域和实践领域没有真正意义上的定论。其中较为核心的问题在于两个方面：一是中国政府缺乏理性官僚制理论及其实践形式的支撑，二是寻求民主行政及其所追求的参与治理理论的指导。

二、理性官僚制与参与治理的碰撞

围绕着理性官僚制的问题，在西方行政改革探索的理论与实践中，人们对传统公共行政展开了十分激烈的争论。这主要包括两个方面：一是来自学者们在理论上的强烈批评，二是改革者在实践中的广泛审视。

很多学者，尤其是一些政治学家指出：“现代社会是一个政治泛化了的社会，在政府的行政程序和行政行为中，不可能不贯穿着政治精神，甚至在具体的活动中都体现了政党政治的影响。”［4］行政人员在社会治理活动中绝非消极、被动地服从，在政策执行方面，尤其是在执行一些含糊的或一般性的法律时，需要行政人员具有必要的自主性。在执行国家意志的过程中，行政人员所作出的每一项与政策有关的决定都应当是国家意志的体现。事实上，政策制定者提供给行政活动的，只是一些解决社会公共问题的指导性和原则性的政策。如果不授予行政整合人力、物力、财力等资源和制定具体政策执行方案的权力，那么政策将无法充分、有效地得以落实，最多只能是僵化、部分地得以实现。在社会治理的实践中，行政活动具有十分浓厚的政策色彩。新公共管理学派主张，正视民选官员与公务员之间有着不可回避的相互关系，对一些高级行政官员实行政治任命，让他们参与到政策制定与政策执行过程中，并在其中承担相应的责任，使他们对政治领导负责，增强政治对行政的控制，促进公务员的政治回应性。

在经济全球化蔓延、科技加速更新和国际交流日益广泛的现代社会里，公众在对政府的需求不断增长的同时，对政府的期望与政府绩效间的矛盾也日益突出，形成了公众对政府日益扩张的不满和不信任。一般而言，在公众、媒体和社会组织看来，政府总是表现得行动迟缓、官僚主义、抵制变革以及腐败，政府官员往往在为他们的个人利益忙碌着而非积极回应公众的需求。公众经常抱怨政府服务数量不足、分配不公、质量低劣和成本高昂。这些直观的感受主要来自对政府的官僚制特征的审视。许多政治领导和行政人员已经清楚地认识到，以旧有方式解决公共问题、提供公共服务已经不能够适应具有高度复杂性和高度不确定性的社会环境，不能满足正在日益兴起的广泛的公众期望。新的国内国际环境所带来的各种压力和挑战，要求政府创造良好的政治、经济、社会、文化和科技条件，使得私人部门更加有效地参与竞争，使个人获得全面发展，从而在参与各类社会生产活动中获益。

在人类社会从农业社会向工业社会转型的历史进程中，近代社会早期的一些思想家和改革家，以“民主”为旗号，建立起了资产阶级民主国家。而随着工业社会的不断发展，民主已然不再是他们的追求了，民主已经成了无产阶级赖以获得基本权利的重要支撑和工具，如果没有民主的渠道，无产阶级将无法保证自己的合法权利哪怕只是形式上的获得。20世纪后期，民主行政的呼声日益高涨，尤其是新公共行政学派，不仅期待政府能够通过观念与行为转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待公共行政进入一个全新的领域，即在当代民主社会中，建立民主行政之模型，他们强调“以伦理、民主、政治互动、公民参与以及回应性等观念为基础设计出一种新的组织制度，以增进社会公平实现的可能性”［5］，在所谓民主理念的指导下，构建起现代社会的参与治理模式，以解决政治民主和社会治理的双重问题。这一追求随着第三波民主化浪潮的兴起，日益彰显出非凡的活力，并逐渐成为西方公共领域中主要的理论流派与实践模式。

参与治理强调公民对公共领域，尤其是公共政策过程的直接参与，这样可以强化公民在公共生活中的政治责任感，培养公民对政策问题的广泛关注，有助于形成更加积极的公民，有助于强化公民对政府工作的直接监督。其实，“就最简单的层次来讲，所谓参与是指员工对有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入”［6］。这种“介入”究竟能够对政府的活动起到多大影响呢？当前社会治理的实践表明，参与模式并没有取得什么实质性进展。一方面，无论是政治领导、行政官员还是公众，他们对于公共政策的看法往往是基于他们各自的专业领域、对组织或利益集团的忠诚或个人的偏好而作出的判断，因而政策制定者根本无法从这些隐藏了公共利益、带有明显利益偏向的建议中获得制定政策方案的合理化建议。另一方面，在当前实质不平等的制度环境下，参与治理所涉及的参与方式、参与内容、参与规则、参与人员等因素都是由政府主导的。虽然在理论和实践领域人们不断探索，试图实现政府、市场和公众之间和谐的互动关系，然而现代政府功能上的强大和在社会各个领域中所起到的主导作用，是几乎任何个人和组织无法企及的，即使在政府的政策中部分体现了公民的利益诉求，那也只是多方利益主体相互争夺、相互妥协的产物，而这不仅不是民主的本质，更不是政府之所以为政府的要义。因而，这种探寻在工业社会特定的制度体系下，只能是徒劳的。

随着人类社会后工业化进程的启动，后工业社会的到来将预示着托克维尔所谓的工业社会的“学徒期”的结束。如果不能探寻到新的社会治理方式，以突破“形式民主”与“实质民主”相分离的民主行政的庸俗追求，那么后工业社会的治理将会陷入比以往任何时候都要严重的更深层次的结构性危机中去。

三、网络结构中多元主体的合作治理

当前，人们广泛关注提高政府在社会治理中执行新功能和承担新角色的能力，呼吁社会治理的善治。就全球治理模式变革的未来趋势来看，善治应突破现有思维的禁锢，实现实质上的转变，即追求一种社会网络结构中多元治理主体合作的共同治理。这种共同治理主要体现在：在民主的追求中努力促进社会公平正义的实现；建构一个更有效率与效能的能够以较低成本提供更为优质服务的公共行政；重新定位政府的角色，应对后工业社会高度复杂性与高度不确定性的环境，积极回应公众的日益增长的现实需要；突破政府“单中心”的公共行政框架，建立起多元治理主体、多种社会角色互动合作的社会治理框架。

20世纪后期以来，社会治理领域的多元化特征日益凸显。这种多元化主要体现在两个方面：一是社会治理方式的多元化，二是社会治理主体的多元化。就后者而言，它打破了过去政府是社会治理的唯一主体的状况，出现了社会多元治理主体共存的局面。因而从这种意义上讲，后工业社会是一个多元因素共存的社会，这些多元共存的各因素之间，应当是一种合作的关系。多元共存的社会在运行机制和构成方式上，有别于其他社会形式，在交往关系上属于合作的社会交往关系，因为只有在合作原则下，人们之间的交往才不会是矛盾、冲突和竞争的，才能够实现不同利益、不同需求、不同性质的多元因素的共存。抓住社会多元性的特征，治理理论才能突破政府是社会治理唯一主体的观念，期待更为深入的社会自治的形成与发展，呼吁社会各方共同参与、共同管理社会公共事务。

多元共存意味着在社会结构上将是一种网络化的结构，这就完全打破了传统社会形式中的线性结构模式。就农业社会而言，等级化的制度和社会关系决定了这个社会必然也必须是线性结构形式的，而且不难想象这种线性结构属于单一的线性结构。人类社会工业化进程将人们带进了工业社会时代，在日益增长的复杂性与确定性的推动下，社会单一线性结构被多线的线性结构所取代。但是，不可否认，这种多线的线性结构依然是线性结构的，依然是一种压抑和泯灭人的独立性和主体性的结构。在这种社会线性结构中，人被绝对的客观性编织了起来，尤其是近代社会，人只是社会运行中的被动的单子，没有自由，更谈不上自我。同样，不可回避地，网络结构作为一种社会存在形式，也是具有一定的客观性的。然而，作为合作治理的客观基础，作为人所创造的一种社会结构，它无非也是人的活动空间，“就人的主体性而言，以往的社会结构只能比喻成‘蚕茧’，而合作治理赖以生成的网络结构则可比喻成‘蛛网’”［7］。因而，可以说，后工业社会的网络结构不仅不否认人的主体性，而且还积极提倡在社会治理框架中，融入人的主体性。

合作治理就是要推进和实现政府、非政府组织、公民等多元治理主体的合作共治，这对于一直困惑于公共行政的“市场失灵”和“政府失效”的问题的解决有极大的帮助。不仅如此，它更符合当今社会治理民主化追求的期望。解决社会公共问题，构建和谐社会，不能单靠政府的力量，它需要社会多元治理主体的信任合作。需要指出的是，整个近代社会在信任问题上其实带有很强的虚妄性和盲目性，是一种极其不可靠的和自恋式的“信念”。如吉登斯所说：“信任意味着是对‘承诺’的一种跨越，这是不可化约的‘信念’的一种品质。它是与时空的缺场以及无知之间有着特殊关联的。我们没有必要信任一个总是在眼前，其活动能被直接监控的人。”［8］在人们实际的交往过程中，我们不应当把交往行为及其结果寄托于对他人的信任上，因为，人们之间建立起来的根本就是一种“物化”了的信任关系，它更多地从属于“理性的计算”。而在后工业社会的治理中，人们之间的交往行为应当是建立在真正的信任基础上的合作行为。基于对公民合作性和非政府组织再度兴盛的认识，政府、非政府组织和公众之间构建起了良好的合作治理的图景，只有多元治理主体互动才能实现公共利益的最大化。

第一，政府与非政府组织的合作。政府与非政府组织以公民团体的形式直接或间接地向社会提供公共产品和公共服务，它们之间不应当是工业社会的主导与补充的关系，而应当构建起相互辅助、相互补充、相互信任的合作关系。政府为非政府组织的活动提供制度上和政策上的有力保障，非政府组织在社会治理上与政府展开积极的合作，为实现社会的和谐而共同努力。政府在社会治理的某些事务上是缺乏效率、效能的，且是高成本的，这不在于政府究竟怎样努力，而在于这些事务本身的特殊性质。将这些事务交由非政府组织来处理，则可以实现有效的解决。而在另外一些事务的处理上非政府组织也会显现出资源不足或无能为力，而政府则能够非常有效地解决。

第二，政府与公众的合作。政府能够为公民广泛而实质性地参与公共生活提供有力保障。公民并不需要政府为其确定什么类型、什么事情、什么地方、以什么样的方式由其参与或决定，而是由公众自己来确定公共议题，政府为公众议事提供诸如场地、设备、专家、信息等服务，积极有效地将公众具有建设性的建议转化为政府的政策方案，政府与公众一道确定公共政策并切实执行之。在现实的公共生活中，公众离不开政府在政策方案设计、公共决策、政策可行性指导等方面的有力支持。任何一项公共政策都是以可执行性为前提的，也只有在政府与公众之间的通力合作中才能找到政策符合公共利益与可执行性之间的契合点。

第三，非政府组织与公众的合作。如果说当今社会是一个组织化的社会，那么普通公民与非政府组织之间的微妙关系就不难理解了。非政府组织其实就是公民组织化的一种途径。公民想要扩大自身在公共生活某个领域中的积极作用，就可以通过进入特定类型的非政府组织来实现。非政府组织有特定的类型，所以它们只是从事社会复杂事务中的某一领域或某一部分，在这种意义上，非政府组织代表或维护的并非所有公民的权利，因而非政府组织与公众的合作，就应当包含两个层面：一是非政府组织之间的合作，这就体现了不同领域的公民团体之间在推进社会治理上的共同努力；二是非政府组织与普通公民之间的合作，这就体现了公民团体与公民个体之间在推进社会治理上的共同努力。

当前我国社会正在进行着工业化与后工业化的双重历史转型，这对政府提出了变革社会治理模式的要求，这种变革不是继续维护或改善既有的以控制为导向的社会治理体系，而是要以一种多元社会治理主体合作的新型治理模式取代它。这种新型的社会治理模式在根本性质上是以合作为导向的，是政府、非政府组织和公民之间的合作与互动，是多元治理主体在平等前提下的共同治理。

注释：

①比如，托夫勒称其为“第三次浪潮”，哈贝马斯称其为“晚期资本主义”，哈拉尔称其为“未来资本主义”，只有贝尔直称其为“后工业社会”；欧洲的知识界，则努力揭示它对工业社会的解构特征，将其称为“后现代”；德国学者贝克则根据这一社会来临的过渡性特征而提出，我们正在进入一个“全球风险社会”。参见张康之：《后工业化背景下的“德制”构想》，武汉大学学报（哲学社会科学版），2006年第4期。

[1]张康之.以“德制”安排为路径去实现社会公平[J].天津社会科学，2006，（1）：46—51.

[2][法]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2005.

[3][英]埃蒙·巴特勒.解读亚当·斯密[M].西安：陕西人民出版社，2008.

[4]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[5]丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[6][美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[7]张康之.行政伦理的观念与视野[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

[8][英]安东尼·吉登斯.现代性与自我认同[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1998.

C93

A

1007－905X（2011）04－0093－04

2011-04-13

唐秋伟（1971— ），男，河南尉氏人，河南大学哲学与公共管理学院讲师，管理学博士。

责任编辑 吕学文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）