健全村民自治机制对策研究

郑泽金，唐建平，张国祥

（中共宜昌市委党校，湖北 宜昌 443000）

健全村民自治机制对策研究

郑泽金，唐建平，张国祥

（中共宜昌市委党校，湖北 宜昌 443000）

机制在社会系统是指一定社会领域的运作规制和驱动系统，具有相对性、社会性、关联性、运动性和技术性等特点。健全村民自治机制，是21世纪初叶农村改革和发展的客观要求，是扩大社会主义民主的重要一环。健全村民自治机制，是围绕村民权益进行、通过基层民主展开的。它包括健全村党组织领导与村民自治的互动机制，村级民主选举机制，村务民主决策机制、民主管理机制和民主监督机制，以及村级物质保障机制。

农村；村民自治机制；对策

一、健全村党组织领导与村民自治的互动机制

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”[3]作出这种规定，是中国共产党的执政党地位决定的，实践也证明，只有坚持党的领导，才能使村民自治保持正确的前进方向；只有坚持村民自治，才能进一步提高党在农村的执政能力，巩固党在农村的执政基础。

（一）健全村党组织的领导机制。要选好配强村党组织领导班子尤其是党支部（党总支或党委）书记，健全村党组织候选人提名制度，广泛推行由党员和群众推荐、党员自荐、党组织推荐相结合的办法，逐步扩大由党员大会直接选举村党组织主要负责人的范围。要完善村党组织议事规则和决策程序，改进村党组织的领导方式和工作方法。要健全村级党务公开制度，及时通报党内情况和信息，拓宽党员意见表达渠道，提高党员对党内事务的参与度。

（二）健全村党组织和村委会的协调机制。要按照党章和有关法律法规要求，结合本村实际，对村党组织、村委会的职责作出具体规定，保证村“两委”责任清晰、分工明确、配合协调。要健全村党组织、村委会、村务（民）监督委员会联席会议制度。要教育和引导村党组织、村委会成员增强大局意识、团结意识。普遍提倡和推广村“两委”成员交叉任职，通过参加选举使村党组织负责人兼任村委会主任。情况特殊的村，可实行党支部（总支或党委）书记与村委会主任分设。

（三）健全联系和服务群众机制。要健全党员联系村民制度、向村民通报工作制度、定期听取村民的意见建议制度。要围绕服务群众开展各种形式的主题活动。要组织党员积极为群众办实事、做好事、解难事，进一步密切党群关系。要建立健全为广大群众提供优质服务的平台 （如村级便民服务站等），主动回应群众的关切和期待。要建立健全群众评价机制，把考核评价党组织和党员工作成效的最终发言权交给广大群众。

（四）健全村级党组织领导的村民自治的法规体系。“农村村民自治是一项涉及农村各种组织关系的系统工程，鉴于各地已经出现的一些带有普遍性的问题，有关村民自治的国家立法和地方立法，需要与时俱进”。[4]（p33）我们建议，基层群众自治制度作为中国的一项基本政治制度，应当法律化；鉴于城乡一体化是大势所趋，在城乡统筹的思路下，在国家层面应出台《中华人民共和国居民自治法》（或称为《中华人民共和国城乡居民自治法》）；省一级人代会或人大常委会再据此出台相应的法规。

二、健全村级民主选举机制

民主选举是民主决策、民主管理、民主监督的基础和前提，是村民自治的起点和关键节点。不容否认，近些年来村民委员会选举工作对保障村民自治、发展农村基层民主、维护农村社会和谐稳定、促进农村经济社会发展发挥了重要作用。但也应看到，有的地方没有严格执行村民委员会选举的法律法规和相关政策，有的地方村民委员会选举竞争行为不规范，有的地方对村民委员会选举中产生的矛盾纠纷化解不及时。同时，随着村集体掌控的经济资源减少，村级组织管理公共事务减少，一些地方村民对村委会选举漠不关心。因此，有必要健全村级民主选举机制。

（一）健全村级选举动员机制。各市县区可广泛运用多种宣传手段，把选人标准、相关政策规定和选举办法讲清楚，让广大选民正确行使选举权。编印《告全体选民书》、《致村民公开信》、村级班子换届选举工作手册发放到各家各户、邮寄到外出务工人员手中，扩大宣传动员覆盖面。对选举工作专班、指导组成员、观察员等换届选举相关工作人员进行培训。采取新闻媒介宣传、编写宣传资料、送法下乡等多种形式加大宣传力度。

（二）健全村干部推选机制。推选村干部，有三种办法可供各地根据实际采用。一是“一票直选”。即不提名候选人，直接召开正式选举大会，选民一次选举村委会成员。二是“两推一选”。即由群众推荐与党员推荐相结合，由党员大会选举村党组织班子成员；由群众推荐与党员推荐相结合，由选民大会选举村委会成员。这两个选举孰先孰后，各地可自行决定。三是分别推选。即由党员对候选人投选举票，选举产生村党组织书记和其他成员；由村党组织和村民推荐候选人，选举产生村委会。

（三）健全村干部竞选机制。我们认为，村民委员会选举应当允许有组织的竞选。允许合理合法的拉票活动（竞选演讲就是一种合法的拉票手段），但坚决不允许贿选、私下允诺条件等非法“拉票”行为。“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选”。[5]这是对贿选的原则性界定，而对贿选的认定标准和界限，各省（直辖市、自治区）可根据本地实际作出具体规定。鉴于查处贿选取证困难，建议实行贿选检举奖励制。我们还认为，“组合竞选”方式值得提倡，它符合民主法制精神，公平合理、简便易行，有利于减少“一人腐败进而造成集体腐败”的几率，也利于村委班子的团结。村委会“组合竞选”试点工作应在当地党委、人大、政府的领导下，依据有关法律法规有序推进。

（四）健全村级选举监督保障机制。要继续在村一级普遍建立选举监督委员会，地方各级抽调人员组成观察组，对整个换届选举工作进行全过程观察。采取不间断的巡察，对选举工作的运行情况进行巡查督办，及时发现、解决问题。实行主要领导和分管领导包重点村。各地应按照工作需要落实选举工作经费。应始终坚持执行法律法规不变通、法定程序不减少、民主权利不截留，实施中严把六道“关口”：村民选举委员会和村民选举监督委员会推选关；选民登记关；推选村民代表关；候选人提名产生关；选票发放秘密填写关；公开投票唱票计票关。

三、健全村务民主决策机制

实践经验表明，以党组织——村委会联席会议为主的精英决策，是村民自治中民主决策最普遍的实践形式，而其他方式的民主决策只是补充形式。现在的问题是，有的农村地区以村民会议召开难为由，长期不召开村民会议；有些村民代表开会前没有同村民沟通，会上发表的只是个人意见；有些村庄在决策重大村务时，由党组织或村委会，甚至党组织领导人个人说了算。因此，健全以广泛参与、议事协商为基本前提的民主决策机制，克服在民主决策实践中存在着的用间接民主代替直接民主的现象，非常必要。

（一）明确界定决策范围和权限。《中华人民共和国村民委员会组织法》第23条所列事项，由村民会议决策；第24条所列事项，由村民会议和村民代表会议决策（从效率和财力方面考虑，由村民代表会议进行决策较为合适）。其他事务由村党组织、村委会决策。违反者，根据决策责任追究制度处置。

（二）健全议案的提出与受理规程。议案的提出者应是本村有选举权和被选举权的村民。我们认为，应由村党组织统一受理议案，并召开村“两委会”联席会议研究具体意见或建议，尽可能安排议案提出者列席，并给予其说明议案提出的目的、实行方法以及其他方面需要了解和解释的权利。联席会议研究具体意见或建议后，在提交村民代表会议讨论决定前，要一次进行公示，以保证村民的知情权和参与权。

（三）规范民主决策流程。根据已有的做法和经验，民主决策应遵循“一般村务集体协商决定、重大村务村民讨论决定”的原则。重要决策可分为6个步骤：议案提出，议案受理，“两委”协商，村民代表会议讨论，村民代表会议表决，公布。在村务公开栏上，村民代表会议有关议题的提出和表决的时间、地点、人员、内容，表决中应到、实到代表数以及表决结果等都必须逐项公布。“民主决策流程图”要装框上墙。

（四）贯彻执行协商民主制。在村民代表会议召开之前，村委会应提前数天将所讨论的内容通知村民代表，村民代表要走访村民广泛征求意见。村党组织有责任检查、督促村委会和村民代表做好这些工作。对重大村务，村“两委”对提出的方案酝酿审议后，以无记名投票方式投建议票；赞成票超过实到会人数半数的形成预案，提交村民代表会议讨论。召开村民代表会议要有三分之二以上的村民代表参加，开会时要让村民代表尽量发表意见，客观真实地进行反映村民的心声；要留足够时间进行酝酿讨论。在表决方式上，应实行票决。所有决定应有半数以上村民代表同意。

四、健全村务民主管理机制

2004年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》下发后，各地加大了工作力度，积累了丰富经验，也创造了一些行之有效的新做法。但是，各地进展不平衡，重形式、轻实效，制度不够健全。有的村民自治章程、村规民约约束村民的多，约束村干部的少；有的村务公开内容不真实、公开的形式随意性大；有些村务管理混乱，财务管理回避群众监督，公开后不能及时收集群众的意见和建议，没有相关的人员和机构对农民群众质疑的地方做出合理的解释。因此，必须进一步完善村务公开、推进民主管理，健全工作机制。

（一）制定和完善《村务公开工作规则》。规则应当详细划分村务工作范围，明确各机构的工作职责和工作原则，对村庄基本工作制度、财经管理制度、议事决策制度、民主监督制度以及责任追究制度等等作出明确、具体的规定,从制度上保障村民的知情权、决策权、参与权、监督权，界定村干部的办事权限，强化对村干部的约束。村务公开的基本内容遵从《中华人民共和国村民委员会组织法》第30条。村务公开的形式、程序、具体时间，以及答复村民意见的时限，皆应做出具体规定。要根据农村改革发展的新形势、新情况和农民群众的要求，丰富和拓展村务公开内容。

（二）健全农村社会组织参与机制。我们认为，应当健全社会组织法律法规体系，将农村社会组织纳入法治轨道；完善农村社会组织扶持办法，形成对现代国家建构的内在支撑和助力；健全农村社会组织内部管理制度，发展社会自治能力；构筑农村社会组织运行机制，使之在国家社会管理规则框架中按照既定的规则体系追求自身利益和目标；强化农村社会组织监管机制，实现地方政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动。动员社会组织参与民主管理，一是鼓励和支持他们的合法活动；二是通过社会组织的内部机制协调农民的要求和行为，引导农民依法有序表达利益诉求；三是通过社会组织进行组织化的民主协商，实现民主参与；四是通过社会组织对乡村社会的底层整合，构造民主制度运行的基础结构。

（三）以社区建设创新农村民主管理。农村社区建设是一项全新的创造性工程，它使村民自治得到了新生，使其回归服务群众的本来面目。社区建设可以从三方面创新农村民主管理：一是它使过去政府单一的权力主体，转变为多个权力或权利主体（政府是公共管理主体，社区自治组织是自主管理主体，社区其他组织成为参与主体）。二是它使乡镇、职能部门与社区居委会的关系从领导与被领导的关系转变为“指导与协助、服务与监督”的关系。三是它由过去那种垂直式层层负责的管理机制，转变为横向式的民主协商机制。从中国民主政治发展大局看，今后，农村自治应当实现由行政村自治向农村社区自治的转型。

（四）在法治轨道上强化民主管理。要加强法制宣传，增强农村干部群众的法制观念，提高依法办事能力。村党组织、村委会以及全体村民都要在法律许可的范围内活动，不允许有超越宪法和法律的特权。“两委”及村民会议、村民代表会议所作的每一项决定、决议，都不得与党的路线方针政策和国家法律、法规相抵触，村民自治章程、村规民约等制度不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民既应享有民主权利，也应履行应尽的义务，不断增强公民意识。要推进农村依法治理，不断提高法制化管理水平。

五、健全村务民主监督机制

任何公共权力如果缺乏有效监督，都有可能蜕变为少数人谋取私利的工具。由于有些“村官”在决策、执行等问题上的乱作为、不作为严重影响干群关系，“村官”腐败问题侵蚀党的执政基础，以及村级管理权缺乏有效的监督制约，必须建立健全以权益保障、规制权力为根本要求的村务民主监督机制。2010年修订后的 《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。[3]这是建立健全村务民主监督机制的法律依据。我们建议，要建立健全四个方面的机制：

（一）建立健全村务（民）监督委员会产生机制。从精干、高效、节俭方面考虑，我们认为可根据村庄大小设3至5人为宜。监委会下设主任1人，委员2至4名，监委会主任享受村副职或村委待遇，列席村两委会议。程序可经过“海推”候选人、候选人公示、正式选举、确认当选等阶段。

（二）建立健全村务监督履责机制。村务（民）监督委员会的基本职责以九项为宜：监督政策、法规落实；监督村务决策；监督村务执行；监督村务公开；监督村级财务；监督村集体资产和集体资源；监督村便民服务室运行；监督项目建设和征地拆迁；监督村干部勤政廉政及工作作风。

（三）建立健全村务监督运作机制。村务（民）监督委员会的运作，建议应不少于以下九种方式：制定计划；列席会议；审核财务；查阅资料；走访群众；现场监督；召开会议；提出建议；进行评议。

（四）建立健全村务监督约束保障机制。其保障机制建议含以下六方面：成立指导部门；村级党组织加强对村务监督工作的领导；落实办公场所和工作经费；落实工作责任制；村务（民）监督委员会主任享受村委待遇，列席村两委会议，委员实行误工补助；村务（民）监督委员会成员依法履行职责受法律法规保护。其制约机制建议含以下三方面：村务（民）监督委员会在乡镇（街办）村民监督工作指导组指导下、在村党组织领导下开展工作，接受村民代表会议和人民群众的监督，并向村民代表会议报告工作；制定村务（民）监督委员会责任制及百分考核办法，根据考核情况进行相应奖惩；村民代表会议每年对监督委员会成员进行年度信任度测评。

六、健全村民自治物质保障机制

村民自治组织要在全村范围内开展公共治理，提供公共服务，必须要有一定的经济基础，有相应的治理资源相配套，否则，村民自治就成无米之炊。当今，全国大部分村庄都成了“空壳村”，村民自治运转所需要的治理资源相当匮乏。既然村民自治原有的基础已经丧失，那么就必须重新构建，为村民自治提供物质保障机制。

（一）构建农村公共产品供给机制。在以工支农，以城带乡的阶段，必须加大政府对于农村公共产品的供给，规范转移支付的手段，发展各地经济，激活社会资本，解决乡村财政问题。可按照财权与事权相统一的原则，建立起中央、省、市县三位一体的农村公共产品供给体制。要加大中央财政转移支付力度，通过政府购买公共服务等方式，建立村级“财政”资金的稳定来源。

（二）发展壮大集体经济。其关键是找准增加村级集体收入与增加农民收入的结合点。要充分发挥政府的主导作用，鼓励村集体经济组织以土地资源和资金投入等形式参与土地整理、村庄整治，允许村集体在符合土地利用总体规划、城镇与村庄建设规划和依法办理用地手续的前提下，利用集体土地建造相对集中具有特色的生活小区、标准厂房等，从中获取土地经营收益。村党组织和村民委员会要探索集体经济实现的多种形式。可以通过招标投标方式承包、租赁、出让集体资产，以参股、联营、合作等方式经营集体资产。征地要按照同地同价原则给农村集体组织和农民合理补偿。

（三）化解村级债务。2002年农村税改后，各地加大了清理和化解村级债务工作的力度，因地制宜采取了清欠化债、降息化债、盘资化债、控贷化债、节支化债、控管化债、精简化债、转企化债、减负化债、发展化债等措施，取得了明显成效。今后化解村级债务，经济发展是决定性因素，我们建议：（1）国家适时出台政策化债。对政策范围内造成的负债，可参照“普九”化债投入专项资金进行一次性化解。同时，适时启动清收历欠款政策。（2）公共财政向“三农”倾斜化债。国家要进一步加大农村基础设施和公益事业建设的补助资金比重，酌情给予税收减免。对于既无区位优势，又无资产资源的村，建议上级在安排农业发展项目时，应当给予优先考虑，在资金、技术、信息等方面及时给予援助。（3）结对帮扶化债。各帮扶单位要结合实际，带资金、出政策、引项目，帮助解决发展农村集体经济中的具体问题，通过逐步加强村集体经济实力化解村级债务。

（四）健全农村公益事业建设机制。农村税费改革后，为解决村级公益事业建设“事难议、议难决、决难行”问题，一事一议财政奖补应运而生，且成效显著，成为深化农村综合改革的一项重大制度创新。在此条件下，我们要以农民自愿出资出劳为基础，以政府奖补资金为引导，以民主协商为手段，健全筹补结合、多方投入的村级公益事业建设机制。为此，一要明确村级公益事业建设责任划分；二要界定一事一议财政奖补的对象、范围、方式、资金来源和工作程序；三要建立健全一事一议民主议事机制；四要在项目建设的组织、运营、验收、财务等重要程序和环节上建立健全监管制度；五要建全村级公益设施管护制度。这样才能确保农村公益事业建设健康有序地进行。

[1]江泽民.江泽民文选:第3卷[M].北京:人民出版社，2006.

[2]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编（上）[M].北京:中央文献出版社，2009.

[3]中华人民共和国村民委员会组织法[N].人民日报,2010-10-29.

[4]唐晓清,潘立魁.健全和完善村级党组织领导的村民自治机制[J].探索，2010，（3）.

[5]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于加强和改进村民委员会选举工作的通知[N].人民日报，2009-05-31.

D638

A

1003-8477（2011）10-0039-04

郑泽金（1962—），男，宜昌市委党校常务副校长、副教授。唐建平（1955—），男，宜昌市委党校副校长、教授。张国祥（1957—），男，宜昌市委党校教授。

国家社会科学基金重大项目“健全农村民主管理制度对策研究”子课题研究成果之一。项目编号：08＆ZD028

责任编辑 申 华

20世纪80年代以来，特别是90年代末以来，村民自治逐渐成为中国学者关注的一个焦点。迄今为止，围绕村民自治的研究，已经发表了数万篇论文，出版了百余部专著。这些研究主要包括村党组织和村委会的关系研究，民主决策、民主管理和民主监督研究，村民自治的物质保障研究等。而在文章标题（CNKI搜索）中涉及“村民自治机制”的，则从2001年开始，至2010年，共有29篇文章。这些文章或进行实证研究，或进行理论探讨，着重论述建立健全村民自治机制的必要性和紧迫性，思考建立健全村民自治机制的条件，提出建立健全村民自治机制的意见和建议。应该说，我国理论工作者和实际工作者，都为建立健全村民自治机制贡献了真知灼见。

进入21世纪，村民自治日益深化，在基层社会管理和服务中的地位愈加显现，在维护社会稳定、促进社会和谐上的作用更加突出。但是，随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，新情况新问题不断出现。新情况的突出表现，一是农民成为自主生产经营的主体，传统的组织动员方式基本过时；二是村集体掌控的经济资源减少，调控力和凝聚力差；三是随着现代化的推进，群众民主意识增强、利益诉求增多，对公共管理和公共服务都带来压力；四是大量青壮年农民外出务工，不可避免地对村民自治产生了影响。新问题的突出表现，一为牵制，一些地方的村委会和党组织关系不协调，个别的甚至矛盾尖锐。二为乱治，一些村干部和村民误认为村民自治就是想怎么干就怎么干，只强调民主权利，不承担义务，不愿守法循规；有的村决策不民主，办事不公开，管理不规范，监督不到位。三为难治，有的村庄宗族派性难消除，社会矛盾难调解，治安形势难好转，丑恶现象难禁止，公益事业难推行，环境卫生难处理。四为不治，主要是无钱办事，开不拢会，议不成事，个别村庄成为一盘散沙，只能由地方党委和政府“为民作主”。这些情况的出现，在一定程度上影响了村党组织领导的充满活力的村民自治机制的健全和完善，也不利于实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。因此，继中共十六大报告提出“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”[1]（p554）之后，党的十七届三中全会强调，要“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治的制度化、规范化、程序化。”[2]（p678）本文的中心任务，是探讨如何健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，从而促使村民自治组织更加健全、自治活动更加规范、自治范围更加扩大、自治程序更加完善、自治保障更加有力、自治成效更加明显。

当今，机制是一个应用广泛的概念，其载体主要是机械系统、生命系统和社会系统。我们认为，在社会系统，机制具有相对性（是相对于制度、体制而论的）、社会性（运行规则是人为设定的）、关联性（联结系统内部各组成部分和环节）、运动性（是在社会运动中起作用的因素、促使和调节系统运行的因素）、技术性（属于操作和实施范畴）。所谓“机制”，这里是指一定社会领域的组织或部分之间相互作用的过程和方式，是一定社会领域的运作规制和驱动系统。村民自治机制是农村居民自我治理的运作规制和驱动系统。健全村民自治机制，是围绕村民权益进行的，因为人们所奋斗的一切，都跟权益相关，权益是核心、是目的。健全村民自治机制，是通过基层民主展开的，因为人们权益的实现，有赖于民主所体现的权威性和公正性，民主是关键、是手段。从目前情况看，健全村民自治机制，重点是健全村党组织领导与村民自治的互动机制，起点是健全村级民主选举机制，支点是健全村务民主决策机制，焦点是健全村务民主管理机制，难点是健全村务民主监督机制，基点是健全村级物质保障机制。