党内民主制度建设与完善地方党委领导制度研究

张富田，陈福明，杨晓明

(中共定西市委党校，甘肃定西 743000)

·党建园地·

党内民主制度建设与完善地方党委领导制度研究

张富田，陈福明，杨晓明

(中共定西市委党校，甘肃定西 743000)

地方党委在本地区各项事业中发挥着“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。党内民主制度建设与地方党委领导制度存在着相辅相成、相互促进的内在统一关系。要提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力，必须以发展党内民主为目标，以调整理顺党代会、常委会的权力授受关系为重点，完善地方党委的领导体制。以实行常委集体领导为目标，以规范议事决策、分工负责、协调沟通和制约监督为重点，完善地方党委工作运行机制。

党内民主;地方党委;领导体制;工作机制

地方党委在本地区各项事业中发挥着“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。党的十七大提出了“完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制”这一重大课题。遵循渐进式改革路径，加快地方党委领导制度改革，完善地方党委领导体制和工作机制，是推进地方党内民主建设，提高党的先进性与执政能力的重大战略任务。

一、党内民主制度建设与地方党委的领导制度建设之间的内在统一关系

1．党内民主与民主集中制两大原则贯穿于地方党委的领导制度建设的全过程。党内民主是党的生命。发展党内民主，是加强党的领导制度建设的内在要求和重要体现，直接影响和决定着党的建设的进程和质量。党内民主从本质上讲，就是全体党员在党内当家作主的政治权利和政治制度。党内民主既要通过党内民主基本制度的建设来实现，也要通过党的领导制度及其工作制度的健全和完善来保证。党的十七大强调，必须以健全民主集中制为重点加强党的制度建设。党内民主是马克思主义执政党的根本政治原则和政治制度，民主集中制是马克思主义执政党的根本组织原则和组织制度。党内民主制度建设和以民主集中制为核心的党的领导制度建设具有难以分割的内在联系，在党内实际生活中二者融为一体。党内民主决定和制约着民主集中制，党内民主制度是党的一切政治制度与工作制度的基础，发展党内民主是党的领导制度改革和完善的深层基础、重要目标和路径选择;民主集中制是党的政治原则在组织建设上的根本要求、重要体现和基本保证，是党内民主的实现形式和必要载体。二者之间这种相辅相成、相互促进的关系，贯穿于党的领导制度建设的全过程。为此，地方党委领导体制与工作机制的改革和完善，必须以推进党内民主建设为前提，以提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力为归宿。

2．党员主体地位主导和决定着地方党委的领导体制的改革。保障党员主体地位，是对党员权利本位的确立，是党内民主建设的根本。党员是党的一切活动的主体，党员的主体地位只能在党员行使民主权利的过程中来实现。由此可见，党章规定的党代会制度和党代表任期制以及党委会体制，都是由党内民主和党员主体理论决定的。其实现程度如何，是衡量党内民主发展以及领导体制完善程度的重要标尺。地方党的领导制度的改革与完善，就是要健全完善最大限度地体现党员主体地位的领导体制与工作机制，形成结构科学、运行高效、决策民主、制衡合理、充满活力的现代政党领导制度。通过总结党的建设的丰富经验，党中央把完善地方党委领导制度作为改革的重点，将聚焦点放到了规范和理顺全委会和常委会的权力授受关系上，并且改革的思路和目标日趋明晰，在完善党代表大会、党委会以及党内选举和集体决策等制度上，都采取了一系列重大举措。中央的战略思路和各地的积极实践，为完善地方党委领导体制和工作机制，从理论与实践上提供了可靠依据和经验积累。

二、完善地方党委领导制度的深层基础:健全党内民主基本制度

党内民主制度是党的根本领导制度和根本工作制度。今天，党对民主的认识已经上升到体制机制的层面。平等与权利，是党内民主的两块理论基石;多数决定、保护少数和集体领导，是发展党内民主在党的组织建设中必须坚持的三大基本原则;平等、公开、选举、监督四大要素，构成了党内民主制度建设的核心内容。党内民主的基本制度与要求，决定了在党委会这个组织平台上各级党委委员(常委)的基本权利和职责，成为完善地方党委领导制度的深层基础。

1．保障党委委员(常委)的平等地位，健全党内民主讨论的制度。在党内开展平等讨论和发表不同意见，是党章赋予党员的神圣权利。在党委内部，书记和委员、多数人和少数人、相同意见与不同意见都是完全平等的，党内允许不同意见平等地充分地进行讨论，也允许在决策中申明保留自己的意见。为此，以平等为前提，通过完善党委工作机制来健全民主讨论有序开展的党内法规制度体系，创造健康宽松的能够开展讨论与辩论的会议氛围，是实现党委科学民主决策的基础性环节。

2．保障党委委员(常委)的知情权，建立地方党内事务公开透明的制度。近年来，一些地方党组织率先实行党务公开，效果良好。中央在总结各地做法和经验的基础上，要求党的各级组织按规定实行党务公开。这一制度的重大突破及现实意义在于通过疏通渠道、拓宽途径、丰富形式来扩大党员有序的政治参与，增加党组织工作的透明度。在党委会制度这个更高层次的决策实体中，保障党委委员(常委)的知情权，是实行民主决策的关键。如对于党内重大问题的决策和重要干部的任命，为了使党内决策事项公开透明，提高各位委员的责任意识和议事决策能力，会前应将相关资料提前送达各委员;会议中应展开充分讨论和反复论证;会后应相互协调沟通，提高执行力。

3．从源头上理顺党内权力授受关系，改革地方党内选举制度。权力资源的配置即权力的来源、运行、监督和收回这四大重要环节，是民主要解决的实质问题。而选举作为现代民主制度的核心，是解决权力予夺和有效监督的基本方法。党的十七届四中全会《决定》再次强调要完善竞争性选拔干部方式，推行差额推荐、考察和酝酿。党章规定党的各级领导机关，都由选举产生。党内在公开透明基础上通过广泛参与和公平竞争进行选举，是地方各级党委会及其书记产生的最主要的合法渠道。但是，目前地方党委常委会及其书记并不是由党代会选举产生的，而是党代会后全委会选举书记和常委，通常不过是对已任命的书记和常委进行再确认而已，这实际上严重弱化了选举的功能。为此，建议今后在扩大各级党代表候选人的差额比例和基层党组织领导班子成员直接选举范围的基础上，积极尝试在县一级进行由党代会直接选举和差额选举书记和常委的试点，为改革和完善党内选举制度积累经验。

4．保障党内议事和表决真正体现委员们的意志，完善地方党内决策制度。决策是权力结构运行的重要形式，地方党委在地方决策体制中居于中心地位。要使党委决策真正体现委员们的意志，其核心是保障委员们的权力主体地位。但在实际运行过程中，地方党委书记的政治权力及形成的个人优势效应构成了非正式权力结构中最为核心的内容，并与体制性权力结构相互渗透和影响。这就很容易造成邓小平当年指出的“以集体决策之名行个人专断之实”的现象。解决这一问题，最根本的是认真落实体现集体领导的常委分工负责制，有效制约和限制书记过大的权力，并在决策运行中科学界定常委的职责权限，完善党内决策机制，让每个常委都真正成为决策的权力主体。

5．规范领导干部用权行为，健全地方党内监督制度。为了加强对各级领导干部用权行为的制约和监督，《党内监督条例(试行)》和《党员权利保障条例》等党内法规，以发展党内民主为主线、以规范权力运行为重点、以完善制度体系为依托，构建了一个有效的党内监督网络，充分体现了党员、党委委员和常委的权力主体地位。地方各级党委要在体制机制创新中，着力完善党委同级之间和纪检专门机关的监督制度，重点加强党代会对党委会、全委会对常委会、常委对书记以及同级纪委对党委的监督，将上行、下行与平行监督结合起来，将事前、事中与事后监督结合起来，并将党内监督与党外监督结合起来，突出对决策和执行过程而不仅仅是结果的监督，实现监督关口前移，加大责任追究力度，健全制约监督机制。

三、党内民主制度建设的重点环节:完善地方党委领导制度

党的领导制度是党执政的体制保证。它作为权力配置和运作的方式，起着支撑制度环境的作用，构成党执政的制度框架。地方党的领导制度的改革方向是实行党代会常任制，其现阶段的改革重点是理顺全委会与常委会之间的权力授受关系，完善党委会领导制度。

1．以发展党内民主为目标，以调整和理顺党代会、党委(常委会)和纪委之间的权力授受关系为重点，完善地方党的领导体制。党的领导体制从领导机构设置来看，党代会、党委和纪委这“一会两委”制度是一个有机统一体;从党内权力划分来看，决策权、执行权和监督权所反映的是党内权力授受关系。其中，党委会制度是党代会职能和权力的延续，是党的领导体制架构的核心和关键环节。完善地方党的领导体制，应从理顺党内权力授受关系入手。

一是以实行党代会常任制为改革方向，以强化党内监督为重点，完善地方党代会制度和党的纪律检查制度。完善党代会制度是一项根本性的改革。党中央从实行党代表任期制到选择一些县(市、区)试行党代会常任制，这为将来全面实行党代会常任制并建立其常设机构，实现党的权力中心向党代会回归创造了有利条件。2008年5月，党中央向全党印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，其制度创新的重点就是建立健全党代表议事机制和党代表联系党员机制，充分发挥党代表在党内决策和监督中的重要作用。同时，党中央一直致力于党的纪检体制的改革和完善。尤其是党的十六大以来，党中央进一步从体制层面采取一些重大战略举措，规定各级纪委是党内监督的专门机关，建立巡视制度和派驻纪检组制度，扩大纪委对同级党委的监督权力，地方纪检机关的权威性和相对独立性以及职能作用都得到强化。在将来实行地方党代会常任制的条件下，党的地方纪检体制将会实现重大变革。

二是以逐步扩大全委会的决策作用为目标，以调整和理顺党委全委会和常委会的权力授受关系为重点，完善地方党委领导体制。党委全委会在党的组织体系中具有重要地位。针对现行领导体制中权力过分集中的弊端，中央一再强调要“发挥全委会对重大问题的决策作用”，并采取了一系列重大举措:(1)进行地方党委领导结构的改革。改革后的常委领导职数有所减少，党委委员人数有所增加，这就从体制机制上为发挥全委会决策作用创造了有利条件。(2)将党委常委会向全委会报告工作并接受监督的制度载入党章。这一具有实体意义的制度规定是对党委制度的重要完善。其前瞻性意义，在于使地方党委的领导体制向全委会授权常委会主持日常工作并向全委会负责转变，实现重大决策由常委会向全委会转移。(3)“推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。这是对近年来一些地方创新性实践的全面推广。其实质性意义，在于遵循权力分解制衡的原则，把地方党委常委会一部分决策权划给全委会，从而使全委会逐渐成为一个党内决策实体。

2．以科学界定职责权限、实行常委集体领导为目标，以规范议事决策、分工负责、协调沟通和制约监督为重点，完善地方党委工作运行机制。工作机制是特定体制的产物，是为领导体制服务并受其制约的。完善地方党委领导制度，是一项系统而复杂的配套工程。在实际党内生活中，仍然存在着观念性、传统性和体制性障碍。由于党代会和全委会非常任制，也由于常委和委员之间“个人层级”与“组织层级”的实际“倒差”，以至出现与权力授受关系相反的情况。为此，党中央2008年2月向各地印发了《关于进一步完善地方党委领导班子配备改革后工作机制的意见》。地方各级党委要基于党代会常任制的视野，坚持体制与机制并重，进一步细化全委会和常委会的职责权限，从实体和程序上制定配套细则，逐步完善党的地方各级全委会、常委会工作运行机制。

一是完善组织运行机制。目前地方党委的组织机制主要是以常委会为运行主体建立并为常委会服务的，而忽略了全委会的作用和功能。如何通过制度创新发挥现有组织资源同时作为全委会运行的组织支撑，需要在实践中加以探索:(1)适当增加全委会开会次数。根据各地的实践，可由党章规定的一年两次的“底线”逐步增加到每季度、每两月、每月召开一次。这样才有可能使全委会成为真正意义上的决策主体。(2)规范全委会会议制度。目前各地比较流行以“全委扩大会”形式来替代全委会，这一组织模式无法发挥有效审议、评议和决策的功能，应回归到只有全体委员参加的真正“全会”上。(3)优化全委会人员构成结构。建议适当扩大市、县两级党委委员中专业人士的人数和比例，并在全委会内部组成若干个专门委员会，为党委委员真正进入“履职”状态提供工作平台，这也有利于分散常委们的工作压力。

二是完善议事决策机制。《地方党委工作条例(试行)》对全委会和常委会的决策范围和职责权限划分比较模糊，缺乏明确而刚性的规定，从而给党委常委会留下了很大的自由裁量权，使其事实上承担了党代会闭会期间的决策和执行功能，全委会的作用难以全面发挥。同时，按照组织原则，党委决策中书记和委员之间地位平等、一人一票、权责对等，但实际运行中存在着书记和普通委员之间的权力关系不平等。针对这些问题，中央要求对该条例进行修订和完善，并要求推行和完善地方党委“票决制”。由于不同层级的党委所面临的具体事务和情况有所不同，而且这一规定本身较为原则，因此各级党委要结合实际进一步细化，以明确界定全委会与常委会的权力边界，增强可操作性。如“票决制”就决策范围来讲，应从票决重要干部逐步扩大到讨论决定其它重要问题上，切实强化全委会的决策权和监督权。

要通过修订党委内部议事规则和决策程序，对议事决策的范围、内容、议题的确定和提出、议事程序和形式、决策执行中的协调、反馈和纠错以及责任追究等事项，做出明确规定。全委会的议题除了由常委会确定以外，建议将三个以上的委员联名提出的议题以及党代表提案列为全委会议题。通过建立党内情况通报和反映、重大决策征求意见、决策评估和专家咨询论证、公示和听证、会议议题提前送达，以及党委专题会议制、重大事项请示报告制和会议记录记实制等各项配套制度，逐步完善地方党委会前沟通酝酿、会上讨论表决、会后贯彻落实的规则和程序。

三是完善分工负责机制。目前地方党委常委会形成了“一正两副”模式，新的领导结构能够使书记和各位常委职责明确、授权充分、各负其责、各尽其职，实现责权利相统一，最大限度地发挥常委会的整体功能。同时，增加了政府部门常委职数，减少了党政成员的分工重叠和议事环节，充分调动了政府副职履行职责的积极性。当前面临的突出问题是专职副书记的职责如何定位，应把握和突出助手、专职和协调的角色，由上级地方党委对下级分级确定，从而将中央的规定进一步细化。为减少领导层级，加强集体领导，建议地方党委今后参照中央领导机构的建制，取消副书记建制，实行“书记—常委会”领导体制。

四是完善协调沟通机制。必须建立书记和常委、常委会和全委会之间经常性的制度化沟通渠道。一是对权力运行设置“前置程序”。取消“书记办公会”后，面对常委会的“集体决策”方式，书记与常委之间的个体沟通更加直接和频繁。常委会讨论决定重要事项之前，应当进行充分的酝酿，共同交换意见，以减少随意行为。这都属于“前置程序”，但同时会前酝酿不得以任何形式代替常委会决策。这样的“前置程序”，主要是为了从体制、机制、程序和执行上防止个人专断。二是健全完善常委之间协调沟通的职责、范围和方式。书记负责重要工作的协调，副书记和其它常委负责分管工作的协调，同时常委会还要加强与人大、政府和政协党组等方面的协调沟通。这种协调既可以通过召开常委会例会、专题办公会、常委述职以及有关负责人列席会议、通气、通报等正式方式，也可以采用常委向书记汇报分管工作和班子成员间谈心交流等个体方式来进行，进一步加强对重要工作的交流和接触，规范议事协商程序，健全协调沟通机制。

五是完善制约监督机制。地方党委领导班子的配备改革，凸显了“权力制约与监督”这一政改指向。地方党委常委会必须置于全委会监督之下，对常委会成员必须进行全方位和全过程的监督。从可行和探索的原则出发，根据权属关系，目前可逐步建立如下制度:(1)健全全委会监督常委会的组织形式。如在全委会上，运用常委会定期报告工作、常委会成员报告个人重大事项、全委会对常委会及其成员进行民主评议和信任投票等形式，就能够使全委会的审议、评议和表决变成有效监督的过程。(2)在党委会内部强化对班子成员的制约监督。一些地方按照“谁主管、谁负责”的原则，健全完善决策目标、执行责任、考核监督“三个体系”，严格落实常委履行职责承诺和责任追究等多项制度，加大了监督力度。(3)将党内监督与党外监督有机结合起来。如在加强上级党委和纪委通过党内巡视和诫勉谈话等形式进行监督的同时，许多地方对一些重大项目和经济活动，让人大、政府职能部门和新闻媒体进行全程跟踪督查，拓宽了监督渠道，形成了监督合力。

(课题组:负责人:张富田;成员:陈福明、姜学军、史润玲、茹世青、张全有、杨晓明、马建成)

D262.11

A

1008－8520(2011)03－0066－04

2011－03－02

甘肃省哲学社会科学2010年规划项目

张富田(1959－)，男，甘肃定西人，副教授。

［责任编辑:那青阳］